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美丹格陵兰安全协定与北极军事基地新建的安全意涵

全在晟 EAI院长，首尔大学教授
林宰贤东亚研究院（EAI）研究员

分类: 当前关注
发布日期: 2026年9月24日

总体摘要

美国、丹麦、格陵兰于9月22日签署三方安全协定，其核心内容为在格陵兰新建两处美军基地，并赋予美军无限期进入其领空和领海的权利。丹麦试图将此协定定义于北约（NATO）的监督框架之下，但实际条款更接近于华盛顿绕开同盟多边结构所获得的双边权限。这可能成为美国对盟国软硬兼施，达成个别安全交易的先例，并强化了格陵兰自治政府不经丹麦而直接与华盛顿谈判的惯例。韩国在未来的韩美防卫费分担及驻韩美军地位谈判中有必要参考此次谈判模式，同时应审视美国将资源集中于西半球及北极圈对印太优先顺序的影响，以及韩国在北极航线及资源开发竞争中作为观察员国地位的局限性。

I. 议题状况分析

格陵兰是丹麦王国所属的准自治领地。外交与国防权力由丹麦掌握。但在内政方面，格陵兰自治政府行使相当大的自主权。这种双重结构在整个谈判过程中构成了障碍^[3]。在华盛顿要求的安全控制水平与哥本哈根及努克试图维护的主权和自决权之间寻找折中点，这本身就是谈判的核心^[3]。

特朗普总统自2025年1月20日就职后，多次公开表示美国应收购格陵兰的构想^[3]。此番言论在北约盟国丹麦及欧洲伙伴国之间引发了相当大的不安^[3]。

丹麦政府从谈判初期就试图将此问题定义为北约层面的问题，而非双边问题。丹麦外交大臣拉尔斯·勒克·拉斯穆森在协定签署前夕表示，北约将在北极安全中扮演主导角色^[6]。哥本哈根解释称，该协定并非仅将北极安全责任交由华盛顿和哥本哈根双方承担，而是将其置于整个北约的监督之下^[1]。这被解读为反映了哥本哈根试图以同盟层面的多边框架来稀释特朗普总统个人领土主张的政治考量。

协定于9月22日在纽约联合国大会期间，由特朗普总统、丹麦首相梅特·弗雷泽里克森、格陵兰总理延斯-弗雷德里克·尼尔森三方签署完成^[4]^[8]。签署后，协定全文随即公布^[13]。

协定内容的核心是在格陵兰境内新建两处美军基地。冷战时期曾使用的纳萨尔苏瓦克基地将在南部重建，并在目前由丹麦狗拉雪橇巡逻队使用的东部海岸地区建立新基地^[11]。特朗普总统在签署仪式上表示，“将立即启动在适当位置开发大规模军事存在的进程”^[8]。协定没有设定有效期，其结构允许美国无限期地进行广泛的军事驻扎^[15]。

协定文本赋予美军飞机和舰艇自由进入格陵兰领空和领海的权利^[9]。同时，协定还包含从根本上阻止俄罗斯、中国等“敌对势力”在格陵兰设立基地的条款^[15]^[3]。

特朗普总统主张，该协定赋予了美国对格陵兰安全的“永久控制权”^[1]^[14]。而丹麦和格陵兰政府虽未直接反驳此言论，但反复强调协定并未损害格陵兰的主权^[1]^[10]^[17]。弗雷泽里克森首相评价称，该协定“对美国、丹麦、格陵兰乃至欧洲和北约都是一件好事”，尼尔森总理则将其形容为“三方的共赢”^[8]。

格陵兰当地舆论呈现出安心与不信任交织的复杂情绪。丹麦议会中的格陵兰籍议员纳亚·纳塔尼尔森在接受路透社采访时表示：“我感到非常安心，认为结果相当合理。我们可以感到满意”^[12]。然而，《防务新闻》（Defense News）报道称，多数格陵兰居民仍未消除对华盛顿的不信任^[12]。这意味着特朗普总统曾反复表示收购格陵兰意向的过往，在协定签署后仍作为一道未能完全弥合的信任裂痕而存在。

各行为体的立场与战略

丹麦政府通过此次协定，致力于在维护对格陵兰形式主权的同时，将华盛顿的安全控制要求纳入北约这一多边框架。拉斯穆森外交大臣和弗雷泽里克森首相都反复强调北约的角色，这显示了哥本哈根试图以多边安全体系的逻辑来管控因特朗普个人收购言论所引发的同盟内部不信任的政治考量^[1]^[6]。

格陵兰自治政府以承认自决权为前提接受了该协定。尼尔森总理从协定草案阶段就表示“对提议的协定感到满意”^[10]。然而，格陵兰内部潜藏着一种担忧，即美军基地的扩张可能长期制约自治权扩大的趋势本身。这一点从当地一篇题为“信任依旧脆弱”的报道中也可见一斑^[12]。

美国特朗普政府将该协定作为其重新加强西半球主导权构想的一部分来推进。根据东亚研究院（EAI）的分析，此次协定是“2025年11月国家安全战略中明确提出的加强西半球主导权构想的执行版”，与介入委内瑞拉及巴拿马运河事务属同一脉络^[3]。特朗普总统将该协定定义为确保“永久控制权”，并将其作为一项政治成果加以凸显^[1]^[14]。

俄罗斯从将此次协定定义为美国军事扩张的视角进行审视。塔斯社（TASS）在报道中突出了美国通过该协定获得了对格陵兰领空和领海的无限制进入权这一事实^[9]。这表明莫斯科已将美国在北极圈扩大军事存在视为一种安全威胁。

中国在这次协定中被明确列为排除对象。协定条款本身就着眼于从根本上阻止中国在格陵兰设立基地的可能性^[3]^[15]。东亚研究院（EAI）的分析指出，北京可能将此与台湾及南中国海问题挂钩进行应对，并将其作为一个主要的观察变量^[3]。

核心争论点

第一个争论点是主权与实际控制权之间的脱节。丹麦和格陵兰强调主权得以维持，但协定赋予了美军近乎无限期、无限制的领空和领海进入权^[9]^[15]。特朗普总统关于“永久控制权”的言论与丹麦和格陵兰关于维护主权的表态之间的解释差异，在协定文本公布后也未能完全消除^[1]^[13]。

第二个争论点是北约内部的信任问题。丹麦试图将此事定义为北约的共同责任，以恢复同盟团结^[1]^[6]。然而，鉴于裂痕最初是由特朗普总统单方面的收购言论引发的，此次协定是否能带来根本性的信任恢复，正如格陵兰当地依然存在的不信任情绪所示，仍是一个未知数^[12]。

第三个争论点是北极圈可能升级为美中俄竞争格局。协定中排除俄罗斯和中国的条款，产生了将围绕北极的大国竞争制度化的效果^[3]^[15]。北京和莫斯科将如何调整其北极航线及资源开发战略以作应对，是未来的观察变量^[3]^[9]。

II. 议题深度分析

美丹格陵兰安全协定签署与北极军事基地新建：议题深度分析

1. 根本原因分析

此次协定的根源在于格陵兰所处的双重法律地位。格陵兰是丹麦王国的一部分，外交与国防权力由哥本哈根掌握。同时，在内政方面，自治政府行使着相当大的自主权^[3]。这一结构是自冷战时期延续至今的妥协产物。问题在于，这种妥协并未预设某个大国公然表露领土野心的情况。特朗普总统的收购言论正是直击这一法律空白的案例。

特朗普政府的举措并非个案。正如东亚研究院（EAI）先前分析，该协定是“2025年11月国家安全战略中明确提出的加强西半球主导权构想的执行版”^[3]。鉴于此事与逮捕委内瑞拉马杜罗、介入巴拿马运河等事件在同一时期进行，应将其视为政策基调的一贯体现，而非地域上的巧合^[5]。在此构想中，格陵兰地理上虽属北极，但在政治上已被纳入重塑西半球的逻辑之中。

与此同时，北极航线的商业价值日益凸显。由于气候变化导致北极冰川迅速消融，东北航线等新的海上运输通道成为现实，在此过程中，能源矿产资源与军事安全格局正在同步重塑^[7]。格陵兰正处于这场竞争的地理中心。在华盛顿看来，一个兼具商业潜力和安全脆弱性的地区，不能任其对俄罗斯和中国开放。

2. 结构性脉络

从政治层面看，哥本哈根-努克-华盛顿三方之间的力量不对称性决定了整个谈判进程。丹麦虽掌握格陵兰的外交与国防权，但在体制上难以未经格陵兰自治政府同意便单方面处理安全事务^[3]。格陵兰总理尼尔森将该协定形容为“三方共赢”^[8]，这既是其真实满足感的体现，同时也传递了一个政治信息，即自治政府在谈判桌上确保了独立的发言权。

为缓解这种不对称性，丹麦积极引入北约这一多边框架。拉斯穆森外交大臣在协定签署前夕表示，北约将在北极安全中扮演主导角色^[6]。哥本哈根解释称，该协定并非仅将北极安全责任交由美国和丹麦双方承担，而是将其置于整个北约的监督之下^[1]。这是旨在以同盟层面的制度框架来稀释特朗普总统个人领土主张的考量。然而，协定本身赋予美国的权限带有强烈的双边条约性质。自由进入领空领海权及无限期军事驻扎许可条款，是华盛顿未经北约集体决策机制而直接获得的^[9]^[15]。

在经济上，格陵兰的财政结构构成了其谈判能力的局限。格陵兰是一个高度依赖丹麦财政援助的小型经济体。其矿产和能源资源的开发潜力巨大，但目前的产业基础薄弱。在此背景下，美国的大规模军事基础设施投资很可能对当地经济构成了实际的吸引力。在像纳萨尔苏瓦克这样人口已降至数十人的地区^[11]重建基地，其带来的地区就业和基础设施效应，其重要性不亚于安全逻辑。

在安全上，北约内部的信任结构受到了考验。丹麦是北约的创始成员国，也是美国的长期盟友。一国首脑公开表示有意收购这样一个盟国的领土，这在冷战后是前所未有的。即便协定得以签署，也很难说此番言论留下的裂痕已完全弥合。格陵兰当地同时感受到安心与不信任，也正是因此^[12]。

3. 历史先例及类似案例比较

美国对格陵兰的军事利益关系并非新生事物。纳萨尔苏瓦克基地是二战时期由美军建设的设施，在冷战时期作为对苏侦察和运输的据点^[11]。此次协定旨在重建该基地，因此在形式上接近于复活过去的冷战基础设施。但不同之处在于，本次协定明确规定了无限期驻扎，这与冷战时期的临时性部署性质不同^[15]。

1951年的美丹防务协定也是一个可供参考的先例。通过当时的协定，美国获得了图勒（现皮图菲克）空军基地的使用权。此后数十年，该基地一直是导弹预警系统的核心资产。此次协定新建的两处基地体系，相当于从以图勒为中心的单一据点结构，转向将资产分散部署至南部和东部海岸。这被解读为意图将北极监视范围扩大至格陵兰全境。

将特朗普总统2019年提议购买格陵兰的风波与此次事件相比较，其处理方式的演变显而易见。2019年，购买提议因丹麦的即时坚决拒绝而告吹。而这一次，与第一任期不同，特朗普政府在持续施压的同时，最终选择了在尊重主权的形式框架内获得实质性军事准入权的策略。这与在重塑西半球构想下对委内瑞拉和巴拿马采取的直接干预方式不同，相当于为格陵兰问题披上了一件名为“协定”的制度外衣^[5]。

4. 议题发展的核心变量

第一个变量是协定的实际执行速度。如果基地建设如特朗普总统所言迅速推进，格陵兰内部的反对舆论有可能被重新点燃。尽管纳塔尼尔森议员表示安心^[12]，但多数格陵兰居民并未消除对华盛顿的根本不信任，这一点可能在执行过程中成为摩擦因素。

第二个变量是北约的实际参与程度。丹麦所强调的“北约共同责任”框架^[1]^[6]，究竟是会制度化为同盟层面的决策结构，还是仅沦为为美国双边军事驻扎正名的说辞，将是关键所在。这可以通过未来其是否被列入北约峰会议程来判断。

第三个变量是俄罗斯和中国的应对。协定中明确的排除“敌对势力”条款^[15]^[3]，是直接针对北京和莫斯科的。中国可能将此与台湾及南中国海问题挂钩进行应对，以及俄罗斯可能加强在北极圈的军事活动，这些都作为外生变量，影响着协定的实际效力。

第四个变量是美国的国内政治日程。鉴于协定签署于习近平主席峰会和中期选举前夕^[3]，有评价认为这浓厚地反映了确保谈判筹码的短期目的。选举后华盛顿的政策力度是否会维持，或者资源分配的优先顺序是否会转向其他地区，将是决定协定长期执行力的变量。

III. 最终推荐应对方案

美丹格陵兰安全协定签署与北极军事基地新建：综合应对方案

1. 综合判断及推荐应对方案

此次协定是重塑北极圈安全格局的结构性事件，难以将其视为单纯的双边基地协定。协定没有设定有效期这一点便可佐证^[15]。美国无限期地获得了自由进入格陵兰领空和领海的权利^[9]。这应被解读为华盛顿在北极圈将永久性军事存在制度化。

我们判断，丹麦试图将此协定置于北约监督框架内的尝试仅取得了部分成功。拉斯穆森外交大臣关于北约主导的言论^[6]以及哥本哈根的“责任共担”框架^[1]更接近于政治辞令。实际的协定条款是华盛顿未经北约决策机制而直接获得的双边权限^[9]^[15]。这一差距对未来欧洲安全结构的影响有两方面。其一，它开创了美国绕开同盟多边主义，与个别成员国直接达成安全交易的先例。其二，它形成了格陵兰自治政府不经丹麦而直接与华盛顿坐上谈判桌的惯例^[8]。这两方面都强化了双边关系优先于北约集体防御原则的趋势。

对韩国政府和企业的意涵可归纳为三个层面。首先，此次案例是华盛顿对盟国采取软硬兼施策略的实证。以收购威胁为开端，以签署协定为收尾的顺序，是未来在韩美防卫费分担、驻韩美军地位相关谈判中也需要参考的一种发展模式^[3]^[5]。其次，美国越是将军事资产和外交资本集中于西半球和北极圈，印太地区的资源分配就越有可能相对被置于次要位置^[5]。第三，在北极航线商业化和资源开发竞争全面展开的局面下，韩国仍停留在观察员地位，其实质性的信息获取和参与渠道受到限制^[7]。

2. 短/中/长期执行计划

短期内应以信息收集和观望为主。需要追踪格陵兰两处新建基地的动工时间和规模。纳萨尔苏瓦克基地的重建和东部海岸基地的开工日程，是衡量美国北极军事化速度的直接指标^[11]。同时，需要审视中国的反应程度。结合习近平主席峰会的日程，北京是否会将此事与台湾及南中国海问题挂钩，是观察的重点^[3]。俄罗斯塔斯社迅速将此协定报道为美国获得领空领海进入权^[9]，这也暗示了莫斯科可能以北极圈竞争的框架来应对。

中期来看，政府层面应利用北极理事会观察员地位，加强实质性信息渠道。有评价认为，目前观察员地位仅停留在象征性参与层面^[7]。若有国内企业对格陵兰的矿产和能源开发感兴趣，则需另行研究美国扩大军事存在对开发许可程序和外国投资审查的影响。由于美国加入了从根本上排除俄罗斯和中国在格陵兰建立基地的条款^[15]^[3]，有中方资本参与的项目在审查阶段可能会受到额外限制。

长期来看，需要另行分析此次案例对韩美同盟管理所启示的协商结构。如果华盛顿与盟国的准自治领土或下级行政单位直接接触以获取谈判筹码的方式反复出现，这将成为一种未来可能应用于美国管理其他地区盟友的模式。需要持续关注印太战略文件中是否明确提及对北极及西半球优先顺序的调整^[5]。

3. 监测指标与触发点

第一个指标是格陵兰岛内基地建设的进展情况。需要依次确认开工、兵力部署规模、武器系统引进与否等情况^[11]。第二个指标是北约层面的后续措施。丹麦主张的“北约监督”框架是否能具体化为北约理事会的实际讨论或联合声明，是需要观察的对象^[1]^[6]。如果该框架未能发展为实质性的多边程序，则可以判断华盛顿的双边优势结构已经固化。

第三个指标是中国和俄罗斯的应对措施。北京是否发表将格陵兰相关言论与台湾海峡、南中国海问题明确挂钩的言论，以及莫斯科是否扩大在北极圈的军事资产部署，这些都是触发点^[3]^[9]。第四个指标是格陵兰当地舆论的走向。需要密切关注纳塔尼尔森议员的安心言论与同时存在的对华盛顿的不信任^[12]，在未来的格陵兰自治政府选举或独立讨论中会以何种方向表现出来。如果自治政府内部反美情绪扩散，协定执行过程中可能会再次发生摩擦。

第五个指标是美国国内政治日程。鉴于该协定是在中期选举前夕签订的^[3]，选举后特朗普政府是维持还是调整协定的执行力度，将是一个重要的观察变量。

4. 总结与结论

此次协定是在北极圈将美国的军事优势无限期制度化的事件。丹麦和格陵兰虽然确保了维持主权的名分，但实质性的安全控制权已大部分转移至华盛顿。通过北约多边框架共享责任的主张，在政治辞令与制度实体之间存在差距。韩国不应将此事件局限于北极地区问题，而应将其解读为华盛顿盟友管理方式本身正在发生变化的信号。短期内应观望基地建设和大国的反应，中长期来看，则应加强参与北极理事会的渠道，并就其对韩美同盟协商结构的涵义进行专门的积累分析。