8개국 EIPP 외교장관회의와 안보리 개혁 공동성명: 한국 외교의 이중 트랙 평가

총괄 요약

9월 22일 유엔총회 계기로 열린 8개국 EIPP 외교장관회의는 상설 사무국이나 이행 메커니즘 없는 연례 성명 수준의 협의체이지만, 미국을 제외한 동맹·파트너국만으로 구성됐다는 점과 미중 정상회담 이틀 전이라는 발표 시점은 이를 예방적 결속의 신호로 읽게 한다. 안보리 개혁, 하이브리드 위협, 우크라이나 평화, 대만해협 현상 변경 반대, UNCLOS 준수 등 넓은 의제는 각국이 개별 트랙에서 실리를 챙기는 병행 구조로 귀결될 가능성이 가장 높다. 한국은 남북관계 복원이라는 유연성 트랙과 인도태평양·해양 규범에서의 결속 트랙을 동시에 운용하고 있다. 구체적으로 한국은 EIPP를 안보리 의석 경쟁의 도구로 삼기보다 호르무즈·해상교통로 의제를 중심으로 한 실무 의제 제안국으로 위상을 전환할 필요가 있으며, 동시에 남북 트랙과 EIPP 트랙 사이에 언어적 방화벽을 명확히 두는 방향을 모색해야한다.

I. 이슈 상황분석

이슈 상황분석: 8개국 EIPP 외교장관회의와 안보리 개혁 공동성명

1. 배경 및 경과

EIPP(Europe-Indo Pacific Partnership으로 추정되는 8개국 협의체)는 2025년 9월 뉴욕에서 첫 외교장관회의를 열었다. 이번이 두 번째 회의다. 참가국은 호주, 프랑스, 독일, 일본, 뉴질랜드, 폴란드, 한국, 영국이다. 미국은 참가국 명단에 없다. 여덟 나라 모두 미국의 조약 동맹국이거나 긴밀한 안보 파트너국이라는 점에서 이 구성 자체가 이례적이다.

이 흐름은 올해 유엔총회를 관통하는 더 넓은 움직임의 일부다. 인도는 9월 21일 EU·브라질·캐나다·케냐가 주도해온 "비초강대국(non-superpower)" 그룹인 P4M(Partnership for Multilateralism)에 호주·바베이도스와 함께 공동 후원국으로 합류했다[4]. Economic Times는 이런 흐름을 두고 "종이 위에서는 힘을 발휘하기에 너무 느슨하고 정치적으로 다양해 보인다"면서도, 글로벌 사우스와 전통 서방 진영이 강대국 사이에서 운신의 폭을 넓히려는 공통의 이해관계를 발견하고 있다고 짚었다[1]. EIPP는 이 유엔발 소다자주의 흐름 가운데 미국의 전통 동맹·파트너국들만으로 구성된 갈래로 볼 수 있다.

안보리 개혁 요구 자체는 새로운 의제가 아니다. WSJ는 P5(미·러·중·영·프)의 거부권 독점에 대한 불만이 매년 반복되는 유엔총회의 단골 소재이며, 인도·브라질·튀르키예·나이지리아 등 경제·인구 비중이 커진 국가들의 비판이 갈수록 목소리를 키우고 있다고 전했다[14]. EIPP의 이번 성명은 이 오래된 불만에 8개국이라는 구체적 서방·인도태평양 연합을 붙였다는 점에서 차별화된다.

2. 현재 상황

구테흐스 유엔 사무총장은 9월 22일 연설에서 "우리는 분명히 다극 세계로 이동하고 있다. 그 흐름은 되돌릴 수 없다"며 분절이 아닌 "네트워크형 다극 세계(networked multipolar world)"를 지향해야 한다고 말했다[6]. 이는 EIPP를 포함한 여러 소다자 협의체가 우후죽순 등장하는 현 국면에 대한 유엔 사무국 차원의 정지 작업으로 읽힌다.

호주는 EIPP 참여와 별개로 자국의 안보리 진출 캠페인을 병행하고 있다. 알바니지 총리와 웡 외교장관은 2029년 임기를 목표로 안보리 비상임이사국 진출을 공식화했고, 온라인 안전·AI 규제·기후변화·규칙기반 질서를 어젠다로 내세웠다[11][17]. 알바니지 총리는 뉴욕 연설에서 "1945년 이후의 국제질서가 더 이상 목적에 부합하지 않는다(no longer fit for purpose)"고 진단하며, 미중 전략경쟁이 인도태평양을 변형시키는 상황에서 중견국들이 새로운 파트너십을 구축해야 한다고 강조했다[10][13]. 이는 EIPP 공동성명의 문제의식과 정확히 겹친다.

프랑스 마크롱 대통령도 임기 마지막 유엔 연설에서 "다자주의를 되살려야 한다"고 호소하며 우크라이나 전쟁이 유럽 전역으로 확산될 위험을 경고했다[9]. 일본은 안보리 개혁 담론과 별개로 실무 트랙에서도 움직였다. 모테기 외무상은 일본·캐나다 등이 공동주재한 해양안전회의에서 호르무즈·바브엘만데브 해협의 자유항행을 강조하고, 통행료 징수 시도를 "용납할 수 없다(unacceptable)"고 규정했다[16]. 이는 EIPP 성명의 해상교통로 조항과 같은 문제의식을 공유한다.

같은 시기 G7 외교장관들은 별도로 모여 이란의 후티 지원 중단을 요구하는 성명을 냈다[12]. 한미일 3국도 9월 21일 워싱턴에서 별도 회동을 갖고 북한 비핵화 목표를 재확인했다[8]. EAI 분석은 이 한미일 성명의 시점이 "워싱턴 미중 정상회담을 사흘 앞둔" 시점에 맞춰졌고, "정상외교의 불확실성에 대비한 동맹 결속 사전 다지기 성격을 띠고 있음을 시사한다"고 짚었다[3]. EIPP 성명 역시 미중 정상회담 이틀 전이라는 유사한 시점에 나왔다는 점에서 같은 맥락의 행보로 해석할 수 있다.

3. 주요 행위자와 이해관계

호주는 EIPP 안에서 가장 적극적인 행위자다. 안보리 진출 캠페인과 EIPP 참여가 동시에 진행되고 있고, 알바니지 정부는 이를 "낡은 규칙이 더 이상 통하지 않는다"는 대외 메시지와 결합시키고 있다[13]. 호주에게 EIPP는 안보리 개혁 담론에서 발언권을 축적하는 동시에 자국의 이사국 진출 명분을 국제적으로 뒷받침하는 이중 효과를 갖는다.

일본은 안보리 개혁이라는 다자 의제와 호르무즈·바브엘만데브 항행 자유라는 실무 의제를 동시에 추진하고 있다. 모테기 외무상의 발언은 일본이 안보리 개혁을 원론적 구호로 그치지 않고 해상교통로라는 구체적 이익과 결부시키고 있음을 보여준다[16].

프랑스와 독일은 유럽 내 다자주의 옹호론의 대표 주자다. 마크롱은 안보리를 포함한 다자체제 전반의 신뢰 회복을 임기 말 유산으로 내세우고 있다[9]. 다만 프랑스는 P5 상임이사국이라는 지위 때문에, 안보리 개혁 의제에서 거부권 구조 자체를 흔드는 데는 소극적일 수밖에 없는 태생적 제약을 안고 있다.

한국은 EIPP 참여와 한미일 협력이라는 두 트랙을 병행하고 있다. 조현 외교장관은 9월 21일 워싱턴에서 한미일 외교장관 성명에 서명했고, 다음 날인 22일 뉴욕에서 EIPP 회의에 참석했다. EAI 분석은 한미일 성명의 실질 진전이 "북한의 완전한 비핵화 의지" 재확인 수준에 머물렀고, 실제 이행 동력은 SMR 협력 트랙에 있다고 지적한 바 있다[3]. 이런 구도에서 EIPP는 한국에게 대북·한미일 트랙과 분리된, 유럽·인도태평양 중견국과의 별도 채널로 기능하고 있다.

인도는 EIPP에는 없지만 유사한 흐름인 P4M에 합류했다는 점에서 비교 대상이 된다. 자이샹카르 외교장관은 안보리 비상임이사국 선거 캠페인과 P4M 참여를 병행하며 빡빡한 일정을 소화했다[4]. 인도의 행보는 서방 동맹 중심의 EIPP와 글로벌 사우스 포함형 P4M이 유엔 개혁 담론에서 서로 경쟁하듯 병존하고 있음을 보여준다.

4. 핵심 쟁점

첫째, EIPP의 제도적 실체다. 연 1회 유엔총회 계기 회동과 공동성명 발표 외에 상설 사무국이나 후속 이행 메커니즘은 확인되지 않는다. 안보리 개혁이라는 의제 자체도 P5의 거부권 구조를 실제로 바꿀 구속력 있는 절차와는 거리가 멀다. WSJ가 지적하듯 안보리 개혁 요구는 매년 되풀이되는 레토릭이었다는 점에서[14], EIPP 성명이 이 레토릭을 넘어서는 실질 진전을 만들어낼지는 확인되지 않았다.

둘째, 구성의 비대칭성이다. 여덟 나라 모두 미국의 동맹·파트너국이면서 미국 자체는 빠져 있다. 이는 다자체제 개혁을 명분으로 내걸면서도 실질적으로는 미국의 정책 불확실성에 대비한 동맹국 간 사전 조율의 성격을 가질 수 있다는 해석을 낳는다. 유사한 시점에 열린 한미일 회동에 대한 EAI 분석이 "정상외교의 불확실성에 대비한 동맹 결속 사전 다지기"라고 짚은 것과[3] 같은 문제의식이 EIPP에도 적용될 수 있다.

셋째, 경쟁하는 소다자 프레임 사이에서 각국이 어느 쪽에 자원을 배분할지의 문제다. 호주는 EIPP와 별도의 안보리 진출 캠페인을 동시에 운영하고 있고, 인도는 P4M을 택했다. 한국은 EIPP와 한미일 트랙을 병행하고 있으나 두 트랙의 우선순위와 실질 이행 자원 배분은 아직 뚜렷하게 정리되지 않은 상태다.

II. 이슈 심층분석

이슈 심층분석: EIPP 안보리 개혁 성명의 구조적 배경

1. 근본 원인: 안보리 무력화와 P5 거부권의 정치적 소모

EIPP 8개국이 안보리 개혁을 재차 의제로 올린 배경에는 안보리 자체의 기능 정지 상태가 있다. WSJ는 P5 다섯 나라 중 어느 한 나라라도 거부권을 행사하면 국제사회의 비판 자체가 봉쇄되는 구조를 지적했다[14]. 우크라이나 전쟁에서 러시아가, 가자·중동 문제에서 미국이 거부권을 행사해 온 최근 수년의 패턴은 안보리가 당사국이 연루된 사안에서 정상적으로 작동하지 않는다는 인식을 각국 정부에 각인시켰다. 인도·브라질·튀르키예·나이지리아처럼 경제·인구 비중이 커진 나라들의 불만은 매년 유엔총회의 반복 소재였지만[14], 이번 국면의 차이는 이 불만이 신흥국만이 아니라 미국의 전통 동맹국 집단에서도 동시에 터져 나왔다는 점이다.

이 근본 원인을 한 겹 더 들어가 보면, 미국 자체에 대한 신뢰 저하가 있다. 알바니지 호주 총리는 "1945년 이후 국제질서가 더 이상 목적에 부합하지 않는다"고 언급하면서, 냉전 종식 이후의 전제들이 시험대에 올랐다고 진단했다[10][13]. 이 발언의 청자는 중국만이 아니다. 미국이 다자체제에 대한 관여를 선택적으로 축소하는 상황에서, 동맹국들이 자체적으로 규범 유지 비용을 분담할 수밖에 없다는 계산이 깔려 있다. EAI의 별도 분석은 같은 주간 한미일 외교장관 성명이 "워싱턴 미중 정상회담을 사흘 앞둔 시점"에 나온 것을 "정상외교의 불확실성에 대비한 동맹 결속 사전 다지기 성격"으로 읽었는데[3], EIPP 성명 역시 같은 시간축 위에서 미중 정상회담을 앞둔 예방적 결속의 성격을 공유한다.

2. 구조적 맥락: 세 겹의 압력이 겹치는 지점

안보리 개혁론은 정치·경제·안보 세 층위의 압력이 동시에 작용한 결과로 봐야 한다.

정치적으로는 다자주의 자체의 신뢰 저하가 있다. 구테흐스 사무총장은 "우리는 분명히 다극 세계로 이동하고 있다. 그 흐름은 되돌릴 수 없다"고 말하면서 분절이 아닌 "네트워크형 다극 세계"를 대안으로 제시했다[6]. 이 발언은 역설적으로 유엔 사무국 스스로가 안보리 중심 질서의 한계를 인정한 것으로 해석할 수 있다. 마크롱 대통령이 임기 마지막 유엔 연설에서 "다자주의를 되살려야 한다"고 호소한 것[9]도 같은 위기감의 표현이다. 다만 이 위기감을 공유하는 국가군이 P4M(EU·브라질·캐나다·케냐 주도, 인도·호주·바베이도스 참여)[4]과 EIPP(미국 동맹·파트너 8개국)로 나뉘어 있다는 사실 자체가, 안보리 개혁 담론이 이미 진영별로 분화되고 있음을 보여준다.

경제적으로는 신흥 경제권의 지분 요구가 있다. 인도·브라질·튀르키예·나이지리아는 자국의 경제·인구 비중 확대를 근거로 상임이사국 지위 또는 그에 준하는 발언권을 요구해 왔다[14]. 호주가 2029년 임기를 목표로 안보리 비상임이사국 진출을 공식화하면서 온라인 안전·AI 규제·기후변화를 의제로 내건 것[11][17]은, 안보리 개혁론이 단순한 의석 배분 문제를 넘어 디지털·기후 규범 형성권을 둘러싼 경쟁으로 확장되고 있음을 시사한다.

안보적으로는 해상교통로·하이브리드 위협 대응이라는 실무 의제가 안보리 무력화의 대체 경로로 부상하고 있다. 일본이 캐나다와 공동 주재해 53개국·기구가 참여한 해양안전회의에서 모테기 외무상이 호르무즈·바브엘만데브 해협의 자유항행을 강조하고 통행료 징수를 "받아들일 수 없다"고 밝힌 것[16], G7이 후티의 홍해 공격과 관련해 이란에 지원 중단을 요구한 것[12]은 모두 안보리 결의를 우회한 유지연합(coalition of the willing) 방식의 대응이다. 안보리가 거부권 정치로 마비된 영역에서 소다자 협의체가 실질적 규범 집행 기능을 떠맡는 구조가 고착되고 있다.

3. 역사적 선례: G7 확대 논의와 D10 구상의 재림

EIPP류의 시도가 처음은 아니다. EAI가 2021년 분석한 "G7에서 D10으로" 흐름은, 2021년 영국 콘월 G7 정상회의에 한국·인도·호주·남아공이 초청되면서 "민주적 가치를 더욱 강력히 옹호하려는 의지"를 담은 공동성명이 나온 사례를 짚었다[5]. 당시 보리스 존슨 총리가 주도한 D10 구상은 "참여 민주국가의 전통적인 다자주의 규칙기반 시스템 내에서" 협력을 강화하겠다는 취지였으나[5], 이 구상은 제도화로 이어지지 못하고 개별 정상회의의 초청 외교 수준에 머물렀다. EAI 분석은 이런 시도가 "민주주의 대 전제주의라는 체제경쟁"으로 흐를 경우 "다자주의를 블록화할 수 있으며, 미중 양국을 필요로 하는 많은 민주국가에 비현실적인 선택의 문제를 야기할 수 있다"고 경고한 바 있다[5]. 이 경고는 5년이 지난 현재 EIPP에도 그대로 적용된다.

D10과 EIPP의 결정적 차이는 미국의 위치다. D10은 미국이 주도하거나 최소한 중심에 있는 구상이었다. EIPP는 미국이 빠진 채 미국의 동맹·파트너국들이 자체적으로 결속을 다지는 구조다. 이는 제도적 선례라기보다 냉전기 유럽 국가들이 미국의 안보 우산 아래에서도 별도의 정치적 조율 채널을 유지했던 관성에 가깝다. 다만 그 시절에는 소련이라는 공동의 위협이 결속의 접착제였다면, 지금 EIPP의 접착제는 위협 인식의 공유가 아니라 미국의 정책 불확실성에 대한 공동 대비라는 점에서 성격이 다르다.

P4M(EU·브라질·캐나다·케냐 주도, 인도 합류)[4]과의 병존은 또 다른 선례를 시사한다. 냉전기 비동맹운동(NAM)이 미소 양극 구조 밖에서 제3의 목소리를 내려 했던 시도와 유사하게, 현재의 유엔총회는 P4M과 EIPP라는 두 개의 소다자 그룹이 미중 양극 구조 밖에서 각자의 운신 폭을 넓히려는 이중 트랙으로 재현되고 있다. 차이는 이번에는 서방 동맹국 진영 스스로가 그중 한 갈래를 형성하고 있다는 점이다.

4. 핵심 변수

향후 전개를 좌우할 변수는 세 가지로 압축된다.

첫째, 미중 정상회담의 결과다. EIPP 성명이 회담 이틀 전에 나왔다는 시점 선택은, 회담에서 미국이 동맹국과의 사전 조율 없이 독자적 타결에 나설 가능성에 대한 보험적 성격을 갖는다. 회담에서 대만해협·남중국해 관련 미국의 입장이 완화되는 방향으로 결론 날 경우, EIPP는 실질적 결속력을 시험받는 첫 국면을 맞는다.

둘째, 안보리 개혁 담론과 P4M 사이의 관계 설정이다. 인도가 P4M에 호주·바베이도스와 함께 합류한 것[4]은 안보리 상임이사국 진출을 노리는 인도가 EIPP보다 더 넓은 연합을 통해 지분을 확보하려는 전략으로 읽힌다. 호주가 EIPP와 자체 안보리 진출 캠페인[11][17]을 동시에 추진하는 것도 같은 맥락이다. 두 그룹의 의제가 중복되거나 경쟁하는 국면이 오면, EIPP 참가국들 사이에서도 안보리 개혁의 구체적 방향(상임이사국 확대냐 거부권 제한이냐)을 둘러싼 이견이 노출될 수 있다.

셋째, 실무 트랙의 성과 축적 여부다. 일본이 주도하는 해양안전회의[16]나 G7의 대이란 성명[12]처럼 안보리를 우회한 유지연합형 대응이 계속 쌓이면, EIPP는 성명 발표를 넘어 실질적 규범 집행체로 진화할 토대를 얻는다. 반대로 이런 실무 성과 없이 연 1회 성명 발표에 그친다면, EIPP는 D10처럼 제도화되지 못한 채 소멸할 가능성이 크다.