El Foro Xiangshan de Pekín y la restauración de los canales militares entre Estados Unidos y China: la brecha entre el diálogo y las tensiones sobre el terreno

Resumen ejecutivo

La restauración de los canales militares entre Estados Unidos y China se concretó más en el 13.º Foro Xiangshan, el 15 de septiembre, donde el Departamento de Defensa de Estados Unidos envió una delegación de más alto nivel que el año pasado. Sin embargo, el reconocimiento por parte del exembajador chino en Estados Unidos, Cui Tiankai, de un déficit de confianza en el mismo foro, reafirmó que la restauración de los canales y la construcción de confianza avanzan por vías separadas. El marco bilateral de gestión de crisis, modelado a partir del Acuerdo Consultivo Marítimo Militar (MMCA, por sus siglas en inglés), tiene un punto ciego estructural: se centra en la gestión de encuentros de fuerzas navales y aéreas y no cubre las fricciones en la zona gris que involucran a guardacostas y milicias marítimas. Esto puede interpretarse como una palanca de negociación de Pekín y una señal de «competencia gestionable» antes de la cumbre del 24 de septiembre, pero hay pocas pruebas claras de que conduzca directamente a una desescalada en el estrecho de Taiwán y el mar de la China Meridional. Corea del Sur debería aplicar estas lecciones estructurales para perfeccionar sus sistemas de respuesta ante contingencias en la zona gris en el mar Amarillo y para ampliar la agenda del Grupo de Consulta y Estrategia de Disuasión Extendida de la República de Corea y Estados Unidos.

I. Análisis de la situación

El Foro Xiangshan de Pekín y la reanudación del diálogo militar y de seguridad entre Estados Unidos y China: un análisis de la situación

Antecedentes y Desarrollos

El Foro Xiangshan de Pekín es el mayor diálogo de alto nivel sobre seguridad y defensa que China organiza anualmente. Este año se celebró su 13.ª edición. El foro comenzó como un intento de China por construir un discurso de seguridad multilateral bajo su liderazgo. Ha operado al margen de los altibajos de los propios canales militares entre Estados Unidos y China.

La ruptura de los canales militares entre Estados Unidos y China se remonta a agosto de 2022. Tras la visita de la entonces presidenta de la Cámara de Representantes de Estados Unidos, Nancy Pelosi, a Taiwán, China suspendió unilateralmente los canales de diálogo militar con Estados Unidos [6]. Posteriormente, los dos países buscaron restaurarlos a través de canales diplomáticos de alto nivel y a nivel de cumbre. En la cumbre de la APEC en San Francisco en noviembre de 2023, la reunión Biden-Xi resultó en «un acuerdo para mejorar la comunicación y construir confianza mediante la reanudación del diálogo militar de alto nivel, sin alcanzar compromisos sobre cuestiones pendientes» [3]. El acuerdo en ese momento incluía la restauración de canales a múltiples niveles, incluyendo conversaciones a nivel de ministros de Defensa, el Acuerdo Consultivo Marítimo Militar (MMCA) y llamadas a nivel de comandantes de teatro de operaciones [3].

Esta tendencia continuó en la segunda administración Trump. En mayo de este año, el presidente Trump y el presidente Xi Jinping se reunieron en Pekín y alcanzaron un acuerdo para construir una «relación constructiva y estratégicamente estable» [14]. Tras esto, tuvo lugar un contacto a nivel de comandantes de teatro de operaciones entre Estados Unidos y China en Canadá. Se trató de una reunión entre Yang Zhibin, comandante del Comando del Teatro de Operaciones del Sur, y Samuel Paparo, comandante del Comando del Indopacífico. El Comando del Teatro de Operaciones del Sur es el comando clave responsable de las operaciones en el estrecho de Taiwán y el mar de la China Meridional [6]. Sin embargo, este contacto tuvo la limitación de ser mediado a través de un diálogo multilateral sobre seguridad liderado por Canadá y Estados Unidos, en lugar de ser un encuentro bilateral entre Estados Unidos y China [6]. Los medios de comunicación estatales chinos no dieron una cobertura significativa a esta reunión [6]. Esto sugirió que Pekín está operando la comunicación para la gestión de crisis y la presión relacionada con Taiwán por vías separadas [6].

Situación actual

En el 13.º Foro Xiangshan, el 15 de septiembre, Cynthia «Xan» Carras, directora para China, Taiwán y Mongolia del Departamento de Defensa de Estados Unidos, encabezó la delegación estadounidense [4]. El SCMP evaluó esto como una participación de más alto nivel en comparación con el año pasado. Esto contrasta con el año pasado, cuando un agregado de defensa de la Embajada de Estados Unidos en Pekín lideró la delegación [4].

El Global Times caracterizó esto como una «reanudación continuada» del diálogo de seguridad entre Estados Unidos y China, evaluando en un editorial que contenía varias señales [1]. Citando un informe de Reuters, señaló que cientos de oficiales militares, diplomáticos y académicos de docenas de países, regiones y organizaciones internacionales asistirían «en medio de turbulentas tensiones regionales» [1]. La retórica distintiva de los medios de comunicación estatales chinos revela la intención de enmarcar la elevada delegación estadounidense como parte de una narrativa de «normalización de las relaciones» que Pekín desea.

En contraste, el SCMP informó que el problema de un déficit de confianza en las relaciones entre Estados Unidos y China se reconfirmó en el mismo foro [7]. Cui Tiankai, exembajador de China en Estados Unidos, dijo en una sesión del foro: «Hay un acuerdo sobre una estabilidad estratégica constructiva, pero no nos hacemos ilusiones de que el camino por delante será fácil» [7]. Añadió: «Siempre hay problemas, y a veces problemas muy grandes» [7]. Esta declaración, que se produce antes de la esperada visita del presidente Xi Jinping a Washington, muestra que existe un estado de ánimo cauteloso, reacio al optimismo, dentro de Pekín, incluso en el período previo a la cumbre prevista para el 24 de septiembre [7].

Los contactos entre Estados Unidos y China por otras vías durante el mismo período también son dignos de mención. El secretario del Tesoro de Estados Unidos, Scott Besant, anunció una reunión de fin de semana con el viceprimer ministro chino, He Lifeng, antes de la cumbre [13]. Se mencionaron las discusiones relacionadas con las sanciones a Irán como un posible punto de la agenda [13]. El canal de seguridad (Foro Xiangshan) y el canal económico (Besant-He Lifeng) están operando en paralelo en el período previo a la cumbre. Esto sugiere que Pekín también está utilizando la restauración de los canales militares como palanca para crear una atmósfera favorable para las negociaciones económicas y comerciales.

Actores y posturas clave

Chinautiliza el foro como un escenario para su propio discurso de seguridad y una herramienta para gestionar su narrativa sobre las relaciones con Estados Unidos. El tono editorial del Global Times se centra en enmarcar la delegación estadounidense de mayor nivel como un «logro diplomático» para Pekín [1]. En contraste, las declaraciones de antiguas élites diplomáticas como Cui Tiankai reflejan una postura más cautelosa, destinada a moderar las expectativas internas excesivas [7]. El Gobierno chino ha seguido una estrategia de doble vía, restaurando selectivamente los canales de gestión de crisis militares mientras mantiene una postura de línea dura sobre la cuestión de Taiwán por una vía separada [6].

Estados Unidosseñaló su voluntad de restaurar los canales al enviar como su representante a un alto funcionario del Pentágono para asuntos de China [4]. Esta es una continuación de las medidas posteriores a la reunión a nivel de trabajo del MMCA en mayo y el contacto a nivel de comandantes de teatro de operaciones. Sin embargo, esta medida del Pentágono es paralela y no reemplaza su política existente de mantener una postura de disuasión en Taiwán y el mar de la China Meridional.

Terceros observadorescomo exdiplomáticos como Cui Tiankai y medios de comunicación de Hong Kong como el SCMP, desempeñan un papel en destacar la desconfianza estructural que subyace a la restauración de los canales [7]. Sus perspectivas muestran una temperatura diferente a la narrativa optimista de los medios de comunicación estatales.

Cuestiones clave

La primera cuestión es la brecha entre el «nivel» de la restauración de los canales y su «sustancia». La mejora de la delegación, el contacto entre comandantes de teatro de operaciones y la participación ampliada en el foro son todos pasos formales hacia adelante. Sin embargo, si esto conduce a una reducción de las provocaciones en la zona gris en el mar de la China Meridional y el estrecho de Taiwán es un asunto aparte [6]. Ya se ha evaluado que la probabilidad de expandirse al nivel de ministros de Defensa o del Acuerdo Consultivo Marítimo Militar después de la reunión de Canadá es limitada [6].

La segunda cuestión es si el marco de gestión de crisis al estilo del MMCA, diseñado bajo la premisa de gestionar encuentros de fuerzas navales y aéreas, puede también cubrir las fricciones en la zona gris que involucran a guardacostas y milicias marítimas. Incluso si se restauran los canales entre las fuerzas militares regulares, el despliegue avanzado de activos de la guardia costera o las fricciones que involucran a terceros países permanecen fuera de este marco. La paradoja de la restauración simultánea de canales y la tensión sobre el terreno se deriva de esto.

La tercera cuestión es el momento, con la cumbre del 24 de septiembre acercándose. La restauración temprana del canal de seguridad y la operación paralela del canal económico (Besant-He Lifeng) [13] no son ajenas al cálculo de Pekín para señalar una «competencia gestionable» y crear una atmósfera favorable para las negociaciones antes de la cumbre. Si esta señal conduce a mecanismos institucionalizados que continúen después de la cumbre, o si sigue siendo un mero gesto para la reunión, se determinará por su implementación en los próximos meses [7].

II. Análisis en profundidad

El Foro Xiangshan de Pekín y la reanudación del diálogo militar y de seguridad entre Estados Unidos y China: un análisis en profundidad

Causa fundamental: ¿por qué se están restaurando los canales ahora?

El principal impulsor para la restauración de los canales militares entre Estados Unidos y China es la cumbre programada para el 24 de septiembre [14]. Antes de la visita del presidente Xi Jinping a Washington, Pekín necesita demostrar tanto a nivel nacional como internacional que la relación bilateral es «gestionable». El énfasis del Global Times en la asistencia de la directora Carras como una «reanudación continuada» que contiene múltiples señales [1] está vinculado a esta necesidad. Desde la perspectiva de Pekín de maximizar el resultado de la cumbre, restaurar los canales militares es una carta de alto impacto y bajo coste que jugar.

La motivación del lado estadounidense es diferente. La decisión del Pentágono de elevar su delegación de un agregado a un funcionario de nivel de director [4] no es tanto una reevaluación del valor del foro como un paso práctico para apoyar la «relación constructiva y estratégicamente estable» [14] acordada en la cumbre de mayo en el ámbito militar. Con la reunión a nivel de trabajo del MMCA en mayo y el primer contacto entre comandantes de teatro de operaciones en Canadá, la restauración de los canales adquiere un carácter dual: es tanto un subproducto de la diplomacia de cumbres como un trabajo preparatorio para la próxima cumbre.

Sin embargo, la desconfianza estructural permanece en la base de esta restauración. La declaración del exembajador en Estados Unidos, Cui Tiankai, en el foro de que «hay un acuerdo, pero no nos hacemos ilusiones de que el camino por delante será fácil» [7] es un reconocimiento de que la reapertura de los canales no es el resultado de una confianza restaurada, sino más bien un mecanismo para gestionar su ausencia. El foro, por lo tanto, reafirmó que la restauración de los canales y la construcción de confianza van por vías separadas.

Contexto estructural: tres vías separadas

Las relaciones militares entre Estados Unidos y China se mueven a lo largo de al menos tres vías separadas. La primera es la vía del diálogo estratégico a nivel de cumbre. La cumbre de mayo en Pekín y la cumbre de seguimiento programada para el 24 de septiembre entran en esta categoría [14]. La segunda es la vía de los canales del ministerio de Defensa y militares. La reunión a nivel de trabajo del MMCA, los contactos a nivel de comandantes de teatro de operaciones y la asistencia al Foro Xiangshan pertenecen a este nivel [4][6]. La tercera es la vía operativa sobre el terreno. Esto implica los movimientos de los activos navales, aéreos y de la guardia costera que realmente se encuentran en el mar de la China Meridional y el estrecho de Taiwán.

El problema es que estas tres vías operan a diferentes velocidades y con lógicas distintas. Como señaló EAI en su análisis previo de la reunión de Canadá, «el hecho de que los medios de comunicación estatales chinos no dieran una cobertura significativa a esta reunión y mantuvieran una postura de línea dura sobre la cuestión de Taiwán en el Foro de las Islas del Pacífico muestra que Pekín está operando la comunicación para la gestión de crisis y la presión relacionada con Taiwán por vías separadas» [6]. La misma estructura se está repitiendo en este Foro Xiangshan. El Global Times promueve ampliamente la restauración de los canales [1], pero las declaraciones desde el foro reportadas por el SCMP muestran que el problema fundamental del déficit de confianza sigue sin resolverse [7].

Esta estructura separada no es accidental, sino un diseño inherente a la estrategia de Pekín hacia Estados Unidos. Utiliza los canales militares como un resultado de la diplomacia de cumbres mientras continúa por separado la presión sobre el terreno en relación con Taiwán y el mar de la China Meridional. Al hacerlo, Pekín puede gestionar simultáneamente su imagen como una «nación responsable y abierta al diálogo» y su mensaje de «no ceder en sus intereses fundamentales». Para Estados Unidos, esta estructura dual es en sí misma un factor que complica su respuesta. El dilema surge del hecho de que el Pentágono tiene que responder a la restauración de los canales [4] mientras fortalece simultáneamente su postura de disuasión en la región.

El contexto económico también apoya esta estructura. Un informe de AmCham Shanghai señaló que la confianza empresarial de las empresas estadounidenses en China se recuperó bruscamente en el contexto de una «mejora del entorno geopolítico» [8][9]. La tendencia de que se esté creando una «narrativa de distensión» simultáneamente en las vías económica y militar antes de la cumbre sugiere que Pekín está enviando señales amistosas paralelas a través de varios canales para asegurar el éxito de la cumbre Trump-Xi. A la inversa, el hecho de que el secretario del Tesoro de Estados Unidos, Besant, buscara coordinarse sobre las sanciones a Irán con el viceprimer ministro He Lifeng justo antes de la cumbre [13] muestra que Estados Unidos también está activando múltiples canales a nivel de trabajo simultáneamente en el período previo a la reunión.

Precedente histórico: una repetición del modelo de la APEC de 2023

La situación actual es bastante similar al patrón observado antes y después de la cumbre de la APEC de noviembre de 2023 en San Francisco. El análisis de EAI en ese momento concluyó: «Al final, no se alcanzó ningún compromiso sobre las cuestiones pendientes; en cambio, se llegó a un acuerdo para mejorar la comunicación y construir confianza a través de la reanudación del diálogo militar de alto nivel» [3]. Las cuestiones fundamentales, como Taiwán y la tecnología avanzada, quedaron intactas, mientras que los logros de la cumbre se llenaron con el «resultado gestionable» de restaurar el diálogo militar [3].

El período previo a la cumbre del 24 de septiembre está siguiendo el mismo guion. Los presidentes Trump y Xi ya alcanzaron un acuerdo en su reunión de mayo en Pekín sobre una «relación constructiva y estratégicamente estable», un acuerdo que enfatiza el marco sobre la sustancia [14]. Dentro de este marco, se están acumulando secuencialmente una serie de medidas de restauración de canales militares: la reunión a nivel de trabajo del MMCA, el contacto entre comandantes de teatro de operaciones y la asistencia al Foro Xiangshan. Esto sigue la misma gramática que el caso de 2023, donde la restauración de las conversaciones a nivel de ministros de Defensa, el MMCA y las llamadas entre comandantes de teatro de operaciones se presentaron como los «resultados tangibles» de la cumbre [3].

La diferencia esta vez es que la restauración de los canales ya ha progresado significativamente antes de la cumbre. Mientras que en 2023 la cumbre fue la ocasión para el acuerdo de restaurar los canales, esta vez es probable que la restauración haya ocurrido primero, después de la cumbre de mayo, y la cumbre de septiembre servirá para respaldarla y ampliarla. Esto significa que Pekín ha invertido el orden de su «diplomacia de regalos», utilizando los canales militares como una herramienta para crear una atmósfera favorable de antemano para asegurar el éxito de la cumbre.

El ciclo de suspensión y restauración tras la visita de Pelosi en agosto de 2022 es otro precedente relevante. En ese momento, China utilizó la suspensión de los canales militares como una herramienta para su respuesta de línea dura a la cuestión de Taiwán [6]. Esta vez, también, los canales se están restaurando, pero no hay evidencia que confirme que la posición fundamental de Pekín sobre la cuestión de Taiwán se haya suavizado. A este respecto, la declaración del exembajador Cui Tiankai [7] es similar a una advertencia de no confundir la restauración de los canales con una desescalada genuina.

Variables clave: resultado de la cumbre y continuación de la presión sobre el terreno

La primera variable que dará forma a los acontecimientos futuros es la agenda y el resultado reales de la cumbre del 24 de septiembre. La cuestión clave es si la restauración de los canales militares se ampliará para incluir reuniones a nivel de ministros de Defensa o acuerdos adicionales de gestión de crisis. Teniendo en cuenta la evaluación de que el contacto de Canadá tenía una «probabilidad limitada de expandirse al nivel de ministros de Defensa o del Acuerdo Consultivo Marítimo Militar» [6], es incierto si se logrará una institucionalización más allá de un nivel simbólico en esta cumbre.

La segunda variable es la continuación de la presión en la zona gris sobre el terreno. Si las actividades de los guardacostas, las milicias marítimas y las aeronaves militares continúan en el mar de la China Meridional y el estrecho de Taiwán, al margen de la restauración de los canales, los logros a nivel de cumbre y de canales de defensa no se traducirán en una desescalada sobre el terreno. Esto está entrelazado con la limitación inherente del marco bilateral de gestión de crisis al estilo del MMCA, que fue diseñado originalmente para cubrir solo los encuentros entre armadas y fuerzas aéreas. Las fricciones que involucran a guardacostas y terceros países quedan fuera del alcance de este marco.

La tercera variable es la medida en que la brecha narrativa entre los medios de comunicación estatales chinos y los medios de comunicación afiliados a Occidente se refleja en la política real. La propia coexistencia de la narrativa de «reanudación continuada» del Global Times [1] y los informes del SCMP sobre el déficit de confianza [7] sugiere que la tensión entre enviar señales conciliadoras a Estados Unidos y mantener una postura de línea dura no se ha resuelto por completo dentro de Pekín. Si esta brecha persiste después de la cumbre o converge hacia un lado será un indicador de la estabilidad futura de las relaciones militares entre Estados Unidos y China.