Le Forum Xiangshan de Pékin et la restauration des canaux militaires sino-américains : le fossé entre le dialogue et les tensions sur le terrain

Synthèse

La restauration des canaux militaires sino-américains s'est concrétisée lors du 13e Forum Xiangshan le 15 septembre, où le département de la Défense des États-Unis a envoyé une délégation de plus haut niveau que l'année dernière. Cependant, l'aveu par l'ancien ambassadeur de Chine aux États-Unis, Cui Tiankai, d'un déficit de confiance lors de ce même forum a réaffirmé que la restauration des canaux et le rétablissement de la confiance progressent sur des voies distinctes. Le cadre bilatéral de gestion de crise, calqué sur l'Accord de consultation maritime militaire (MMCA), présente un angle mort structurel : il se concentre sur la gestion des rencontres navales et aériennes et ne couvre pas les frictions en zone grise impliquant les garde-côtes et les milices maritimes. Cela peut être interprété comme un levier de négociation pour Pékin et un signal de « compétition gérable » avant le sommet du 24 septembre, mais il y a peu de preuves claires que cela conduira directement à une désescalade dans le détroit de Taïwan et en mer de Chine méridionale. La Corée du Sud devrait tirer les leçons de ces aspects structurels pour affiner ses systèmes de réponse aux contingences en zone grise en mer Jaune et pour élargir l'ordre du jour du Groupe de consultation et de stratégie sur la dissuasion élargie RDC-États-Unis.

I. Analyse de la situation

Le Forum Xiangshan de Pékin et la reprise du dialogue militaro-sécuritaire sino-américain : analyse de la situation

Contexte et développements

Le Forum Xiangshan de Pékin est le plus grand dialogue de haut niveau sur la sécurité et la défense organisé annuellement par la Chine. Cette année a marqué sa 13e édition. Le forum a débuté comme une tentative de la Chine de construire un discours de sécurité multilatéral sous sa direction. Il a fonctionné indépendamment des hauts et des bas des canaux militaires sino-américains eux-mêmes.

La rupture des canaux militaires sino-américains remonte à août 2022. Suite à la visite de la présidente de la Chambre des représentants des États-Unis de l'époque, Nancy Pelosi, à Taïwan, la Chine a suspendu unilatéralement les canaux de dialogue militaire avec les États-Unis [6]. Par la suite, les deux pays ont cherché à les restaurer par des voies diplomatiques de haut niveau et au niveau des sommets. Lors du sommet de l'APEC à San Francisco en novembre 2023, la rencontre Biden-Xi a abouti à « un accord pour renforcer la communication et la confiance en reprenant le dialogue militaire de haut niveau, sans parvenir à des compromis sur les questions en suspens » [3]. L'accord de l'époque incluait la restauration des canaux à plusieurs niveaux, y compris les pourparlers entre ministres de la Défense, l'Accord de consultation maritime militaire (MMCA) et les appels au niveau des commandants de théâtre d'opérations [3].

Cette tendance s'est poursuivie sous la seconde administration Trump. En mai de cette année, le président Trump et le président Xi Jinping se sont rencontrés à Pékin et ont conclu un accord pour construire une « relation constructive et stratégiquement stable » [14]. Suite à cela, un contact au niveau des commandants de théâtre d'opérations sino-américains a eu lieu au Canada. Il s'agissait d'une rencontre entre Yang Zhibin, commandant du Théâtre d'opérations du Sud, et Samuel Paparo, commandant du Commandement indo-pacifique. Le Théâtre d'opérations du Sud est le commandement clé responsable des opérations dans le détroit de Taïwan et en mer de Chine méridionale [6]. Cependant, ce contact avait la limite d'être médiatisé par un dialogue de sécurité multilatéral mené par le Canada et les États-Unis, plutôt que d'être un engagement bilatéral sino-américain [6]. Les médias d'État chinois n'ont pas accordé une couverture significative à cette rencontre [6]. Cela suggérait que Pékin opère la communication de gestion de crise et la pression liée à Taïwan sur des voies distinctes [6].

Situation actuelle

Lors du 13e Forum Xiangshan le 15 septembre, Cynthia « Xan » Carras, directrice pour la Chine, Taïwan et la Mongolie au département de la Défense des États-Unis, a dirigé la délégation américaine [4]. Le SCMP a évalué cela comme une participation de plus haut niveau par rapport à l'année dernière. Cela contraste avec l'année dernière, où un attaché de défense de l'ambassade des États-Unis à Pékin dirigeait la délégation [4].

Le Global Times a qualifié cela de « reprise continue » du dialogue de sécurité sino-américain, évaluant dans un éditorial que cela contenait plusieurs signaux [1]. Citant un rapport de Reuters, il a noté que des centaines d'officiers militaires, de diplomates et d'universitaires de dizaines de pays, de régions et d'organisations internationales y assisteraient « au milieu de tensions régionales tumultueuses » [1]. La rhétorique distinctive des médias d'État chinois révèle une intention de présenter la délégation américaine de haut niveau dans le cadre d'un récit de « normalisation des relations » que Pékin souhaite.

En revanche, le SCMP a rapporté que le problème du déficit de confiance dans les relations sino-américaines a été reconfirmé lors de ce même forum [7]. Cui Tiankai, ancien ambassadeur de Chine aux États-Unis, a déclaré lors d'une session du forum : « Il y a un accord sur une stabilité stratégique constructive, mais nous ne nous faisons aucune illusion sur le fait que la route à venir sera sans heurts » [7]. Il a ajouté : « Il y a toujours des problèmes, et parfois de très gros problèmes » [7]. Cette déclaration, intervenant avant la visite attendue du président Xi Jinping à Washington, montre qu'un climat de prudence, méfiant de tout optimisme, existe au sein de Pékin, même à l'approche du sommet prévu le 24 septembre [7].

Les contacts sino-américains sur d'autres voies pendant la même période sont également remarquables. Le secrétaire au Trésor américain, Scott Besant, a annoncé une réunion le week-end avec le vice-Premier ministre chinois He Lifeng avant le sommet [13]. Des discussions relatives aux sanctions contre l'Iran ont été mentionnées comme un point potentiel à l'ordre du jour [13]. Le canal sécuritaire (Forum Xiangshan) et le canal économique (Besant-He Lifeng) fonctionnent en parallèle à l'approche du sommet. Cela suggère que Pékin utilise également la restauration des canaux militaires comme levier pour créer une atmosphère favorable aux négociations économiques et commerciales.

Acteurs clés et positions

Chineutilise le forum comme une scène pour son propre discours sur la sécurité et comme un outil pour gérer son récit sur les relations avec les États-Unis. Le ton éditorial du Global Times se concentre sur la présentation de la délégation américaine de haut niveau comme une « réussite diplomatique » pour Pékin [1]. En revanche, les déclarations d'anciennes élites diplomatiques comme Cui Tiankai reflètent une position plus prudente, visant à tempérer les attentes nationales excessives [7]. Le gouvernement chinois a poursuivi une stratégie à double voie consistant à restaurer sélectivement les canaux de gestion de crise militaire tout en maintenant une ligne dure sur la question de Taïwan sur une voie distincte [6].

Les États-Unisont signalé leur volonté de restaurer les canaux en envoyant un haut fonctionnaire du Pentagone chargé des affaires chinoises comme représentant [4]. Ceci s'inscrit dans la continuité des mesures prises après la réunion de travail du MMCA en mai et le contact au niveau des commandants de théâtre d'opérations. Cependant, cette démarche du Pentagone est parallèle à sa politique existante de maintien d'une posture de dissuasion à Taïwan et en mer de Chine méridionale, et ne la remplace pas.

Observateurs tierstels que d'anciens diplomates comme Cui Tiankai et des médias de Hong Kong comme le SCMP, jouent un rôle en soulignant la méfiance structurelle qui sous-tend la restauration des canaux [7]. Leurs perspectives montrent une température différente du récit optimiste des médias d'État.

Enjeux clés

Le premier enjeu est le fossé entre le « niveau » de la restauration des canaux et sa « substance ». Le rehaussement de la délégation, le contact entre commandants de théâtre d'opérations et la participation élargie au forum sont autant d'avancées formelles. Cependant, la question de savoir si cela conduit à une réduction des provocations en zone grise en mer de Chine méridionale et dans le détroit de Taïwan est une autre affaire [6]. Il a déjà été évalué que la probabilité d'une expansion au niveau des ministres de la Défense ou de l'Accord de consultation maritime militaire après la réunion au Canada est limitée [6].

Le deuxième enjeu est de savoir si le cadre de gestion de crise de type MMCA, conçu sur la prémisse de la gestion des rencontres navales et aériennes, peut également couvrir les frictions en zone grise impliquant les garde-côtes et les milices maritimes. Même si les canaux entre les forces militaires régulières sont restaurés, le déploiement avancé de moyens des garde-côtes ou les frictions impliquant des pays tiers restent en dehors de ce cadre. Le paradoxe de la restauration simultanée des canaux et des tensions sur le terrain en découle.

Le troisième enjeu est le calendrier, avec l'approche du sommet du 24 septembre. La restauration précoce du canal de sécurité et le fonctionnement parallèle du canal économique (Besant-He Lifeng) [13] ne sont pas sans rapport avec le calcul de Pékin visant à signaler une « compétition gérable » et à créer une atmosphère favorable aux négociations avant le sommet. La question de savoir si ce signal mènera à des mécanismes institutionnalisés qui se poursuivront après le sommet, ou s'il restera un simple geste pour la rencontre, sera déterminée par sa mise en œuvre au cours des prochains mois [7].

II. Analyse approfondie

Le Forum Xiangshan de Pékin et la reprise du dialogue militaro-sécuritaire sino-américain : analyse approfondie

Cause profonde : pourquoi les canaux sont-ils restaurés maintenant ?

Le principal moteur de la restauration des canaux militaires sino-américains est le sommet prévu le 24 septembre [14]. Avant la visite du président Xi Jinping à Washington, Pékin doit démontrer, tant sur le plan intérieur qu'international, que la relation bilatérale est « gérable ». L'accent mis par le Global Times sur la participation de la directrice Carras comme une « reprise continue » contenant de multiples signaux [1] est lié à ce besoin. Du point de vue de Pékin, qui cherche à maximiser les résultats du sommet, la restauration des canaux militaires est une carte à fort impact et à faible coût à jouer.

La motivation du côté américain est différente. La décision du Pentagone de rehausser sa délégation d'un attaché à un fonctionnaire de niveau directeur [4] est moins une réévaluation de la valeur du forum qu'une mesure pratique pour soutenir la « relation constructive et stratégiquement stable » [14] convenue lors du sommet de mai dans le domaine militaire. Avec la réunion de travail du MMCA en mai et le premier contact entre commandants de théâtre d'opérations au Canada, la restauration des canaux revêt un double caractère : elle est à la fois un sous-produit de la diplomatie des sommets et un travail préparatoire pour le sommet à venir.

Cependant, une méfiance structurelle demeure à la base de cette restauration. La déclaration de l'ancien ambassadeur aux États-Unis, Cui Tiankai, lors du forum, selon laquelle « il y a un accord, mais nous ne nous faisons aucune illusion sur le fait que la route à venir sera sans heurts » [7], est un aveu que la réouverture des canaux n'est pas le résultat d'une confiance restaurée, mais plutôt un mécanisme pour gérer son absence. Le forum a ainsi réaffirmé que la restauration des canaux et le rétablissement de la confiance sont sur des voies distinctes.

Contexte structurel : trois voies distinctes

Les relations militaires sino-américaines progressent sur au moins trois voies distinctes. La première est la voie du dialogue stratégique au niveau des sommets. Le sommet de mai à Pékin et le sommet de suivi prévu le 24 septembre entrent dans cette catégorie [14]. La deuxième est la voie des canaux du ministère de la Défense et des canaux militaires. La réunion de travail du MMCA, les contacts au niveau des commandants de théâtre d'opérations et la participation au Forum Xiangshan appartiennent à ce niveau [4][6]. La troisième est la voie opérationnelle sur le terrain. Elle concerne les mouvements des moyens navals, aériens et des garde-côtes qui se rencontrent réellement en mer de Chine méridionale et dans le détroit de Taïwan.

Le problème est que ces trois voies fonctionnent à des vitesses différentes et avec des logiques différentes. Comme l'a souligné l'EAI dans son analyse précédente de la réunion au Canada, « Le fait que les médias d'État chinois n'aient pas accordé une couverture significative à cette rencontre et aient maintenu une ligne dure sur la question de Taïwan au Forum des îles du Pacifique montre que Pékin opère la communication de gestion de crise et la pression liée à Taïwan sur des voies distinctes » [6]. La même structure se répète lors de ce Forum Xiangshan. Le Global Times promeut largement la restauration des canaux [1], mais les déclarations faites lors du forum et rapportées par le SCMP montrent que le problème fondamental du déficit de confiance reste non résolu [7].

Cette structure séparée n'est pas accidentelle mais une conception inhérente à la stratégie de Pékin envers les États-Unis. Elle utilise les canaux militaires comme un résultat de la diplomatie des sommets tout en continuant séparément la pression sur le terrain concernant Taïwan et la mer de Chine méridionale. Ce faisant, Pékin peut gérer simultanément son image de « nation responsable ouverte au dialogue » et son message de « ne pas reculer sur les intérêts fondamentaux ». Pour les États-Unis, cette double structure est en soi un facteur qui complique leur réponse. Le dilemme vient du fait que le Pentagone doit répondre à la restauration des canaux [4] tout en renforçant simultanément sa posture de dissuasion dans la région.

Le contexte économique soutient également cette structure. Un rapport de l'AmCham Shanghai a noté que la confiance des entreprises américaines en Chine a fortement rebondi dans un contexte d'« environnement géopolitique amélioré » [8][9]. La tendance à la création simultanée d'un « récit de détente » sur les voies économiques et militaires avant le sommet suggère que Pékin envoie des signaux amicaux parallèles par divers canaux pour assurer le succès du sommet Trump-Xi. Inversement, le fait que le secrétaire au Trésor américain Besant ait cherché à se coordonner sur les sanctions contre l'Iran avec le vice-Premier ministre He Lifeng juste avant le sommet [13] montre que les États-Unis activent également plusieurs canaux de travail simultanément à l'approche de la rencontre.

Précédent historique : une répétition du modèle de l'APEC de 2023

La situation actuelle est assez similaire au schéma observé avant et après le sommet de l'APEC de novembre 2023 à San Francisco. L'analyse de l'EAI à l'époque concluait : « Finalement, aucun compromis n'a été atteint sur les questions en suspens ; à la place, un accord a été conclu sur le renforcement de la communication et de la confiance par la reprise du dialogue militaire de haut niveau » [3]. Les questions fondamentales comme Taïwan et les technologies de pointe ont été laissées de côté, tandis que les réalisations du sommet ont été remplies du « résultat gérable » de la restauration du dialogue militaire [3].

La période précédant le sommet du 24 septembre suit le même scénario. Les présidents Trump et Xi ont déjà conclu un accord lors de leur rencontre de mai à Pékin sur une « relation constructive et stratégiquement stable », un accord qui privilégie le cadre sur le fond [14]. Dans ce cadre, une série de mesures de restauration des canaux militaires — la réunion de travail du MMCA, le contact entre commandants de théâtre d'opérations et la participation au Forum Xiangshan — sont accumulées séquentiellement. Cela suit la même grammaire que le cas de 2023, où la restauration des pourparlers entre ministres de la Défense, du MMCA et des appels entre commandants de théâtre d'opérations ont été présentés comme les « résultats tangibles » du sommet [3].

La différence cette fois-ci est que la restauration des canaux a déjà progressé de manière significative avant le sommet. Alors qu'en 2023 le sommet était l'occasion de l'accord de restauration des canaux, cette fois-ci il est probable que la restauration ait eu lieu en premier, suite au sommet de mai, et que le sommet de septembre servira à l'entériner et à l'élargir. Cela signifie que Pékin a inversé l'ordre de sa « diplomatie du cadeau », utilisant les canaux militaires comme un outil pour créer une atmosphère favorable en amont afin d'assurer le succès du sommet.

Le cycle de suspension et de restauration qui a suivi la visite de Pelosi en août 2022 est un autre précédent pertinent. À cette époque, la Chine a utilisé la suspension des canaux militaires comme un outil pour sa réponse intransigeante à la question de Taïwan [6]. Cette fois encore, les canaux sont en cours de restauration, mais rien ne prouve que la position fondamentale de Pékin sur la question de Taïwan se soit assouplie. À cet égard, la déclaration de l'ancien ambassadeur Cui Tiankai [7] s'apparente à un avertissement de ne pas confondre la restauration des canaux avec une véritable désescalade.

Variables clés : résultat du sommet et poursuite de la pression sur le terrain

La première variable qui façonnera les développements futurs est l'ordre du jour et le résultat réels du sommet du 24 septembre. La question clé est de savoir si la restauration des canaux militaires s'étendra pour inclure des réunions des ministres de la Défense ou des accords supplémentaires de gestion de crise. Compte tenu de l'évaluation selon laquelle le contact au Canada avait une « probabilité limitée de s'étendre au niveau des ministres de la Défense ou de l'Accord de consultation maritime militaire » [6], il est incertain qu'une institutionnalisation au-delà d'un niveau symbolique soit atteinte lors de ce sommet.

La deuxième variable est la poursuite de la pression en zone grise sur le terrain. Si les activités des garde-côtes, des milices maritimes et des aéronefs militaires se poursuivent en mer de Chine méridionale et dans le détroit de Taïwan, indépendamment de la restauration des canaux, les réalisations au niveau du sommet et des canaux de défense ne se traduiront pas par une désescalade sur le terrain. Ceci est lié à la limitation inhérente du cadre bilatéral de gestion de crise de type MMCA, qui a été initialement conçu pour ne couvrir que les rencontres entre les marines et les forces aériennes. Les frictions impliquant les garde-côtes et des pays tiers se situent en dehors du champ d'application de ce cadre.

La troisième variable est la mesure dans laquelle le fossé narratif entre les médias d'État chinois et les médias affiliés à l'Occident se reflète dans la politique réelle. La coexistence même du récit de « reprise continue » du Global Times [1] et des reportages du SCMP sur le déficit de confiance [7] suggère que la tension entre l'envoi de signaux conciliants aux États-Unis et le maintien d'une ligne dure n'a pas été entièrement résolue au sein de Pékin. La persistance de ce fossé après le sommet ou sa convergence vers l'un des deux camps sera un indicateur de la stabilité future des relations militaires sino-américaines.