Пекинский Сяншаньский форум и восстановление военных каналов связи между США и Китаем: разрыв между диалогом и напряженностью на местах

Резюме

Восстановление военных каналов связи между США и Китаем приобрело более конкретные очертания на 13-м Сяншаньском форуме 15 сентября, куда Министерство обороны США направило делегацию более высокого уровня, чем в прошлом году. Однако признание бывшим послом Китая в США Цуй Тянькаем дефицита доверия на том же форуме подтвердило, что восстановление каналов связи и укрепление доверия идут по разным путям. Двусторонний механизм урегулирования кризисов, созданный по образцу Соглашения о военно-морских консультациях (MMCA), имеет структурное «слепое пятно»: он сосредоточен на урегулировании инцидентов с участием военно-морских и военно-воздушных сил и не охватывает трения в «серой зоне» с участием береговой охраны и морского ополчения. Это можно интерпретировать как рычаг давления Пекина на переговорах и сигнал о «управляемой конкуренции» в преддверии саммита 24 сентября, однако нет убедительных доказательств того, что это напрямую приведет к деэскалации в Тайваньском проливе и Южно-Китайском море. Южной Корее следует извлечь эти структурные уроки для совершенствования своих систем реагирования на непредвиденные обстоятельства в «серой зоне» в Жёлтом море и для расширения повестки дня Консультативной группы по стратегии расширенного сдерживания РК-США.

I. Ситуационный анализ

Пекинский Сяншаньский форум и возобновление американо-китайского диалога по вопросам военной безопасности: ситуационный анализ

Предыстория и развитие событий

Пекинский Сяншаньский форум — это крупнейший ежегодный диалог высокого уровня по вопросам безопасности и обороны, организуемый Китаем. В этом году он прошел в 13-й раз. Форум был задуман как попытка Китая сформировать многосторонний дискурс в области безопасности под своим руководством. Он функционировал независимо от взлетов и падений в работе самих американо-китайских военных каналов связи.

Разрыв американо-китайских военных каналов связи произошел в августе 2022 года. После визита тогдашнего спикера Палаты представителей США Нэнси Пелоси на Тайвань Китай в одностороннем порядке приостановил каналы военного диалога с Соединенными Штатами [6]. Впоследствии обе страны стремились восстановить их по дипломатическим каналам на высшем и высоком уровнях. На саммите АТЭС в Сан-Франциско в ноябре 2023 года встреча Байдена и Си Цзиньпина завершилась «соглашением об укреплении коммуникации и доверия путем возобновления военного диалога на высоком уровне, не достигнув компромиссов по нерешенным вопросам» [3]. Достигнутое тогда соглашение включало восстановление каналов на нескольких уровнях, в том числе переговоры министров обороны, Соглашение о военно-морских консультациях (MMCA) и телефонные переговоры на уровне командующих театрами военных действий [3].

Эта тенденция сохранилась и во время второй администрации Трампа. В мае этого года президент Трамп и председатель Си Цзиньпин встретились в Пекине и достигли соглашения о построении «конструктивных и стратегически стабильных отношений» [14]. После этого в Канаде состоялся контакт на уровне командующих театрами военных действий США и Китая. Это была встреча между Ян Чжибинем, командующим Южным командованием театра военных действий, и Сэмюэлом Папаро, командующим Индо-Тихоокеанским командованием. Южное командование театра военных действий является ключевым командованием, ответственным за операции в Тайваньском проливе и Южно-Китайском море [6]. Однако этот контакт имел то ограничение, что он был опосредован многосторонним диалогом по безопасности под руководством Канады и США, а не являлся двусторонним американо-китайским взаимодействием [6]. Китайские государственные СМИ не уделили этой встрече значительного внимания [6]. Это говорит о том, что Пекин ведет коммуникацию по урегулированию кризисов и оказание давления в связи с Тайванем по разным направлениям [6].

Текущая ситуация

На 13-м Сяншаньском форуме 15 сентября делегацию США возглавила директор по делам Китая, Тайваня и Монголии Министерства обороны США Синтия «Ксан» Каррас [4]. Газета SCMP оценила это как участие на более высоком уровне по сравнению с прошлым годом. Это контрастирует с прошлым годом, когда делегацию возглавлял военный атташе из посольства США в Пекине [4].

Газета Global Times охарактеризовала это как «продолжающееся возобновление» американо-китайского диалога по безопасности, отметив в редакционной статье, что это содержит несколько сигналов [1]. Ссылаясь на сообщение агентства Reuters, издание отметило, что сотни военных, дипломатов и ученых из десятков стран, регионов и международных организаций примут участие в форуме «на фоне нарастающей региональной напряженности» [1]. Характерная риторика китайских государственных СМИ свидетельствует о намерении представить участие американской делегации более высокого уровня как часть желаемого Пекином нарратива о «нормализации отношений».

В то же время газета SCMP сообщила, что на том же форуме была вновь подтверждена проблема дефицита доверия в американо-китайских отношениях [7]. Бывший посол Китая в США Цуй Тянькай заявил на одной из сессий форума: «Существует соглашение о конструктивной стратегической стабильности, но мы не питаем иллюзий, что предстоящий путь будет гладким» [7]. Он добавил: «Проблемы есть всегда, и иногда очень большие» [7]. Это заявление, сделанное в преддверии ожидаемого визита председателя Си Цзиньпина в Вашингтон, показывает, что в Пекине даже в преддверии запланированного на 24 сентября саммита преобладают осторожные настроения, далекие от оптимизма [7].

Также заслуживают внимания американо-китайские контакты по другим направлениям в тот же период. Министр финансов США Скотт Бесант объявил о встрече с вице-премьером Госсовета КНР Хэ Лифэном в выходные дни в преддверии саммита [13]. В качестве возможного пункта повестки дня упоминались обсуждения, связанные с санкциями против Ирана [13]. Канал по безопасности (Сяншаньский форум) и экономический канал (Бесант – Хэ Лифэн) действуют параллельно в преддверии саммита. Это говорит о том, что Пекин также использует восстановление военных каналов в качестве рычага для создания благоприятной атмосферы для торгово-экономических переговоров.

Ключевые акторы и их позиции

Китайиспользует форум как площадку для собственного дискурса в области безопасности и как инструмент управления своим нарративом об отношениях с США. Редакционная тональность газеты Global Times сосредоточена на представлении участия американской делегации более высокого уровня как «дипломатического достижения» Пекина [1]. В то же время заявления бывших представителей дипломатической элиты, таких как Цуй Тянькай, отражают более осторожную позицию, направленную на сдерживание завышенных ожиданий внутри страны [7]. Правительство Китая придерживается двуединой стратегии, избирательно восстанавливая военные каналы урегулирования кризисов и одновременно сохраняя жесткую позицию по тайваньскому вопросу на отдельном треке [6].

Соединенные Штатыпродемонстрировали готовность к восстановлению каналов, направив в качестве своего представителя высокопоставленного чиновника Пентагона по делам Китая [4]. Это является продолжением мер, принятых после майского рабочего совещания в рамках MMCA и контакта на уровне командующих театрами военных действий. Однако этот шаг Пентагона осуществляется параллельно с его существующей политикой поддержания потенциала сдерживания на Тайване и в Южно-Китайском море и не заменяет ее.

Сторонние наблюдателитакие как бывшие дипломаты, например Цуй Тянькай, и гонконгские СМИ, например SCMP, играют роль в освещении структурного недоверия, лежащего в основе восстановления каналов [7]. Их точки зрения демонстрируют иную тональность, отличную от оптимистичного нарратива государственных СМИ.

Ключевые вопросы

Первый вопрос — это разрыв между «уровнем» восстановления каналов и их «содержанием». Повышение уровня делегации, контакт на уровне командующих театрами военных действий и расширенное участие в форуме — все это формальные шаги вперед. Однако приведет ли это к сокращению провокаций в «серой зоне» в Южно-Китайском море и Тайваньском проливе — это отдельный вопрос [6]. Уже была дана оценка, что вероятность расширения контактов до уровня министров обороны или Соглашения о военно-морских консультациях после встречи в Канаде ограничена [6].

Второй вопрос заключается в том, может ли механизм урегулирования кризисов в стиле MMCA, разработанный для управления инцидентами с участием военно-морских и военно-воздушных сил, также охватывать трения в «серой зоне» с участием береговой охраны и морского ополчения. Даже если каналы между регулярными вооруженными силами будут восстановлены, передовое развертывание сил береговой охраны или трения с участием третьих стран остаются за рамками этого механизма. Отсюда и проистекает парадокс одновременного восстановления каналов и напряженности на местах.

Третий вопрос — это выбор времени в преддверии саммита 24 сентября. Скорейшее восстановление канала по безопасности и параллельная работа экономического канала (Бесант – Хэ Лифэн) [13] неразрывно связаны с расчетом Пекина подать сигнал о «управляемой конкуренции» и создать благоприятную атмосферу для переговоров в преддверии саммита. Приведет ли этот сигнал к созданию институционализированных механизмов, которые продолжат действовать после саммита, или останется лишь жестом для встречи, определится его реализацией в ближайшие несколько месяцев [7].

II. Углубленный анализ

Пекинский Сяншаньский форум и возобновление американо-китайского диалога по вопросам военной безопасности: углубленный анализ

Первопричина: почему каналы восстанавливаются именно сейчас?

Основным стимулом для восстановления американо-китайских военных каналов является саммит, запланированный на 24 сентября [14]. В преддверии визита председателя Си Цзиньпина в Вашингтон Пекину необходимо продемонстрировать как внутри страны, так и на международной арене, что двусторонние отношения «управляемы». Акцент газеты Global Times на участии директора Каррас как на «продолжающемся возобновлении», содержащем множество сигналов [1], связан с этой необходимостью. С точки зрения Пекина, стремящегося к максимальному результату от саммита, восстановление военных каналов — это эффективный и малозатратный ход.

Мотивация американской стороны иная. Решение Пентагона повысить уровень своей делегации с атташе до директора [4] — это не столько переоценка ценности форума, сколько практический шаг в поддержку «конструктивных и стратегически стабильных отношений» [14], согласованных на майском саммите в военной сфере. С учетом майского рабочего совещания в рамках MMCA и первого контакта командующих театрами военных действий в Канаде, восстановление каналов приобретает двойственный характер: это одновременно и побочный продукт дипломатии на высшем уровне, и подготовительная работа к предстоящему саммиту.

Однако в основе этого восстановления лежит структурное недоверие. Заявление бывшего посла в США Цуй Тянькая на форуме о том, что «соглашение есть, но мы не питаем иллюзий, что предстоящий путь будет гладким» [7], является признанием того, что возобновление работы каналов — это не результат восстановления доверия, а скорее механизм для управления его отсутствием. Таким образом, форум подтвердил, что восстановление каналов и укрепление доверия идут по разным путям.

Структурный контекст: три отдельных направления

Американо-китайские военные отношения развиваются как минимум по трем отдельным направлениям. Первое — это стратегический диалог на высшем уровне. Майский саммит в Пекине и последующий саммит, запланированный на 24 сентября, относятся к этой категории [14]. Второе — это каналы связи по линии министерств обороны и вооруженных сил. Рабочее совещание в рамках MMCA, контакты на уровне командующих театрами военных действий и участие в Сяншаньском форуме относятся к этому уровню [4][6]. Третье — это оперативное направление на местах. Оно включает в себя передвижения военно-морских, военно-воздушных сил и средств береговой охраны, которые фактически сталкиваются друг с другом в Южно-Китайском море и Тайваньском проливе.

Проблема в том, что эти три направления функционируют с разной скоростью и по разной логике. Как отмечал EAI в своем предыдущем анализе встречи в Канаде, «тот факт, что китайские государственные СМИ не уделили этой встрече значительного внимания и сохранили жесткую позицию по тайваньскому вопросу на Форуме тихоокеанских островов, показывает, что Пекин ведет коммуникацию по урегулированию кризисов и оказание давления в связи с Тайванем по разным направлениям» [6]. Та же структура повторяется и на нынешнем Сяншаньском форуме. Global Times активно продвигает идею восстановления каналов [1], но заявления с трибуны форума, о которых сообщает SCMP, показывают, что фундаментальная проблема дефицита доверия остается нерешенной [7].

Эта разделенная структура не случайна, а является неотъемлемой частью стратегии Пекина в отношении США. Он использует военные каналы как результат дипломатии на высшем уровне, одновременно продолжая оказывать давление на местах в отношении Тайваня и Южно-Китайского моря. Таким образом, Пекин может одновременно поддерживать свой имидж «ответственной державы, открытой к диалогу» и посылать сигнал о том, что «не отступит от своих коренных интересов». Для Соединенных Штатов эта двойственная структура сама по себе является фактором, усложняющим ответные действия. Дилемма заключается в том, что Пентагон должен реагировать на восстановление каналов [4] и одновременно укреплять свой потенциал сдерживания в регионе.

Экономический контекст также поддерживает эту структуру. В отчете АмЧам Шанхай отмечается, что деловая уверенность американских компаний в Китае резко возросла на фоне «улучшения геополитической обстановки» [8][9]. Тенденция создания «нарратива разрядки» одновременно на экономическом и военном треках в преддверии саммита говорит о том, что Пекин посылает параллельные дружественные сигналы по различным каналам, чтобы обеспечить успех саммита Трампа и Си. С другой стороны, тот факт, что министр финансов США Бесант стремился скоординировать действия по санкциям против Ирана с вице-премьером Хэ Лифэном непосредственно перед саммитом [13], показывает, что Соединенные Штаты также одновременно активизируют несколько рабочих каналов в преддверии встречи.

Исторический прецедент: повторение модели саммита АТЭС 2023 года

Текущая ситуация очень похожа на модель, наблюдавшуюся до и после саммита АТЭС в Сан-Франциско в ноябре 2023 года. В анализе EAI того времени был сделан вывод: «В итоге по нерешенным вопросам не было достигнуто никакого компромисса; вместо этого было достигнуто соглашение об укреплении коммуникации и доверия путем возобновления военного диалога на высоком уровне» [3]. Ключевые вопросы, такие как Тайвань и передовые технологии, остались нетронутыми, в то время как достижения саммита были сведены к «управляемому результату» в виде восстановления военного диалога [3].

Подготовка к саммиту 24 сентября идет по тому же сценарию. Президенты Трамп и Си уже достигли на своей майской встрече в Пекине соглашения о «конструктивных и стратегически стабильных отношениях» — договоренности, которая подчеркивает рамки, а не содержание [14]. В этих рамках последовательно накапливается ряд мер по восстановлению военных каналов — рабочее совещание в рамках MMCA, контакт на уровне командующих театрами военных действий и участие в Сяншаньском форуме. Это следует той же логике, что и в 2023 году, когда восстановление переговоров министров обороны, MMCA и телефонных переговоров командующих театрами военных действий были представлены как «ощутимые результаты» саммита [3].

Разница на этот раз в том, что восстановление каналов уже значительно продвинулось до саммита. Если в 2023 году саммит стал поводом для соглашения о восстановлении каналов, то на этот раз, вероятно, восстановление произошло раньше, после майского саммита, а сентябрьский саммит послужит для его одобрения и расширения. Это означает, что Пекин изменил порядок своей «дипломатии подарков», используя военные каналы как инструмент для предварительного создания благоприятной атмосферы, чтобы обеспечить успех саммита.

Цикл приостановки и восстановления после визита Пелоси в августе 2022 года является еще одним релевантным прецедентом. В то время Китай использовал приостановку военных каналов как инструмент своего жесткого ответа на тайваньский вопрос [6]. На этот раз каналы также восстанавливаются, но нет никаких доказательств, подтверждающих, что фундаментальная позиция Пекина по тайваньскому вопросу смягчилась. В этом отношении заявление бывшего посла Цуй Тянькая [7] сродни предупреждению не путать восстановление каналов с подлинной деэскалацией.

Ключевые переменные: исход саммита и продолжение давления на местах

Первая переменная, которая определит будущее развитие событий, — это фактическая повестка дня и итоги саммита 24 сентября. Ключевой вопрос заключается в том, будет ли восстановление военных каналов расширено до встреч министров обороны или дополнительных соглашений по урегулированию кризисов. Учитывая оценку, что контакт в Канаде имел «ограниченную вероятность расширения до уровня министров обороны или Соглашения о военно-морских консультациях» [6], неясно, будет ли на этом саммите достигнута институционализация, выходящая за рамки символического уровня.

Вторая переменная — это продолжение давления в «серой зоне» на местах. Если деятельность береговой охраны, морского ополчения и военной авиации в Южно-Китайском море и Тайваньском проливе будет продолжаться независимо от восстановления каналов, достижения на уровне саммита и оборонных каналов не приведут к деэскалации на местах. Это связано с внутренним ограничением двустороннего механизма урегулирования кризисов в стиле MMCA, который изначально был разработан для охвата только инцидентов между военно-морскими и военно-воздушными силами. Трения с участием береговой охраны и третьих стран выходят за рамки этого механизма.

Третья переменная — это степень, в которой разрыв в нарративах между китайскими государственными СМИ и СМИ, связанными с Западом, отражается в реальной политике. Само сосуществование нарратива Global Times о «продолжающемся возобновлении» [1] и сообщений SCMP о дефиците доверия [7] говорит о том, что напряженность между посылкой примирительных сигналов США и сохранением жесткой позиции не была полностью разрешена внутри Пекина. Сохранится ли этот разрыв после саммита или сойдется к одной из сторон, станет показателем будущей стабильности американо-китайских военных отношений.