[북한과 세계] 미국 쇠퇴 논쟁의 두 시선과 패권 질서의 향방

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■ 저자: 박원곤 _동아시아연구원 북한연구센터 소장. 이화여자대학교 북한학과 교수.

■ 담당 및 편집: 임재현_EAI 연구원

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미국 쇠퇴론의 등장 배경과 논쟁

80년대만 해도 미국이라는 국가는 언덕 위의 등불, 정말 민주주의의 표상 같은 국가였는데, 그런 국가에서 일어났다라는 것은 굉장히 큰 충격입니다. 안녕하십니까? 박원곤의 북한과 세계를 시청해 주시는 여러분께 감사를 드립니다. 오늘은 미국의 세퇴에 대해서 이야기를 해 볼까 합니다. 우리가 알던 예전의 미국이 아니다는 것이죠. 예전의 미국은 민주주의 언덕 위의 등불, 자유 민주주의의 표상 같은 국가였고, 대외 정책에 있어서 국제 관계에 있어서 세계 최강대국의 하나로서 1945년부터 국제 질서를 스스로 만들어 왔고, 그 국제 질서가 우리에게 익숙한 자유주의적 국제 질서 혹은 규범에 기초한 국제 질서죠. 자유 무역, 법치, 힘을 통한 현상 변경을 반대하는 것, 그 인권의 문제 포괄하는 어떻게 보면 대한민국의 정체성에 가까운 질서라고 판단이 됩니다. 그러나 최근 10여 년 이상 미국이 보여줬던 여러 가지 모습들은 굉장히 멀어지고 있고, 특히 트럼프 행정부 1기 때도 봤습니다만 2기에는 더 거칠게 이른바 자유주의적 국제 질서가 훼손되는 모습을

보이고 있다. 이러한 것들이 미국의 초강대국으로서 혹은 국제 정치학에서 얘기하는 단극 체제로서의 미국의 모습들은 이제 많이 약해지고 있다고 판단이 됩니다. 이 단극 체제라는 것을 얘기할 때 늘 얘기를 하는 핵심 개념은, 세계 최강대국의 체제를 유지하고 있는 국가는 세계의 경제와 안보의 공공제를 제공하고 있다고 보면 됩니다. 안보의 공공제 같은 경우에는 한국을 비롯해서 미국이 약 50여 개국, 나토도 포함이 됩니다만, 그런 국가들과 이른바 조약 동맹을 맺고 그들의 안보를 보장해 주고 있고, 불법 침공이라든지 국제 사회의 규범을 어기는 무력 충돌이 있을 경우에 개입해서 문제를 바로잡는 역할을 해 온다라는 것이 극을 갖고 있는 체제의 특징이고요. 경제 같은 경우에는 세계 금융 위기가 온다든지 혹은 바이러스가 전파된다든지 그럴 경우에 미국이 나서서 문제 해결에 중심적인 역할을 해 왔다 하는 것이 이 단극 체제, 극을 얘기합니다.

그러나 그간 우리가 봤던 미국은 방금 말씀드린 두 가지 측면에서 굉장히 다른 모습을 표출하고 있다. 동맹에 대해서는 끊임없이 거래 비용적으로 보고 있고, 경제 공공제 같은 경우에도 자유 무역의 원칙에 맞지 않는 관세 부과를 계속 요구하고 있고, 이제 그런 모습들을 볼 때 이것이 전반적인 미국의 세퇴와 연계돼서 우리가 알고 있던 미국이 아니라는 것이죠. 그래서 오늘은 이 미국의 세퇴에 대한 논쟁을 정리를 해 보려고 합니다. 과연 정말 미국이 세퇴하고 있느냐? 그 모습은 분명히 보고 있습니다만, 이 세퇴는 어느 정도고 어느 모습으로 가고, 미국을 대체할 만한 다른 세력이 등장할 것이냐? 이게 결국 중국 얘기죠. 뭐 그런 것들을 종합해서 세퇴 논쟁에 대해서 짚어 보도록 하겠습니다. 확실한 것은 미국의 그간 인류 역사상 가장 광범위하고 다층적인 패권을 행사한 국가로 볼 수 있습니다. 올해 7월 4일이 미국의 이제 독립 기념 250주년을 기념을 하죠. 그간에 미국이 보여줬던 미국의 능력이라는 것은 군사력, 경제력, 제도적

영향력, 문화적 흡인력 네 가지 측면에서 압도적인 우위를 구축한 유일무이한 패권국인 것은 분명합니다. 이 네 가지에 대적할 만한 국가가 없었다는 것이죠. 이전 패권국들을 보면 예를 들어서 로마나 대영 제국 같은 경우에는 특정 지역 혹은 특정 차원의 지배력을 행사했다면, 미국은 2차 세계 대전 이후에 전구적 차원에서 규칙 기반 혹은 자유주의적인 국제 질서를 설계하고 이것을 끌어왔다라는 측면에서 패권 국가로서의 의미는 충분하다고 생각을 합니다. 그러나 21세기에 들어서서 미국이 과연 패권을 계속 끌어갈 수 있는가에 대한 여러 가지 의문이 들고 있는 것은 맞다고 판단이 됩니다.

미국 쇠퇴론의 근거: 군사적 과잉 팽창과 경제적 양극화

미국의 세퇴가 본격화된 시점을 얘기하자면 보통 조지 W. 부시 행정부 때 시작된 테러와의 전쟁을 얘기를 합니다. 20여 년간의 테러와의 전쟁에 빠져 있어서 이른바 과잉 팽창이 됐고, 테러와의 전쟁을 통해서 미국은 굉장히 많은 국력을 소비하게 되는 상황이 오게 됐죠. 당시에 더군다나 네오콘이라고 불리는 사람들은 타국의 체제를 자유 민주주의로 바꿈으로써 미국의 안보와 세계의 평화를 가지고 올 수 있다는 그것을 통해서 미국을 과잉 팽창의 늪에 빠뜨렸다는 것은 비교적 분명합니다. 더군다나 이 시기에 가장 중요하게 떠오르는 국가 중국을 제대로 견제하지 못했기 때문에 결국 미국의 세퇴가 가속화됐다고 하는 주장입니다.

또 다른 형태로 미국의 세퇴를 예견하는 것은 2008년에 이제 금융 위기가 발생하지 않습니까? 미국발 금융 위기가 시작이 되죠. 2001년 9·11 테러와 함께 2008년 금융 위기가 이른바 쌍둥이 위기다라고 해서 이 미국의 패권을 약화시키는 그 것을 작동했다라고 분석들을 합니다. 2008년 금융 위기는 미국이 1980년대 이후 클린턴 행정부 때 본격화된 신자유주의의 물결을 타고 미국이 70년대만 하더라도 제조업 강국이었는데, 그 제조업이 상당 부분 한국이나 일본 혹은 중국으로 많이 움직였죠. 그래서 이런 자본이 제조업에서 벗어나서 단기 수익률을 더 낼 수 있는 금융 부분으로 대거 이동했습니다. 결국 월스트리트로 대변되는 금융 자본들이 생겼고, 이 과정에서 금융 규제가 완화되고 많은 파생 상품이 생겼다는 것이죠. 또 미국에서는 실질 임금, 그 노동자들 제조업에 종사했던 노동자들의 직장의 안정성이 많이 흐트러짐으로서 그들이 실질 임금이 정체가 되고 소비 여력이 많이 줄어들었는데, 주택 담보 대출

등을 통해서 인위적으로 소비를 팽창시키는, 이게 이제 신자유주의의 모습 중 하나인데, 그것을 통해서 유지하는 방식을 선택을 했다고 판단이 됩니다. 그러다가 실물 경제의 토대 없이 금융과 부채 의존하는 축적 방식이 계속되다 보니까 본질적으로 불안정할 수밖에 없었고요. 이것이 바로 서브프라임 모기지 시장의 붕괴로 이어져서 큰 미국발 금융 위기가 시작이 됐다는 것입니다. 그래서 이 위기라는 것은 단순하게 일시적인 현상, 순환적 침체가 아니다는 것이죠. 보다 근본적인 차원에서 미국의 국력을 약화시키는 세퇴의 시간이었다고 판단이 됩니다. 여기에 대해서 가장 기념비적인 연구 결과가 있는데요. 2019년에 미국 외교 협회가 발간하는 포린 어페어스에서 특별호를 만듭니다. 그 특별호의 제목이 '미국의 세계는 어떻게 됐나'는 것이고요. 그 결론은 미국의 세퇴는 불가피했다라고 하면서 세 가지 이유를 제시합니다. 첫 번째 이유는 방금 말씀드린 9·11 테러 이후에 시작된 미국의 과잉 군사 팽창이고요. 두 번째는 경제적 양극화 심화와 그로

인한 국민 통합의 저해입니다. 아까 말씀드린 신자유주의, 2008년에 나타난 금융 위기에서 보여준 것처럼 제조업에서 종사하던, 소위 말하는 쇠락한 공업 지역에 있는 고졸 이하 백인들의 삶은 점점 어려워졌고, 그럼에도 미국은 여전히 세계에서 가장 잘 살고 가장 잘 나가는 국가의 모습을 보이고 있다. 이것은 동부의 월스트리트로 대변되는 금융 자본, 서부의 실리콘밸리로 대변되는 첨단 기업을 유지함으로써 미국은 여전히 세계 강국으로 남아 있긴 하지만, 제조업이 분화된 중부 지역을 중심으로 중산층이 몰락하게 되고, 그러다 보니까 잘 살던 사람들은 훨씬 더 잘 살게 되고, 제조업에 종사하던 많은 사람들은 훨씬 더 못 살게 되는 경제적 양극화가 심화되는 모습이 미국의 전체적인 국력 세퇴의 기본적인 요인이 됐다는 것이죠.

미국 쇠퇴론에 대한 반론과 재편 가능성

세 번째는 미국 정치 시스템의 기능 장애입니다. 길게 설명을 안 드려도 단 하나의 사례로 충분히 설명이 된다고 생각합니다. 많은 분들 기억하고 계실 2021년 1월 6일 미국 의사당 난입 사태죠. 80년대만 해도 미국이라는 국가는 언덕 위의 등불, 민주주의 표상 같은 국가였는데, 그런 국가에서 의사당 난입 사태, 폭동 사태가 일어났다라는 것은 굉장히 큰 충격이고, 이거 자체가 얼마만큼 미국의 정치 시스템이 예전 같지 않게 기능 장애를 보였는가를 아주 잘 드러내는 사건이었다라고 생각이 됩니다. 세 가지 요인, 미국의 과잉 팽창, 경제적 양극화, 미국 민주주의 기능 이상, 미국의 세퇴를 끌어간 그냥 핵심 요인이라고 알려져 있고요. 데 반면에 이런 미국 세퇴론에 대한 반론도 있습니다. 미국이 과연 정말 세퇴하고 있느냐? 세계 질서 측면에서 미국의 자유주의적 국제 질서는 근본적으로 이전보다 약화되긴 했습니다만, 이것이 붕괴됐다라기보다는 재편되고 지속될 가능성이 크다고 주장하는 일련의 학자군이 있죠.

그러기 때문에 이것은 전체적으로 세퇴라기보다는 재구성되는 과정에 있다고 얘기를 하고 있습니다. 여기에 가장 큰 이유는 여전히 미국이 유지하고 있는 압도적인 군사력, 달러 중심의 기축 통화, 금융 경제 체제, 또 미국이 맺고 있는 이 동맹 다자주의 제도 네트워크가 여전히 유효하다라는 거죠. 군사력과 경제 체제, 달러 기축, 그리고 동맹 구조 체제는 여전히 핵심적인 세계 질서를 구성하고 있다. 그 결정적으로 이것을 대체할 만한 국가, 중국을 흔히 얘기를 합니다만, 중국이 이것을 대체할 수는 없다.

그리고 트럼프 행정부 2기에는 들어서서 많은 도전 요인이 있지만, 동맹국들의 입장에서는 여전히 미국이 갖고 있는 여러 가지 파워들을 훨씬 더 선호하고 있는 것은 분명하다. 그러기 때문에 미국의 세퇴라는 것은 미국이 완전히 몰락하는 것이 아니라 재편되는 과정. 여전히 미국이 다시금 중요한 위치에 올라갈 수 있다고 판단이 됩니다. 더불어서 미국의 패권이라는 것은 이외에도 소프트 파워나 네트워크 파워를 통해서 여전히 강력히 작동한다라는 거죠. 군사력, 경제력뿐만 아니라 문화적인 영향력, 교육, 연구, 기술, 언론, 대중문화 매체, 네트워크, 이 물질적인 자산이 여전히 미국을 유지하고 있고, 미국의 영향력은 여전히 막강하다라는 겁니다.

그러기 때문에 미국에 도전하는 세력, 결국 중국이 존재함에도 불구하고 미국의 패권 질서를 단기간 내에 대체할 만한 구조적 조건은 여전히 성숙하지 못했다라는 것. 그래서 전체 권력 구조에서 미국의 우위가 유지될 것이라는 주장입니다. 데 다만 트럼프 행정부에 대해서는 미국이 갖고 있는 여러 가지 장점을 스스로 훼손하는 자해적 쇠퇴를 하고 있다라는 주장도 강력히 대두되고 있다라는 겁니다. 두 번째 미국이 쇠퇴하고 있다는 것에 반대하는 논리를 펴는 사람들이 미국 민주주의의 회복 탄력성을 얘기를 합니다. 아까 말씀드린 것처럼 미국 민주주의가 기능 이상을 보이고 있다.

이것이 세퇴의 세 가지 요인 중 하나라고 얘기하는 사람들이 있는가 하면, 현재 그런 모습이 보이고 있지만 미국 민주주의는 이것을 극복할 수 있다는 것이죠. 미국이 직면한 내부 정치 시스템의 기능 저하는 보이고 경제적 양극화도 있긴 하지만, 이것이 미국의 패권 붕괴의 전조라기보다는 오히려 자유주의적 질서를 재혁신할 수 있는 유인과 동력을 제공하는 요인이다 합니다. 미국이 과거에도 여러 차례 비슷한 위기를 겪었는데, 이것을 제도적 개혁과 동맹과의 재협력을 통해서 패권을 재확립해 왔다라는 설례들도 충분히 있다라는 거죠. 그래서 큰 차원에서 미국의 이런 쇠퇴라는 것은 단기간 내에 이루어진 것은 아니고, 또 미국을 완전히 대체할 수도 없다라고 얘기를 하고 있습니다. 그래서 다시 정리해서 말씀을 드리면 미국이 가지고 있는 경제, 금융, 군사, 제도, 문화적 자산이 단일 강대국으로서 여전히 독보적이라는 점. 다른 국가들이 미국 주도 질서를 대체할 수 있는 역량이나 의지가 아직은 불충분하다는 점. 또 미국이 과거의

위기들을 극복하고 제도적 재혁신을 통해서 패권을 재확립해 왔다는 경험들. 이런 것을 통해서 미국이 패권이 본질적으로는 쇠퇴한다기보다 조정, 재편 단계에 있다. 저도 이 주장에 동의를 합니다. 그렇다면 정리를 해서 평가를 해 보겠습니다. 이것이 절대적 붕괴인가 아니면 상대적 재편인가? 이미 결론을 말씀드렸습니다만 상대적 재편의 가능성이 크다. 왜냐하면 현 단계는 패권의 종말이라기보다는 패권의 재편 과정으로 볼 여지가 더 크다는 것입니다. 말씀드린 것처럼 미국이 세퇴하는 모습이 분명히 있고 물질적인 상태 우위는 예전과는 굉장히 다르죠. 뭐 중국과 많은 국가들이 1945년에 미국이 유지했던, 미국이 누렸던 물질적 우위의 상태를 유지하지 못하게 하긴 하지만 제도적인 측면, 규범적인 기반은 여전히 상당한 탄력성을 가지고 있다고 생각을 합니다. 그리고 경제적 기반의 재편, 군사 영향력의 한계, 규범적 리더십의 침식이 복합적으로 작용하는 패권 위에 상대적 약화, 이 정도로 판단을 할 수 있다는 거죠. 다시 부연해서 말씀드리면 경제적 기반도 이제 미국이

미래 국제질서 시나리오: 관리된 재편, 경쟁적 다극화, 급격한 패권 이전

유일하게 우위를 가질 수 없다는 것이고, 군사적 영향력도 처음 말씀드린 것처럼 미국이 전 세계의 안보의 공공제를 제공해 줄 만한 능력이 약화됐고, 또 트럼프 2기에는 나타나는 자유주의적인 국제 질서를 거칠게 훼손하는 규범적 리더십의 침식이 작용을 하고는 있지만, 이것이 패권을 완전히 설명시키거나 완전히 무너뜨린다기보다는 상대적으로 약화되는 모습이 진행되고 있다는 것입니다. 그러기 때문에 앞으로 미국이 어떻게 될 것인가에 대해서는 세 가지 정도의 시나리오가 얘기가 되고 있습니다. 미국뿐만 아니라이 세계적인 질서를 놓고 얘기하는 것이죠. 첫 번째 시나리오는 관리된 재편입니다. 미국이 현재의 구조적 취약성을 인식하고 자기 반성이 이루어진다라는 거죠. 특히 트럼프 행정부가 이 이후에 잘못한 것을 깨닫고 능동적 개혁을 통해서 패권적 우위를 상당 부분 유지하면서 변화하는 국제 환경에 다시금 조정하고 점진적으로 적응하는 경로다. 이러기 위해서는 미국이 트럼프 행정부 시기의 혼란을 수습하는 정치 과정을 거치게 되고요.

민주공화 양당 간에 최소한의 제도적 합의를 복원하고, 지금처럼 극단적으로 양극화돼 싸우는 것이 아니라 합의를 복원하는 모습이 보이고, 반도체, 인공지능, 청정 에너지, 전략 기술 분야에서도 혁신 주도권을 다시금 유지하면서 결정적으로 나토와 한국을 비롯한 여러 동맹 체제가 재정비, 재활성화됩니다. 트럼프 2기 행정부에 때 보여줬던 여러 가지 난맥상들을 재조정해서 복원하는 작업들이 된다는 것이죠. 이런 것들이 구성이 될 경우에는 관리된 재편으로서 미국이 다시금 패권 국가로서의 위치로 확실히 올라갈 수 있는 계기가 된다는 것이 첫 번째 시나리오고요. 두 번째 시나리오가 가장 현실적인 시나리오라고 보입니다. 경쟁적 다극화라고 이름을 붙일 수 있는데요. 현재 추세가 큰 충격 없이 지속되는 경우에 얘기를 합니다. 미국이 여전히 가장 강력한 단위 국가의 지위를 유지하되 중국, 유럽 연합, 인도 등이 실질적으로 경쟁하는 다극 체제로 이행되는 상황이죠. 그러기 때문에 미국이 이전에는 규범과 질서에 대해서 독점적 영향력을 가졌다면 이제는 그

영향력들을 일부 상실하게 되고 국제 제도도 미국 주도 구조에서 복수의 행위자 간의 협상과 절충의 산물로 변하게 된다라는 겁니다. 이러한 상황을 프랑스 혁명 후에 수립된 영국, 오스트리아, 러시아, 프로이센, 프랑스 등 다섯 개의 국가가 중심이 됐던 유럽 협력 체제와 비견하는 얘기들도 많이 들립니다. 중요한 것은 이런 상황이 오게 된다면 1990년대 단극 체제가 지녔던 상대적 안정성을 상실한다는 점에서 지역 분쟁 가능성이 높아지고 강대국 간의 대리전의 위험도 높아집니다. 또 국제 공공제 공급의 불안정성을 동반할 수도 있죠.

그러나 미국은 여전히 핵 억제력, 달러의 기축 통화, 기술 우위, 동맹 네트워크라는 핵심 자산을 보유하고는 있습니다. 그러나 더 이상은 홀로 국제 질서를 설계하고 관리할 수 있는 유일한 설계자로 작동할 수 없다라는 것이죠. 아마 이것이 향후 10년에서 20년간 가장 현실적인 기본 시나리오가 될 가능성이 높다라고 생각이 됩니다. 마지막 세 번째 시나리오는 급격한 패권 이전입니다. 가장 파괴적이고 발생 가능성은 상대적으로 낮지만 완전히 배제할 수 없는 경로죠. 복수의 구조적인 충격이 동시에 발생하는 것이다. 예를 들어서 대만 해협에서 중국이 군사적 모험주의를 시동하고 여기에 대해서 미국이 개입에 실패하거나 개입을 회피하는 상황이죠. 이렇게 될 경우 미국의 달러 기축 통화 체제에 대한 심각한 도전과 신뢰 위기가 발생할 수 있고 미국 주도 동맹 네트워크도 급속한 약화가 되면서 일정 수준 와해되는 현상이 나타나는 경우를 말씀을 드립니다. 만약 이 경로가 현실화될 경우에 국제 사회는 기존의 패권국인 미국의 역할을 더 이상 믿을 수가 없게

미국 국내 정치의 선택과 미래 국제질서의 결정 변수

됐고 미국 스스로도 능력과 의지를 상실했다라는 것을 보여주게 됩니다. 그렇다는 상황에서 미국을 완전히 대체할 만한 새로운 패권국 중국이 부상하지 못하기 때문에 세계는 혼란에 빠져들 수 있다라는 것입니다. 여기서의 발생 가능성은 미국 국내 정치가 여전히 불안정해야 되고 대회 전략도 자국 우선주의로 가고 중국의 전략적 판단, 미국과 무력 충돌도 감수하는 지점까지 높아지는 상황을 종합적으로 상정합니다. 가능성이 그렇게 높지는 않지만 발생했을 경우 세계에 미치는 영향은 매우 부정적일 수밖에 없다라고 생각이 됩니다. 그럼 결론을 말씀드리겠습니다. 이 세 가지 경로는 결정된 건 아닙니다. 미래를 예측할 수는 없기 때문에 세 가지 시나리오 차원에서 말씀을 드렸고 그렇다면 여기서 가장 핵심적으로 미치는 변수는 무엇일까? 어떠한 요인이 앞으로의 이런 경로를 결정하게 될 것이냐? 저는 결국은 미국의 국내 정치적 선택이다라고 생각을 합니다.

미국이 자국의 패권에 대한 도전, 또 제도적 규범적 기반을 회복하고자 하는 정치적 의지를 재구성할 것인가? 아니면 단기적으로 트럼프 행정부에서 온 그런 난맥상, 내부 갈등과 분화에 매몰되어 그 기반을 지속해서 침식할 것이냐? 그러니까 결국 미국 민주주의 기능 이상을 극복하고 양극화의 문제를 해결하면서 그것을 통해서 사회적 기반이 맺어진 상태에서 미국이 세계를 향해 나갈 수 있는 기반을 만드느냐 못 만드느냐, 이것이 이 세 가지 시나리오의 가장 결정적인 변수로 작용할 것이라고 생각을 합니다. 예. 오늘은 미국의 세퇴와 그에 따른 여러 가지 논쟁들 그리고 앞으로 어떻게 이것이 진행될 것인가를 세 가지 시나리오로 말씀을 드렸습니다. 예. 시청해 주셔서 감사합니다.