八国EIPP外长会议与安理会改革联合声明：韩国外交的双轨评估

总体摘要

9月22日借联合国大会之机举行的八国EIPP外长会议，虽是一个没有常设秘书处和执行机制、仅停留在年度声明层面的协商机制，但其仅由美国以外的盟国和伙伴国组成这一点，以及发表于中美首脑会晤前两天这一时机，使人将其解读为预防性团结的信号。安理会改革、混合威胁、乌克兰和平、反对改变台湾海峡现状、遵守UNCLOS等广泛议题，最有可能归结为各国在各自轨道上谋取实利的并行结构。韩国正在同时运用恢复南北关系的灵活性轨道与印太及海洋规范上的团结轨道。具体而言，韩国有必要将自身定位从把EIPP用作安理会席位竞争的工具，转变为以霍尔木兹及海上交通线议题为核心的实务议题提案国；同时应谋求在南北轨道与EIPP轨道之间明确设置语言防火墙的方向。

I. 议题形势分析

议题形势分析：八国EIPP外长会议与安理会改革联合声明

1. 背景与经过

EIPP（据推测为“欧洲—印太伙伴关系”的八国协商机制）于2025年9月在纽约举行了首次外长会议，此次会议为第二次。与会国为澳大利亚、法国、德国、日本、新西兰、波兰、韩国和英国。美国不在与会国名单之列。鉴于八个国家均为美国的条约盟国或紧密安全伙伴国，这一构成本身即属罕见。

这一趋势是贯穿本届联合国大会的更广泛动向的一部分。9月21日，印度与澳大利亚、巴巴多斯一道，以共同提案国身份加入了由欧盟、巴西、加拿大、肯尼亚主导的“非超级大国”集团P4M（多边主义伙伴关系）[4]。《经济时报》评论这一趋势时称，其“在纸面上显得过于松散、政治构成过于多元，难以发挥力量”，但同时指出，全球南方与传统西方阵营正在发现彼此在大国之间拓展回旋空间的共同利益[1]。EIPP可被视为这股源自联合国的小多边主义潮流中，仅由美国传统盟国和伙伴国组成的一个分支。

安理会改革诉求本身并非新议题。《华尔街日报》报道称，对P5（美、俄、中、英、法）垄断否决权的不满，是每年联合国大会反复出现的老生常谈，而印度、巴西、土耳其、尼日利亚等经济和人口比重上升的国家，其批评声音正日益高涨[14]。EIPP此次声明的不同之处在于，它为这一由来已久的不满附加了一个由八国组成的具体的西方—印太联盟。

2. 当前形势

联合国秘书长古特雷斯在9月22日的演讲中表示：“我们显然正在走向多极世界，这一趋势不可逆转”，并指出应追求的不是碎片化，而是“网络化多极世界”[6]。这可被解读为联合国秘书处针对包括EIPP在内的众多小多边协商机制如雨后春笋般涌现的当前局面所做的铺垫工作。

澳大利亚在参与EIPP之外，还在并行推进本国的安理会竞选活动。阿尔巴尼斯总理与黄英贤外长正式宣布以2029年任期为目标竞选安理会非常任理事国，并提出网络安全、AI监管、气候变化、基于规则的秩序等议程[11][17]。阿尔巴尼斯总理在纽约的演讲中判断“1945年以后的国际秩序已不再符合其宗旨”，并强调在中美战略竞争改变印太格局的情况下，中等强国应构建新的伙伴关系[10][13]。这与EIPP联合声明的问题意识完全重合。

法国总统马克龙也在其任期内的最后一次联合国演讲中呼吁“必须重振多边主义”，并警告乌克兰战争有蔓延至整个欧洲的风险[9]。日本在安理会改革话语之外，也在实务轨道上有所行动。茂木外相在日本、加拿大等共同主办的海洋安全会议上强调了霍尔木兹海峡和曼德海峡的航行自由，并将收取通行费的企图定性为“不可接受”[16]。这与EIPP声明中的海上交通线条款共享同样的问题意识。

同一时期，G7外长另行集会，发表了要求伊朗停止支持胡塞武装的声明[12]。韩美日三国也于9月21日在华盛顿另行会晤，重申了朝鲜无核化目标[8]。EAI的分析指出，韩美日声明的时机选在“华盛顿中美首脑会晤前三天”，“显示出为应对首脑外交的不确定性而预先夯实同盟团结的性质”[3]。EIPP声明同样发表于中美首脑会晤前两天这一相似时点，因此可解读为同一脉络下的行动。

3. 主要行为体与利害关系

澳大利亚是EIPP中最积极的行为体。安理会竞选活动与EIPP参与同步推进，阿尔巴尼斯政府还将其与“旧规则已不再适用”的对外信息相结合[13]。对澳大利亚而言，EIPP具有双重效果：既能在安理会改革话语中积累发言权，又能为本国竞选理事国席位提供国际层面的名分支持。

日本正在同时推进安理会改革这一多边议程与霍尔木兹、曼德海峡航行自由这一实务议程。茂木外相的发言表明，日本并未将安理会改革停留在原则性口号层面，而是将其与海上交通线这一具体利益相结合[16]。

法国和德国是欧洲多边主义拥护论的代表。马克龙将恢复包括安理会在内的整个多边体系的信任作为其任期尾声的政治遗产[9]。不过，法国因其P5常任理事国地位，在安理会改革议题上天然受到制约，对动摇否决权结构本身只能持消极态度。

韩国正在并行推进参与EIPP与韩美日合作两条轨道。赵显外长于9月21日在华盛顿签署韩美日外长声明，次日即22日在纽约出席EIPP会议。EAI的分析曾指出，韩美日声明的实质进展停留在重申“朝鲜完全无核化意志”的水平，实际执行动力在于SMR合作轨道[3]。在这一格局下，EIPP对韩国而言发挥着与对朝、韩美日轨道相分离的、同欧洲及印太中等强国沟通的独立渠道功能。

印度虽未加入EIPP，但因加入了类似趋势的P4M而成为比较对象。苏杰生外长在紧凑的日程中并行推进安理会非常任理事国选举竞选与P4M参与[4]。印度的行动表明，以西方同盟为中心的EIPP与包容全球南方的P4M，正在联合国改革话语中相互竞争般地并存。

4. 核心争点

第一，EIPP的制度实体性。除每年一次借联合国大会之机举行会晤并发表联合声明外，尚未确认存在常设秘书处或后续执行机制。安理会改革这一议题本身，也距离能够真正改变P5否决权结构的约束性程序相去甚远。正如《华尔街日报》所指出的，安理会改革诉求历来是每年重复的修辞[14]，EIPP声明能否超越这一修辞取得实质进展，尚无法确认。

第二，构成的不对称性。八个国家均为美国的盟国或伙伴国，而美国自身却缺席。这产生了一种解读：即该机制虽以多边体系改革为名分，实质上却可能具有为应对美国政策不确定性而进行盟国间预先协调的性质。EAI对相近时点举行的韩美日会晤所作的分析——“为应对首脑外交不确定性而预先夯实同盟团结”[3]——同样的问题意识也可适用于EIPP。

第三，在相互竞争的小多边框架之间，各国将向哪一方分配资源的问题。澳大利亚同时运营着EIPP与单独的安理会竞选活动，印度则选择了P4M。韩国虽在并行推进EIPP与韩美日轨道，但两条轨道的优先顺序与实际执行资源的分配尚未明确理顺。

II. 议题深度分析

议题深度分析：EIPP安理会改革声明的结构性背景

1. 根本原因：安理会瘫痪与P5否决权的政治消耗

EIPP八国再次将安理会改革提上议程，其背景在于安理会自身的功能停滞状态。《华尔街日报》指出了如下结构性问题：P5五国中任何一国行使否决权，国际社会的批评本身就会遭到封杀[14]。近年来俄罗斯在乌克兰战争问题上、美国在加沙及中东问题上行使否决权的模式，使各国政府深刻认识到：安理会在涉及当事国的事项上无法正常运转。印度、巴西、土耳其、尼日利亚等经济和人口比重上升国家的不满虽是每年联合国大会反复出现的素材[14]，但此次局面的不同之处在于，这种不满不仅来自新兴国家，也同时从美国传统盟国集团中迸发出来。

若再深入一层探究这一根本原因，则在于对美国自身信任的下降。澳大利亚总理阿尔巴尼斯提到“1945年以后的国际秩序已不再符合其宗旨”，并诊断冷战结束后的诸般前提正面临考验[10][13]。这番言论的听众并非只有中国。其背后的考量是：在美国选择性地收缩对多边体系参与的情况下，盟国不得不自行分担维护规范的成本。EAI的另一项分析将同一周韩美日外长声明发表于“华盛顿中美首脑会晤前三天”解读为“为应对首脑外交不确定性而预先夯实同盟团结的性质”[3]；EIPP声明也在同一时间轴上，共享着中美首脑会晤前夕预防性团结的性质。

2. 结构性背景：三重压力交汇之处

安理会改革论应被视为政治、经济、安全三个层面的压力同时作用的结果。

政治层面，多边主义本身的信任正在下降。古特雷斯秘书长表示“我们显然正在走向多极世界，这一趋势不可逆转”，并提出以“网络化多极世界”而非碎片化作为替代方案[6]。悖论的是，这一发言可被解读为联合国秘书处自身承认了以安理会为中心秩序的局限。马克龙总统在任期最后一次联合国演讲中呼吁“必须重振多边主义”[9]，也是同样危机感的表达。然而，共享这一危机感的国家群体分裂为P4M（由欧盟、巴西、加拿大、肯尼亚主导，印度、澳大利亚、巴巴多斯参与）[4]与EIPP（美国盟国及伙伴八国）两大阵营，这一事实本身表明，安理会改革话语已按阵营分化。

经济层面，新兴经济体提出了份额诉求。印度、巴西、土耳其、尼日利亚一直以本国经济和人口比重扩大为依据，要求获得常任理事国地位或与之相当的发言权[14]。澳大利亚在正式宣布以2029年任期为目标竞选安理会非常任理事国的同时，将网络安全、AI监管、气候变化列为议程[11][17]，这暗示安理会改革论正从单纯的席位分配问题，扩展为围绕数字与气候规范制定权的竞争。

安全层面，应对海上交通线与混合威胁的实务议程，正作为安理会瘫痪的替代路径浮出水面。日本与加拿大共同主办、53个国家和机构参与的海洋安全会议上，茂木外相强调霍尔木兹海峡和曼德海峡的航行自由，并表示收取通行费“不可接受”[16]；G7就胡塞武装袭击红海要求伊朗停止支持[12]——这些都是绕开安理会决议的意愿联盟式应对。在安理会因否决权政治而陷入瘫痪的领域，小多边协商机制承担实质规范执行功能的结构正在固化。

3. 历史先例：G7扩容讨论与D10构想的重现

EIPP之类的尝试并非首次。EAI在2021年分析的“从G7到D10”趋势，梳理了2021年韩国、印度、澳大利亚、南非受邀参加英国康沃尔G7峰会，并发表包含“更强有力捍卫民主价值意志”的联合声明的案例[5]。当时由鲍里斯·约翰逊首相主导的D10构想，旨在“在参与民主国家传统的多边主义、基于规则的体系内”加强合作[5]，但该构想未能走向制度化，仅停留在个别峰会的邀请外交层面。EAI的分析曾警告，此类尝试若演变为“民主对专制的体制竞争”，“可能使多边主义集团化，并给同时需要中美两国的众多民主国家带来不切实际的选择难题”[5]。这一警告在五年后的今天，依然原样适用于EIPP。

D10与EIPP的决定性差异在于美国的位置。D10是由美国主导、或至少美国处于中心的构想；EIPP则是在美国缺席的情况下，由美国盟国和伙伴国自行夯实团结的结构。这与其说是制度性先例，不如说更接近冷战时期欧洲国家在美国安全保护伞下仍维持独立政治协调渠道的惯性。不同之处在于：彼时苏联这一共同威胁是团结的粘合剂，而如今EIPP的粘合剂并非威胁认知的共享，而是对美国政策不确定性的共同防范。

与P4M（由欧盟、巴西、加拿大、肯尼亚主导，印度加入）[4]的并存，暗示着另一重先例。正如冷战时期不结盟运动（NAM）试图在美苏两极结构之外发出第三种声音，当前的联合国大会正重现为P4M与EIPP两个小多边集团在中美两极结构之外各自拓展回旋空间的双轨格局。不同之处在于，这一次是西方盟国阵营自身构成了其中一支。

4. 核心变量

左右未来走向的变量可归纳为三个。

第一，中美首脑会晤的结果。EIPP声明选择在会谈前两天发表，这一时机选择具有保险性质，防范的是美国在会谈中未与盟国事先协调便单独达成妥协的可能性。若会谈以美国在台湾海峡、南海相关立场上趋于缓和的方向收场，EIPP将迎来其实质凝聚力首次经受考验的局面。

第二，安理会改革话语与P4M之间的关系定位。印度与澳大利亚、巴巴多斯一同加入P4M[4]，可被解读为谋求安理会常任理事国席位的印度试图通过比EIPP更广泛的联盟来确保自身份额的战略。澳大利亚同时推进EIPP与自身安理会竞选活动[11][17]也属同一脉络。若两个集团的议题出现重叠或竞争的局面，EIPP与会国之间围绕安理会改革具体方向（是扩大常任理事国还是限制否决权）的分歧也可能暴露。

第三，实务轨道的成果积累与否。若如日本主导的海洋安全会议[16]、G7对伊朗声明[12]那样绕开安理会的意愿联盟式应对不断积累，EIPP将获得超越发表声明、进化为实质规范执行体的基础。反之，若没有此类实务成果而仅停留在每年一次发表声明，EIPP很可能像D10一样，未能制度化便归于消亡。