中美首脑会谈与ADMM-Plus海上安全联合演习：分析及对韩国的启示

总体摘要

9月24~25日举行的华盛顿中美首脑会谈取得了延长贸易休战和建立AI危机沟通渠道的象征性成果，但与此无关的是，同一周在西菲律宾海举行了由菲律宾、日本主办的ADMM-Plus海上安全联合演习。在此次有8个国家11艘舰艇参加的演习中，中国仅出席开幕式，回避了海上演习阶段，同时在斯卡伯勒浅滩和第二托马斯浅滩与菲律宾的对峙并行发生。这表明，以东盟为中心的多边框架正在发生功能变形，成为排除中国、由域内国家与域外伙伴积累互操作性的场所。这一趋势与美国因资源制约而向盟国转嫁负担、美日澳轴心演习扩大与韩美轴心演习相对缩小的非对称重组相互交织。韩国需要摆脱参与与否的二分法，以在何种层面、以何种名义挂钩为基准，设计以基本情景为前提的阶段性应对体系。

I. 议题情况分析

议题情况分析：菲律宾主导的ADMM-Plus海上安全联合演习与西菲律宾海紧张局势

1. 背景及经过

在西菲律宾海举行的多国海上安全联合演习并非突发事件，而是马科斯政府上台以来菲律宾持续推进的'军队现代化'与扩大安全伙伴关系政策的延伸[4]。美菲《共同防御条约》于9月30日迎来签署75周年，在此前后，菲律宾一直在增加与美国、日本等域外伙伴的演习频率和可使用的基地数量[4]。今年5月在'肩并肩'演习中，日本首次在本国领土以外实弹射击12式岸舰导弹的案例，也属于这一趋势[7]。

同一时期，在斯卡伯勒浅滩和第二托马斯浅滩（仁爱礁）附近，菲律宾海岸警卫队、海军与中国海警、中国人民解放军海军之间的对峙反复发生。9月18日发生了菲律宾船只与中国海警船'山舟澳'号相撞的事件，《环球时报》将其定性为菲律宾方面的“蓄意挑衅”[8]。菲律宾国内有解读认为，这种冲突是与巴拉望军事基地化计划相交织的中国施压[5]。ADMM-Plus专家工作组海上安全（EWG-MS）联合演习是在这种双边摩擦不断累积的局面下，借助东盟这一多边框架进行的，性质上有所不同。

2. 当前情况

据Rappler报道，此次演习有8个国家的11艘舰艇参加，演习重点放在域内海军之间的互操作性、医疗后送、搜救、搁浅船只支援等方面[1]。中国虽出席了开幕式，但并未参加实际海上演习阶段（sea phase）[1]。这相当于在保持ADMM-Plus成员国地位的同时，主动退出了实质性海上合作。

几乎在演习进行的同时，菲律宾海岸警卫队宣布，对第二托马斯浅滩搁浅军舰的再补给任务受到了中方危险机动的妨碍。菲律宾海岸警卫队发言人杰伊·塔里埃拉准将表示：“虽然没有发生碰撞，也没有人员受伤，但中国海警的危险机动造成了严重的碰撞风险”[3]。菲律宾海岸警卫队认定，中国海警和中国人民解放军海军“妨碍了合法的人道主义支援与补给行动”[3]。相反，《环球时报》对同一事件作出了相反的叙述，报道称中国海警认定菲律宾的“非法”再补给企图未经事先批准，并予以阻止[6]。马尼拉和北京对同一事件的事实建构本身正发生正面冲突。

3. 主要行为体及立场

菲律宾是此次演习的主办国，也是最前沿的当事国。马尼拉试图利用ADMM-Plus这一以东盟为中心的多边框架，为其南海立场赋予地区正当性。同时，菲律宾外交部表示，在并行推进与台湾的经济、文化合作的同时，将维持一个中国政策“一贯、明确且不变”的立场[11]。这是同时尝试扩大安全伙伴关系与管理对华关系的双重路线，也是招致北京反弹的因素[9]。

中国将此次演习及菲律宾的整体对外动向定性为封锁企图。《环球时报》社论将日本对菲律宾的支援描述为“试图摆脱和平宪法制约的野心”，以及为美日同盟服务的“地区代理人”角色[8]。国务院台湾事务办公室发言人朱凤莲批评台湾民进党当局与菲律宾的海上合作是“极为可鄙”的行为[10]。可以认为，中国在保持出席开幕式这一最低限度的形式性参与的同时，通过不参加实际海上演习的方式，发出了不承认ADMM-Plus框架正当性的信号。

日本将对菲律宾的支援作为安全伙伴关系多元化的核心轴。这是修改防卫装备转移三原则和决定拥有反击能力之后，日本安保政策制约松动的延伸[4]。美国以《共同防御条约》75周年的象征意义为先导，试图将美菲关系以多边网络加以巩固，但《环球时报》主张这种“共同防御”无法为菲律宾提供实质性韧性[4]。

菲律宾国内舆论与政府的对华强硬路线存在不一致之处。据《南华早报》（SCMP）援引的皮尤研究中心调查，18~34岁的菲律宾人中有47%对中国持友好认知，部分人虽然认为南海冲突“令人失望”，但将高物价的责任归咎于美国[12]。政府层面扩大安全伙伴关系与青年层舆论之间的这种差距表明，马科斯政府的对华路线在国内并未获得绝对支持。

4. 核心争议点

第一是事实建构本身的冲突。围绕第二托马斯浅滩再补给任务，菲律宾和中国的发布对同一事件作出了截然相反的定性，在没有第三方验证的情况下，任何一方的叙述都难以单独采信[3][6]。

第二是ADMM-Plus这一以东盟为中心框架的功能变化。中国仅出席开幕式而缺席海上演习，与这一框架正在重组为东盟与域外伙伴之间海洋合作制度化空间的观察相符[1]。

第三是菲律宾双重路线导致摩擦扩大的可能性。在维持一个中国政策的同时并行推进与台湾的实质合作，这种方式在结构上预示着中方的反弹[9][10][11]。

第四是国内舆论基础的脆弱性。鉴于政府的对华强硬路线与青年层舆论存在背离，长期的政策持续性有可能在选举局面中经受考验[12]。

II. 议题深度分析

议题深度分析：菲律宾主导的ADMM-Plus海上安全联合演习的结构性启示

1. 根本原因分析

此次联合演习最终呈现为'没有中国参与的海上合作'形态，其根本原因在于南海领土主权争端在法理上的僵局。菲律宾以2016年常设仲裁法院裁决为依据，主张其在本国专属经济区内海上活动的正当性。中国一直坚持不承认该裁决本身的立场。这一根本性分歧未能通过双边对话缩小。围绕第二托马斯浅滩再补给，马尼拉和北京的事实建构正面冲突的现象正说明了这一点。菲律宾海岸警卫队将中国海警的机动定性为“危险”的妨碍行为[3]。相反，《环球时报》将同一再补给企图定性为未经事先批准的“非法”行为，并将中方的阻止描述为正当执法[6]。在对事件事实关系本身没有共识的状态下，双边渠道的信任构建功能无法发挥作用。

在这种僵局中，菲律宾选择的路径是将问题多边化。马尼拉将本国的南海立场叠加到ADMM-Plus这一以东盟为中心的多边框架之上。这是试图将双边摩擦转化为地区正当性问题的尝试。中国出席开幕式但不参加海上演习阶段[1]，可以解读为对这种多边化尝试的消极拒绝反应。通过同时选择出席与不参加，中国发出了既保持成员国地位、又在实质性合作上划清界限的双重信号。

2. 结构性背景

安全结构：东盟中心性的变形

ADMM-Plus原本被设计为东盟包容域内大国并实现平衡的框架。然而，此次案例表明，该框架的实际运作方式正在偏离设计意图。在有8个国家11艘舰艇参加的海上演习中，南海最大利益攸关方中国却缺席，东盟多边框架的功能由此转变为排除中国、由域内国家与域外伙伴积累互操作性的场所[1]。这种变形并不局限于菲律宾。在美日澳三国联合演习'东方之盾26'的扩大中也出现了类似的模式。日本、澳大利亚、印度轴心的演习在扩大，而韩美轴心的演习在缩短，这种非对称正在同时发生，这是美国试图以向盟国转嫁负担来填补资源制约的选择的产物[4]。在南海方向，美菲防卫协定持续扩大[4]也与这一结构性趋势同轨。

政治结构：马尼拉的双重路线与国内舆论的差距

菲律宾外交部重申一个中国政策“一贯、明确且不变”，同时表示将继续与台湾的经济、文化合作[11]。正如台湾海巡署退役的巡逻舰被转为菲律宾执法舰艇的案例[10]所示，这种双重路线正在发展为实质性合作。中方将其定性为损害“一个中国”原则的行为，国台办发言人亲自发表了批评声明[10]。中国专家警告称，菲律宾接近台湾将为南海问题增添新的摩擦因素[9]。

然而，这种安全伙伴关系的扩大并未得到菲律宾国内舆论整体的支持。据皮尤研究中心调查，18~34岁的菲律宾青年层中有47%对中国持友好认知，部分受访者虽然认为南海冲突“令人失望”，但表现出将能源价格上涨的责任归咎于美国的态度[12]。安全精英的亲美、亲日路线与青年层的对华认知之间存在差距，这暗示马尼拉的多边安全路线在国内政治上并不具备无条件的根基。

经济·认同结构：巴拉望军事基地化与资源压力

菲律宾国内安全专家将近期中国海警对民用船只威胁的增加与巴拉望军事基地化计划联系起来解读，即认为随着将巴拉望要塞化的计划推进，中国的挑衅作为反作用正在持续[5]。如果这一解读成立，那么海上冲突就是围绕确保南海资源与航道这一长期经济、战略利益的结构性竞争的表面化表现。这意味着它并非通过短期事件应对就能化解的性质。

3. 历史先例及类似案例比较

此次案例并非中国在东盟多边框架中选择性抽身的首个案例。不过，此次以出席开幕式与不参加实质演习的形式二元化，信号比以往更加明确。中国选择了不正面否定多边框架本身的正当性，而只在实质性合作内容上划清界限的方式。这是一种比完全退出管理成本更低的战略。

同一时期，印度尼西亚的动向呈现出与此形成对比的模式。印度尼西亚海军在台湾以东海域与中国人民解放军海军实施了联合航行演习，此后两国就扩大军事合作和启动五年行动计划达成了协议[2]。这种模式被评价为源于镍下游化政策导致的对华依赖结构的“条件化对冲”[2]。普拉博沃政府正在运用既保持不结盟修辞、又最大化实利的双重战略[2]。这是与菲律宾的亲美、亲日路线正相反方向的对冲。同为东盟成员国，菲律宾和印度尼西亚在对华关系设定上却走着相反的轨迹，这表明东盟在结构上无法构成统一的对华战线。有评价认为，印度尼西亚式对冲向南海当事国菲律宾、越南等均匀扩散的可能性较低，扩散很可能以各国速度不同的碎片化方式展开，这一评价也出自同样的背景[2]。

此外，还可以与台湾海峡正在进行的灰色地带施压常态化模式进行比较。中国人民解放军海军训练舰在访问俄罗斯、越南、文莱之后驶入印度尼西亚的远洋训练反复进行[2]，这被指出是将与东盟国家的军事勾连与在台湾附近海域常态化进入相结合的模式[2][8]。这意味着中国在南海和台湾海峡这两个不同的地理舞台上运用的战略语法共享着相似的结构。

4. 议题发展的核心变量

第一个变量是美国的对华接触方式与地区安全架构重组速度之间的差距。特朗普政府的不可预测性正成为迫使亚洲盟国重新审视自身安全态势的压力[7]。如果美国在华盛顿追求受管控的稳定，同时盟国、伙伴国自身演习负担增加的非对称持续下去，包括菲律宾在内的域内国家的自救性网络化可能会进一步加快。

第二个变量是菲律宾国内政治与舆论的走向。安全精英的亲美、亲日路线与青年层的对华友好认知[12]之间的差距在今后选举局面中如何表现，将决定马尼拉多边安全路线的可持续性。

第三个变量是台湾问题与南海问题的联动是否深化。菲律宾与台湾之间的合作越扩大，中国的反弹强度也可能越高[9][10]。如果这种联动固化，南海有可能超越独立的领土主权争端，被重新定义为台湾海峡战略格局的延伸。

第四个变量是东盟各成员国对冲战略的分化速度。只要印度尼西亚式条件化对冲不向其他成员国扩散，东盟就将维持在对华问题上难以发出统一声音的结构[2]。如果这种分化固化，ADMM-Plus等多边框架的实质性质有可能越来越固化为'没有中国的小多边合作体'。