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미-덴마크-그린란드 안보협정과 북극 군사기지 신설의 안보적 함의

전재성 EAI 원장, 서울대 교수
임재현 EAI 연구원

분류: current_watch
발행일: 2026년 9월 24일

총괄 요약

미국, 덴마크, 그린란드는 9월 22일 3자 서명으로 그린란드 내 미군 기지 2곳 신설과 영공·영해 무기한 접근권을 골자로 한 안보협정을 체결했다. 덴마크는 이를 NATO 감독 틀로 규정하려 했으나, 실제 조항은 워싱턴이 동맹 다자 구조를 우회해 확보한 양자적 권한에 가깝다. 이는 미국이 동맹국을 상대로 압박과 회유를 병행해 개별 안보 거래를 성사시키는 선례로 기능할 수 있으며, 그린란드 자치정부가 덴마크를 매개하지 않고 워싱턴과 직접 협상하는 관행을 강화한다. 한국은 향후 한미 방위비·주한미군 지위 협상에서 이번 협상 패턴을 참고할 필요가 있고, 미국의 서반구·북극권 자원 집중이 인도태평양 우선순위에 미칠 영향과 북극항로·자원 개발 경쟁에서의 옵서버 지위 한계를 함께 점검해야 한다.

I. 이슈 상황분석

그린란드는 덴마크 왕국 소속의 준자치령이다. 외교와 국방 권한은 덴마크가 쥐고 있다. 그러나 내정에 관해서는 그린란드 자치정부가 상당한 자율권을 행사한다. 이 이중 구조가 협상 국면 내내 걸림돌로 작용했다^[3]. 워싱턴이 요구하는 안보 통제 수준과, 코펜하겐·누크가 지키려는 주권·자결권 사이에서 절충점을 찾는 과정 자체가 협상의 핵심이었다^[3].

트럼프 대통령 2025년 1월 20일 취임 직후부터 그린란드를 미국이 인수해야 한다는 구상을 여러 차례 공개적으로 밝혔다^[3]. 이 발언은 NATO 동맹국인 덴마크와 유럽 파트너국 사이에서 상당한 불안을 야기했다^[3].

덴마크 정부는 협상 초기부터 이 사안을 양자 문제가 아니라 NATO 차원의 문제로 규정하려 했다. 라스 로케 라스무센 덴마크 외교장관은 협정 서명 직전 북극 안보에서 NATO가 주도적 역할을 맡게 될 것이라고 밝혔다^[6]. 코펜하겐은 이 협정이 북극 안보 책임을 워싱턴과 코펜하겐 양자에만 맡기는 것이 아니라 NATO 전체의 감독 아래 두는 것이라고 설명했다^[1]. 이는 트럼프 대통령의 개인적 영유권 주장을 동맹 차원의 다자 틀로 희석시키려는 코펜하겐의 계산이 반영된 것으로 읽힌다.

협정은 9월 22일 뉴욕 유엔총회 계기 트럼프 대통령, 메테 프레데릭센 덴마크 총리, 옌스-프레데리크 닐센 그린란드 총리 3자 서명으로 마무리됐다^[4]^[8]. 서명 직후 협정 전문이 공개됐다^[13].

협정 내용의 핵심은 미군의 그린란드 내 신규 기지 2곳 설치다. 냉전 시기 사용됐던 나르사르수아크 기지가 남부에 재건되고, 현재 덴마크 개썰매 순찰대가 쓰는 동부 해안 지역에 새 기지가 들어선다^[11]. 트럼프 대통령은 서명식에서 "적절한 위치에 대규모 군사 주둔을 즉시 개발하는 과정을 시작할 것"이라고 밝혔다^[8]. 협정에는 만료 시한이 없다. 미국의 광범위한 군사 주둔을 무기한 허용하는 구조다^[15].

협정문은 미군 항공기와 함정에 그린란드 영공·영해에 대한 자유로운 접근권을 부여한다^[9]. 동시에 러시아·중국 등 "적대세력"의 그린란드 내 기지 설치 가능성을 원천 차단하는 조항이 포함됐다^[15]^[3].

트럼프 대통령은 협정이 미국에 그린란드 안보에 대한 "영구적 통제권"을 부여한다고 주장했다^[1]^[14]. 반면 덴마크와 그린란드 정부는 이 발언에 대해 직접 반박하지 않으면서도, 협정이 그린란드 주권을 훼손하지 않는다는 입장을 반복적으로 강조했다^[1]^[10]^[17]. 프레데릭센 총리는 협정이 "미국, 덴마크, 그린란드는 물론 유럽과 NATO에도 좋은 일"이라고 평가했고, 닐센 총리는 "3자 모두의 승리"라고 표현했다^[8].

그린란드 현지 여론은 안도와 불신이 뒤섞여 있다. 덴마크 의회 소속 그린란드 출신 의원 나야 나타니엘센은 로이터 인터뷰에서 "매우 안도했고 결과가 상당히 합리적이라고 생각한다. 우리는 만족할 수 있다"고 밝혔다^[12]. 그러나 Defense News는 그린란드 주민 다수가 여전히 워싱턴에 대한 불신을 거두지 않고 있다고 전했다^[12]. 트럼프 대통령이 그린란드 인수 의사를 반복적으로 밝혔던 전력이 협정 서명 이후에도 완전히 해소되지 않은 신뢰 균열로 남아 있다는 의미다.

각 행위자들의 입장과 전략

덴마크 정부는 이번 협정을 통해 그린란드에 대한 형식적 주권을 지키면서, 워싱턴의 안보 통제 요구를 NATO라는 다자 틀 안에 편입시키는 데 주력했다. 라스무센 외교장관과 프레데릭센 총리 모두 NATO의 역할을 반복적으로 강조한 것은, 트럼프 개인의 인수 발언이 야기한 동맹 내 불신을 다자 안보체제 논리로 관리하려는 코펜하겐의 정치적 계산을 보여준다^[1]^[6].

그린란드 자치정부는 자결권 인정을 전제로 협정을 수용했다. 닐센 총리는 협정 초안 단계부터 "제안된 협정에 만족한다"는 입장을 밝혔다^[10]. 그러나 그린란드 내부에는 미군 기지 확대가 장기적으로 자치권 확대 흐름 자체를 제약할 수 있다는 우려가 잠재해 있다. 이는 "신뢰는 여전히 불안정하다"는 현지 보도 제목에서도 드러난다^[12].

미국 트럼프 행정부는 협정을 서반구 지배권 재강화 구상의 일환으로 추진했다. EAI 분석에 따르면 이번 협정은 "2025년 11월 국가안보전략에 명시된 서반구 지배권 강화 구상의 실행판"이며, 베네수엘라·파나마 운하 개입과 같은 맥락에서 진행된 사안이다^[3]. 트럼프 대통령은 협정을 "영구적 통제권" 확보로 규정하며 정치적 성과로 부각시키고 있다^[1]^[14].

러시아는 이번 협정을 미국의 군사적 팽창으로 규정하는 시각에서 접근하고 있다. TASS는 협정으로 미국이 그린란드 영공과 영해에 대한 무제한 접근권을 확보하게 됐다는 사실관계를 부각해 보도했다^[9]. 이는 모스크바가 북극권에서 미국의 군사적 입지 확대를 안보 위협으로 인식하고 있음을 시사한다.

중국은 이번 협정에서 명시적으로 배제 대상이 됐다. 협정 조항 자체가 중국의 그린란드 기지 설치 가능성을 원천 차단하는 데 초점을 맞추고 있다^[3]^[15]. EAI 분석은 베이징이 이를 대만·남중국해 이슈와 연계해 대응할 가능성을 주요 관찰 변수로 제시하고 있다^[3].

핵심 쟁점

첫 번째 쟁점은 주권과 실질적 통제권 사이의 괴리다. 덴마크와 그린란드는 주권이 유지된다고 강조하지만, 협정은 미군에 무기한·무제한에 가까운 영공·영해 접근권을 부여했다^[9]^[15]. 트럼프 대통령의 "영구적 통제권" 발언과 덴마크·그린란드의 주권 유지 발언 사이의 해석 차이는 협정문 공개 이후에도 완전히 해소되지 않았다^[1]^[13].

두 번째 쟁점은 NATO 내 신뢰 문제다. 덴마크는 이번 사안을 NATO 공동 책임으로 규정해 동맹 결속을 회복하려 하고 있다^[1]^[6]. 그러나 애초에 트럼프 대통령의 일방적 인수 발언이 촉발한 균열이었다는 점에서, 이번 협정이 근본적 신뢰 회복으로 이어질지는 그린란드 현지의 잔존 불신이 보여주듯 미지수로 남아 있다^[12].

세 번째 쟁점은 북극권 미중러 경쟁 구도로의 확전 가능성이다. 협정의 대러시아·대중국 배제 조항은 북극을 둘러싼 강대국 경쟁을 제도화하는 효과를 낳는다^[3]^[15]. 베이징과 모스크바가 이에 대응해 북극 항로·자원 개발 전략을 어떻게 조정할지가 향후 관찰 변수다^[3]^[9].

II. 이슈 심층분석

미-덴마크-그린란드 안보협정 체결과 북극 군사기지 신설: 이슈 심층분석

1. 근본 원인 분석

이번 협정의 뿌리는 그린란드가 처한 이중적 법적 지위에 있다. 그린란드는 덴마크 왕국의 일부다. 외교·국방 권한은 코펜하겐이 보유한다. 동시에 내정에 관해서는 자치정부가 상당한 자율성을 행사한다^[3]. 이 구조는 냉전기부터 이어진 타협의 산물이다. 문제는 이 타협이 특정 강대국이 노골적으로 영토적 야심을 드러내는 상황을 상정하지 않았다는 점이다. 트럼프 대통령의 인수 발언은 이 법적 공백을 정면으로 파고든 사례다.

트럼프 행정부의 접근은 개별 사안이 아니다. EAI가 앞서 분석한 대로 이 협정은 "2025년 11월 국가안보전략에 명시된 서반구 지배권 강화 구상의 실행판"이다^[3]. 베네수엘라 마두로 체포, 파나마 운하 개입과 같은 시기에 진행된 사안이라는 점에서 지역적 우연이 아니라 정책 기조의 일관된 표출로 봐야 한다^[5]. 그린란드는 이 구상에서 지리적으로는 북극에 속하지만, 정치적으로는 서반구 재편 논리 안에 편입된 대상이다.

여기에 북극 항로의 상업적 가치 부상이 맞물린다. 기후변화로 북극 빙하가 급속히 줄면서 북동항로 등 신규 해상 수송로가 현실화됐고, 이 과정에서 에너지·광물 자원과 군사·안보 구도가 동시에 재편되고 있다^[7]. 그린란드는 이 경쟁의 지리적 중심에 위치한다. 워싱턴 입장에서는 상업적 잠재력과 안보적 취약성이 동시에 걸린 지역을 러시아·중국에 개방된 채로 둘 수 없다는 판단이 작용했다.

2. 구조적 맥락

정치적으로는 코펜하겐-누크-워싱턴 3자 간 힘의 비대칭이 협상 전 과정을 규정했다. 덴마크는 그린란드의 외교·국방권을 쥐고 있지만, 그린란드 자치정부의 동의 없이 안보 사안을 일방 처리하기 어려운 구조다^[3]. 닐센 그린란드 총리가 협정을 "3자 모두의 승리"라고 표현한 것은^[8] 실제 만족감의 표현이면서 동시에 자치정부가 협상 테이블에서 독자적 발언권을 확보했다는 정치적 메시지이기도 하다.

덴마크는 이 비대칭을 완화하기 위해 NATO라는 다자 틀을 적극 끌어들였다. 라스무센 외교장관은 협정 서명 직전 북극 안보에서 NATO가 주도적 역할을 맡는다고 밝혔다^[6]. 코펜하겐은 이 협정이 북극 안보 책임을 미국과 덴마크 양자에만 맡기지 않고 NATO 전체 감독 아래 둔다고 설명했다^[1]. 이는 트럼프 대통령의 개인적 영유권 주장을 동맹 차원의 제도적 틀로 희석시키려는 계산이다. 다만 협정 자체가 미국에 부여하는 권한은 양자 조약의 성격을 강하게 띤다. 영공·영해 자유 접근권과 무기한 군사 주둔 허용 조항은 NATO 집단 의사결정 구조를 거치지 않고 워싱턴이 직접 확보한 것이다^[9]^[15].

경제적으로는 그린란드의 재정 구조가 협상력의 한계로 작용했다. 그린란드는 덴마크로부터의 재정 지원에 크게 의존하는 소규모 경제다. 광물·에너지 자원 개발 잠재력은 크지만 현재 산업 기반은 취약하다. 이런 상황에서 미국의 대규모 군사 인프라 투자는 지역 경제에 실질적 유인으로 작용했을 가능성이 크다. 나르사르수아크처럼 인구가 수십 명대로 줄어든 지역에^[11] 기지가 재건되는 것은 안보 논리 못지않게 지역 고용·인프라 효과를 수반한다.

안보적으로는 NATO 내부의 신뢰 구조가 시험대에 올랐다. 덴마크는 NATO 창설 회원국이자 미국의 오랜 동맹이다. 그런 동맹국의 영토를 상대로 정상이 공개적으로 인수 의사를 밝힌 전례는 냉전 이후 없었다. 협정이 봉합됐다고 해서 이 발언이 남긴 균열이 완전히 메워졌다고 보기는 어렵다. 그린란드 현지에서 안도와 불신이 동시에 감지되는 것도 이 때문이다^[12].

3. 역사적 선례 및 유사 사례 비교

미국의 그린란드에 대한 군사적 이해관계는 새로운 것이 아니다. 나르사르수아크 기지는 2차대전기 미군이 건설한 시설로, 냉전기 대소련 정찰·수송 거점으로 기능했다^[11]. 이번 협정은 이 기지를 재건하는 것이어서, 형식상으로는 과거 냉전 인프라의 부활에 가깝다. 다만 이번에는 협정이 무기한 주둔을 명문화했다는 점에서 냉전기의 잠정적 배치와는 성격이 다르다^[15].

1951년 미국-덴마크 방위협정도 참고할 선례다. 당시 협정으로 미국은 툴레(현 피투피크) 공군기지 운용권을 확보했다. 이후 수십 년간 이 기지는 미사일 조기경보체계의 핵심 자산으로 유지됐다. 이번 협정이 새로 만드는 2개 기지 체제는 툴레 중심의 단일 거점 구조에서 남부·동부 해안으로 자산을 분산 배치하는 전환에 해당한다. 이는 북극 감시 범위를 그린란드 전역으로 확장하려는 의도로 읽힌다.

트럼프 대통령의 2019년 그린란드 매입 제안 소동과 이번 사안을 비교하면 접근 방식의 진화가 뚜렷하다. 2019년에는 매입 제안이 덴마크의 즉각적이고 단호한 거부로 무산됐다. 이번에는 1기 때와 달리 압박을 지속하면서도 최종적으로는 주권 존중이라는 형식적 틀 안에서 실질적 군사 접근권을 얻어내는 방식을 택했다. 서반구 재편 구상 안에서 베네수엘라·파나마에 취한 직접 개입 방식과 달리, 그린란드에는 협정이라는 제도적 외피를 씌운 셈이다^[5].

4. 이슈 전개의 핵심 변수

첫 번째 변수는 협정의 실제 이행 속도다. 기지 건설이 트럼프 대통령의 공언대로 신속히 진행될 경우, 그린란드 내 반발 여론이 재점화될 가능성이 있다. 나타니엘센 의원의 안도 표명에도 불구하고^[12] 그린란드 주민 다수가 워싱턴에 대한 근본적 불신을 거두지 않았다는 점은 이행 과정에서 마찰 요인으로 작용할 수 있다.

두 번째는 NATO의 실질적 관여 수준이다. 덴마크가 강조하는 "NATO 공동 책임" 프레임이^[1]^[6] 실제 동맹 차원의 의사결정 구조로 제도화될지, 아니면 미국의 양자적 군사 주둔을 정당화하는 수사에 그칠지가 관건이다. 이는 향후 NATO 정상회의 의제화 여부로 가늠할 수 있다.

세 번째는 러시아·중국의 대응이다. 협정에 명시된 "적대세력" 배제 조항은^[15]^[3] 베이징과 모스크바를 직접 겨냥한 것이다. 중국이 이를 대만·남중국해 이슈와 연계해 대응할 가능성, 러시아가 북극권 군사 활동을 강화할 가능성이 협정의 실효성을 좌우하는 외생 변수로 남아 있다.

네 번째는 미국 국내 정치 일정이다. 협정 서명이 시진핑 정상회담과 중간선거를 앞둔 시점에 이뤄졌다는 점에서^[3], 협상 지렛대 확보라는 단기적 목적이 짙게 반영됐다는 평가가 나온다. 선거 이후 워싱턴의 정책 강도가 유지될지, 아니면 자원 배분 우선순위가 다른 지역으로 이동할지가 협정의 장기적 이행력을 결정할 변수다.

III. 최종 추천 대응방안

미-덴마크-그린란드 안보협정 체결과 북극 군사기지 신설: 종합적 대응방안

1. 종합 판단 및 추천 대응방안

이번 협정은 북극권 안보 구도를 재편하는 구조적 사건이다. 단순한 양자 간 기지 협정으로 보기 어렵다. 협정에 만료 시한이 없다는 점이 이를 뒷받침한다^[15]. 미국은 그린란드 영공·영해에 대한 자유로운 접근권을 무기한 확보했다^[9]. 이는 워싱턴이 북극권에서 항구적 군사 존재를 제도화했다는 의미로 읽어야 한다.

덴마크가 이 협정을 NATO 감독 틀 안에 위치시키려는 시도는 절반의 성공에 그쳤다고 판단한다. 라스무센 외교장관의 NATO 주도 발언^[6]과 코펜하겐의 "책임 공유" 프레이밍^[1]은 정치적 수사에 가깝다. 실제 협정 조항은 워싱턴이 NATO 의사결정 구조를 거치지 않고 직접 확보한 양자적 권한이다^[9]^[15]. 이 간극이 향후 유럽 안보 구조에 던지는 함의는 두 갈래다. 하나는 미국이 동맹 다자주의를 우회해 개별 회원국과 직접 안보 거래를 성사시키는 선례가 만들어졌다는 점이다. 다른 하나는 그린란드 자치정부가 덴마크를 매개하지 않고 워싱턴과 직접 협상 테이블에 앉는 관행이 생겼다는 점이다^[8]. 두 갈래 모두 NATO의 집단방위 원칙보다 양자 관계가 우선하는 흐름을 강화한다.

한국 정부와 기업에 대한 함의는 세 가지 층위로 정리된다. 첫째, 이번 사례는 워싱턴이 동맹국을 상대로 구사하는 압박-회유 병행 패턴의 실증 사례다. 인수 위협으로 시작해 협정 체결로 마무리되는 순서는 향후 한미 방위비 분담, 주한미군 지위 관련 협상에서도 참고할 필요가 있는 전개 방식이다^[3]^[5]. 둘째, 미국이 서반구·북극권에 군사 자산과 외교 자본을 집중할수록 인도태평양 지역 자원 배분이 상대적으로 후순위로 밀릴 가능성이 있다^[5]. 셋째, 북극항로 상업화와 자원 개발 경쟁이 본격화되는 국면에서 한국은 옵서버 지위에 머물러 있어 실질적 정보 접근과 참여 채널이 제한적이다^[7].

2. 단기/중기/장기 실행 계획

단기적으로는 정보 수집과 관망이 중심이 돼야 한다. 그린란드 신규 기지 2곳의 착공 시점과 규모를 추적해야 한다. 나르사르수아크 기지 재건과 동부 해안 기지 착수 일정은 미국의 북극 군사화 속도를 가늠하는 직접 지표다^[11]. 동시에 중국의 반응 수위를 점검해야 한다. 시진핑 정상회담 일정과 맞물려 베이징이 이 사안을 대만·남중국해 이슈와 연계할지 여부가 관찰 대상이다^[3]. 러시아 타스통신이 이 협정을 미국의 영공·영해 접근권 확보로 신속히 보도한 점도^[9] 모스크바가 북극권 경쟁 프레임으로 대응할 가능성을 시사한다.

중기적으로는 정부 차원에서 북극이사회 옵서버 지위를 활용한 실질적 정보 채널을 강화해야 한다. 현재 옵서버 지위는 상징적 참여에 머물러 있다는 평가가 있다^[7]. 그린란드 광물·에너지 개발에 관심 있는 국내 기업이 있다면 미국의 군사 주둔 확대가 개발 인허가 절차와 외국인 투자 심사에 미치는 영향을 별도로 검토해야 한다. 미국이 러시아·중국의 그린란드 기지 설치를 원천 배제하는 조항을 포함한 만큼^[15]^[3], 중국계 자본이 관여된 프로젝트는 심사 단계에서 추가 제약을 받을 가능성이 있다.

장기적으로는 이번 사례가 한미동맹 관리에 시사하는 협상 구조를 별도 분석해야 한다. 워싱턴이 동맹국의 준자치령 또는 하위 행정단위와 직접 접촉해 협상 지렛대를 확보하는 방식이 반복될 경우, 이는 향후 미국의 다른 지역 동맹 관리 방식에도 적용될 수 있는 패턴이다. 인도태평양 전략 문서에서 북극·서반구 우선순위 조정이 명시적으로 언급되는지 지속적으로 확인해야 한다^[5].

3. 모니터링 지표 및 트리거 포인트

첫 번째 지표는 그린란드 내 기지 건설 진행 상황이다. 착공, 병력 배치 규모, 무기체계 반입 여부가 순차적으로 확인돼야 한다^[11]. 두 번째 지표는 NATO 차원의 후속 조치다. 덴마크가 주장한 "NATO 감독" 프레임이 실제 NATO 이사회 논의나 공동성명으로 구체화되는지가 관찰 대상이다^[1]^[6]. 이 프레임이 실질적 다자 절차로 이어지지 않는다면 워싱턴의 양자 우위 구조가 고착화됐다고 판단할 수 있다.

세 번째 지표는 중국·러시아의 대응 조치다. 베이징이 그린란드 관련 언급을 대만해협·남중국해 문제와 명시적으로 연계하는 발언을 내는지, 모스크바가 북극권 군사 자산 배치를 확대하는지가 트리거 포인트다^[3]^[9]. 네 번째 지표는 그린란드 현지 여론 추이다. 나타니엘센 의원의 안도 발언과 동시에 존재하는 워싱턴에 대한 불신^[12]이 향후 그린란드 자치정부 선거나 독립 논의에서 어떤 방향으로 표출되는지 주시해야 한다. 자치정부 내 반미 정서가 확산될 경우 협정 이행 과정에서 마찰이 재발할 수 있다.

다섯 번째 지표는 미국 국내 정치 일정이다. 중간선거를 앞두고 체결된 협정이라는 점에서^[3], 선거 이후 트럼프 행정부가 협정 이행 강도를 유지할지 조정할지가 중요한 관찰 변수다.

4. 요약 결론

이번 협정은 북극권에서 미국의 군사적 우위를 무기한 제도화한 사건이다. 덴마크와 그린란드는 주권 유지라는 명분을 확보했지만, 실질적 안보 통제권은 워싱턴으로 상당 부분 이전됐다. NATO 다자 틀을 통한 책임 공유 주장은 정치적 수사와 제도적 실체 사이에 간극이 있다. 한국은 이 사안을 북극 지역 문제로 국한하지 말고, 워싱턴의 동맹 관리 방식 자체가 변화하는 신호로 읽어야 한다. 단기적으로는 기지 건설과 강대국 반응을 관망하고, 중장기적으로는 북극이사회 참여 채널 강화와 한미동맹 협상 구조에 대한 함의를 별도로 축적해야 한다.