Саммит США — КНР и совместные учения по морской безопасности в формате «СМОА плюс»: анализ и последствия для Южной Кореи

Резюме

Независимо от символических достижений саммита США — КНР в Вашингтоне 24–25 сентября — а именно продления торгового перемирия и создания канала кризисной связи по вопросам искусственного интеллекта — на той же неделе в Западно-Филиппинском море прошли совместные учения по морской безопасности в формате «СМОА плюс», организованные совместно Филиппинами и Японией. В этих учениях, в которых приняли участие 11 кораблей из восьми стран, Китай присутствовал только на церемонии открытия и уклонился от морской фазы, в то время как его противостояние с Филиппинами продолжалось в районе рифа Скарборо и мели Вторая Томаса. Это демонстрирует, что многосторонний формат с АСЕАН в центре трансформируется в площадку для выстраивания оперативной совместимости между странами региона и внерегиональными партнерами при одновременном исключении Китая. Эта тенденция совпадает с асимметричной реструктуризацией, вызванной ресурсными ограничениями США, которая перекладывает бремя на союзников, расширяет учения по оси США — Япония — Австралия и относительно сокращает масштабы учений по оси США — Южная Корея. Вместо того чтобы рассматривать участие через бинарную призму, Южной Корее необходимо разработать систему поэтапного реагирования на основе базового сценария, определяя, на каком уровне и под каким обоснованием ей следует взаимодействовать.

I. Анализ проблемы

Анализ проблемы: совместные учения по морской безопасности в формате «СМОА плюс» под руководством Филиппин и напряженность в Западно-Филиппинском море

1. Предыстория и ход событий

Многонациональные совместные учения по морской безопасности в Западно-Филиппинском море не являются изолированным событием. Они представляют собой продолжение политики военной модернизации и расширения партнерства в сфере безопасности, которую Филиппины проводят с момента инаугурации администрации Маркоса [4]. 30 сентября исполнилось 75 лет Договору о взаимной обороне между США и Филиппинами, и примерно в это же время Филиппины увеличили частоту совместных учений и количество доступных баз с внерегиональными партнерами, включая США и Японию [4]. Первые в истории Японии боевые стрельбы из ее берегового противокорабельного ракетного комплекса Тип 12 за пределами собственной территории во время учений «Баликатан» в мае этого года также укладываются в эту тенденцию [7].

В тот же период в районе рифа Скарборо и мели Вторая Томаса (Жэньай) вновь возникли противостояния между береговой охраной и ВМС Филиппин с одной стороны и береговой охраной Китая и Военно-морскими силами Народно-освободительной армии Китая (ВМС НОАК) с другой. 18 сентября произошло столкновение между филиппинским судном и кораблем береговой охраны Китая «Саньчжоуао», которое газета «Глобал Таймс» охарактеризовала как «преднамеренную провокацию» с филиппинской стороны [8]. Внутри Филиппин некоторые интерпретируют эти столкновения как китайское давление, связанное с планами милитаризации Палавана [5]. Совместные учения Экспертной рабочей группы по морской безопасности (ЭРГ-МБ) в формате «СМОА плюс» отличаются по своему характеру, поскольку они проводились в многосторонних рамках АСЕАН на фоне этого накопления двусторонних трений.

2. Текущая ситуация

Согласно отчету издания «Рапплер», в учениях приняли участие 11 кораблей из восьми стран, при этом основное внимание уделялось оперативной совместимости между военно-морскими силами региона, медицинской эвакуации, поисково-спасательным операциям и оказанию помощи терпящим бедствие судам [1]. Хотя Китай присутствовал на церемонии открытия, он не участвовал в непосредственной морской фазе учений [1]. Фактически Китай сохранил свой статус государства — члена «СМОА плюс», но отказался от практического морского сотрудничества.

Примерно в то же время, когда проходили учения, береговая охрана Филиппин заявила, что ее миссия по пополнению запасов на севшем на мель военном корабле у мели Вторая Томаса была заблокирована опасными маневрами с китайской стороны. Коммодор Джей Тарриела, представитель береговой охраны Филиппин, заявил: «Столкновения и пострадавших не было, но опасные маневры береговой охраны Китая создали серьезный риск столкновения» [3]. Береговая охрана Филиппин охарактеризовала действия береговой охраны Китая и ВМС НОАК как «препятствование законной гуманитарной помощи и операции по пополнению запасов» [3]. Напротив, газета «Глобал Таймс» описала тот же инцидент с противоположной точки зрения, сообщив, что береговая охрана Китая заблокировала «незаконную» попытку Филиппин пополнить запасы, которая, как утверждается, проводилась без предварительного разрешения [6]. Фактические нарративы, выстраиваемые Манилой и Пекином в отношении одного и того же инцидента, находятся в прямом противоречии.

3. Ключевые акторы и позиции

Филиппины являются принимающей страной этих учений и стороной на передовой линии. Манила стремится использовать многосторонний формат «СМОА плюс» с АСЕАН в центре, чтобы придать региональную легитимность своей позиции в Южно-Китайском море. В то же время она развивает экономическое и культурное сотрудничество с Тайванем, при этом ее Министерство иностранных дел заявляет, что политика «одного Китая» остается «последовательной, четкой и неизменной» [11]. Этот двухтрековый подход — одновременное расширение партнерств в сфере безопасности и управление отношениями с Пекином — является ключевым фактором, вызывающим противодействие со стороны Пекина [9].

Китай преподносит эти учения и более широкие внешнеполитические шаги Филиппин как попытки сдерживания. В редакционной статье «Глобал Таймс» поддержка Филиппин со стороны Японии была названа «стремлением вырваться из тисков своей пацифистской конституции», а сама Япония была представлена как «региональный посредник», обслуживающий альянс США и Японии [8]. Чжу Фэнлянь, представитель Канцелярии по делам Тайваня, раскритиковала морское сотрудничество между властями Демократической прогрессивной партии (ДПП) Тайваня и Филиппинами как «крайне подлое» [10]. Поддерживая минимальное формальное участие посредством присутствия на церемонии открытия и воздерживаясь от фактической морской фазы, Китай, по всей видимости, сигнализирует о своем отказе признавать легитимность формата «СМОА плюс».

Япония рассматривает свою поддержку Филиппин как ключевой столп диверсификации партнерства в сфере безопасности. Это является продолжением ослабления ограничений на политику безопасности Японии после пересмотра Трех принципов передачи оборонного оборудования и технологий и решения о приобретении потенциала ответного удара [4]. В то время как Соединенные Штаты стремятся связать свои отношения с Филиппинами в многостороннюю сеть, используя символизм 75-й годовщины их договора о взаимной обороне, газета «Глобал Таймс» утверждает, что такая «совместная оборона» не обеспечивает Филиппинам подлинной устойчивости [4].

Внутреннее общественное мнение Филиппин в некоторых аспектах расходится с жесткой позицией правительства по отношению к Китаю. Согласно опросу Исследовательского центра Пью, на который ссылается газета «Саут Чайна Морнинг Пост», 47% филиппинцев в возрасте от 18 до 34 лет относятся к Китаю положительно; хотя некоторые назвали столкновения в Южно-Китайском море «разочаровывающими», они возложили вину за высокую инфляцию на Соединенные Штаты [12]. Этот разрыв между расширением правительством партнерств в сфере безопасности и настроениями молодежи указывает на то, что политика администрации Маркоса в отношении Китая не пользуется абсолютной внутренней поддержкой.

4. Ключевые вопросы

Во-первых, это конфликт вокруг конструирования фактов. Заявления Филиппин и Китая относительно миссии по пополнению запасов на мели Вторая Томаса определяют одно и то же событие в диаметрально противоположных терминах, что затрудняет доверие к любому из нарративов в отдельности без верификации третьей стороной [3][6].

Во-вторых, это функциональный сдвиг формата «СМОА плюс» с АСЕАН в центре. Решение Китая присутствовать только на церемонии открытия и отказаться от участия в морских учениях согласуется с наблюдениями о том, что этот формат перестраивается в пространство для институционализации морского сотрудничества между АСЕАН и внерегиональными партнерами [1].

В-третьих, это потенциал для расширения трений, вытекающий из двухтрекового подхода Филиппин. Сохранение политики «одного Китая» при одновременном осуществлении практического сотрудничества с Тайванем структурно провоцирует противодействие со стороны Китая [9][10][11].

В-четвертых, это уязвимость базы внутреннего общественного мнения. Поскольку жесткая позиция правительства по отношению к Китаю расходится с мнением молодежи, долгосрочная устойчивость этой политики, вероятно, подвергнется испытанию на будущих выборах [12].

II. Углубленный анализ

Углубленный анализ: структурные последствия совместных учений по морской безопасности в формате «СМОА плюс» под руководством Филиппин

1. Анализ первопричин

Первопричина того, что совместные учения вылились в «морское сотрудничество без Китая», кроется в юридическом тупике вокруг территориальных споров в Южно-Китайском море. Филиппины утверждают законность своей морской деятельности в пределах своей исключительной экономической зоны (ИЭЗ) на основании решения Постоянной палаты третейского суда (ППТС) 2016 года. Китай последовательно придерживается позиции отказа от признания этого решения. Этот фундаментальный разрыв не был сокращен посредством двустороннего диалога, о чем свидетельствует прямое столкновение между Манилой и Пекином в их фактических интерпретациях пополнения запасов на мели Вторая Томаса. Береговая охрана Филиппин охарактеризовала маневры береговой охраны Китая как «опасное» препятствование [3]. Напротив, газета «Глобал Таймс» определила ту же попытку пополнения запасов как «незаконный» акт, совершенный без предварительного разрешения, и назвала китайский перехват законным правоприменением [6]. В отсутствие согласия по базовым фактам инцидента функция укрепления доверия двусторонних каналов не может работать.

На фоне этого тупика путем, выбранным Филиппинами, стала многосторонность проблемы. Манила спроецировала свою позицию по Южно-Китайскому морю на многосторонний формат «СМОА плюс» с АСЕАН в центре, пытаясь переформатировать двусторонние трения в вопрос региональной легитимности. Решение Китая присутствовать на церемонии открытия, но воздержаться от морской фазы [1] можно истолковать как пассивное неприятие этих усилий по многосторонности. Решив одновременно присутствовать и воздержаться, Пекин направил двойной сигнал: сохранение своего статуса государства-члена при одновременном проведении черты на практическом сотрудничестве.

2. Структурный контекст

Структура безопасности: трансформация центральной роли АСЕАН

Формат «СМОА плюс» изначально задумывался как рамка для АСЕАН по поддержанию баланса путем вовлечения крупных региональных держав. Однако данный случай демонстрирует, что реальное функционирование этого формата расходится с его первоначальным замыслом. В отсутствие Китая — крупнейшего заинтересованного лица в Южно-Китайском море — на морских учениях с участием 11 кораблей из восьми стран многосторонний формат АСЕАН превратился в площадку для выстраивания оперативной совместимости между странами региона и внерегиональными партнерами при исключении Китая [1]. Эта трансформация не ограничивается Филиппинами. Аналогичная модель прослеживается в расширении совместных учений США, Японии и Австралии «Ориентал Шилд 26». Разворачивается асимметрия, при которой учения по оси Япония — Австралия — Индия расширяются, в то время как учения по оси США — Южная Корея сокращаются, что является результатом решения США компенсировать свои ресурсные ограничения путем перекладывания бремени на союзников [4]. Непрерывное расширение оборонного соглашения между США и Филиппинами в направлении Южно-Китайского моря [4] также соответствует этой структурной тенденции.

Политическая структура: двухтрековый подход Манилы и разрыв в отечественном общественном мнении

Министерство иностранных дел Филиппин подтвердило, что его политика «одного Китая» является «последовательной, четкой и неизменной», одновременно заявив, что оно продолжит экономическое и культурное сотрудничество с Тайванем [11]. Этот двухтрековый подход вылился в практическое сотрудничество, как это видно на примере передачи списанных патрульных кораблей из Управления береговой охраны Тайваня для использования в качестве филиппинских правоохранительных судов [10]. Китайская сторона охарактеризовала это как действие, подрывающее принцип «одного Китая», при этом представитель Канцелярии по делам Тайваня выступил с прямым критическим заявлением [10]. Китайские эксперты предупредили, что взаимодействие Филиппин с Тайванем добавит новый источник трений в проблему Южно-Китайского моря [9].

Однако это расширение партнерств в сфере безопасности не пользуется поддержкой филиппинского общественного мнения в целом. Согласно опросу Исследовательского центра Пью, 47% молодых филиппинцев в возрасте от 18 до 34 лет положительно относятся к Китаю, а некоторые респонденты, хотя и считают столкновения в Южно-Китайском море «разочаровывающими», возлагают вину за рост цен на энергоносители на Соединенные Штаты [12]. Наличие разрыва между сближением элиты безопасности с США и Японией и восприятием Китая молодежью свидетельствует о том, что многосторонняя политика безопасности Манилы не опирается на безусловный внутриполитический фундамент.

Экономическая и идентичностная структура: милитаризация Палавана и ресурсное давление

Филиппинские эксперты по внутренней безопасности связывают недавнее увеличение угроз гражданским судам со стороны береговой охраны Китая с планами милитаризации Палавана. Они утверждают, что китайские провокации продолжаются как реакция на текущие планы по укреплению Палавана [5]. Если эта интерпретация верна, то морские столкновения являются поверхностным проявлением структурной конкуренции за долгосрочные экономические и стратегические интересы, а именно за обеспечение безопасности ресурсов и морских путей в Южно-Китайском море. Это означает, что данная проблема не может быть решена путем краткосрочного урегулирования инцидентов.

3. Исторические прецеденты и сравнительный анализ кейсов

Это далеко не первый случай, когда Китай избирательно устраняется от участия в многосторонних форматах АСЕАН. Однако сигнал в данном случае более очевиден, чем раньше, поскольку он был разделен на присутствие на церемонии открытия и отказ от практических учений. Китай предпочел провести черту только на практическом кооперационном наполнении, избегая при этом прямого отрицания легитимности самого многостороннего формата. Это стратегия с более низкими издержками управления, чем полный выход.

В тот же период действия Индонезии продемонстрировали контрастирующую модель. ВМС Индонезии провели совместные навигационные учения с ВМС НОАК в водах к востоку от Тайваня, после чего две страны согласились расширить военное сотрудничество и запустить пятилетний план действий [2]. Эта модель оценивается как «обусловленное хеджирование», возникающее из-за структурной зависимости Индонезии от Китая, вызванной ее политикой переработки никеля внутри страны [2]. Администрация Прабово использует двойную стратегию максимизации практических выгод при сохранении неприсоединившейся риторики [2]. Это представляет собой хеджирование в направлении, прямо противоположном сближению Филиппин с США и Японией. Тот факт, что Филиппины и Индонезия, несмотря на то, что обе являются государствами — членами АСЕАН, движутся по противоположным траекториям в определении своих отношений с Китаем, подчеркивает структурные ограничения, которые мешают АСЕАН сформировать единый фронт против Китая. Именно в этом контексте эксперты оценивают, что хеджирование по индонезийскому типу вряд ли распространится единообразно на таких претендентов в Южно-Китайском море, как Филиппины и Вьетнам, и что любое расширение с высокой вероятностью будет разворачиваться фрагментарно с разной скоростью в разных странах [2].

Существуют также точки сравнения с моделью нормализации давления в «серой зоне» в Тайваньском проливе. Повторяющиеся дальние походы ВМС НОАК, в ходе которых учебные корабли заходят в порты Индонезии после визитов в Россию, Вьетнам и Бруней [2], выделяются как модель, сочетающая военное сближение со странами АСЕАН с регулярным входом в воды вблизи Тайваня [2][8]. Это указывает на то, что стратегическая грамматика, используемая Китаем на различных географических аренах Южно-Китайского моря и Тайваньского пролива, имеет схожую структуру.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — это разрыв между подходом США к Китаю и темпами реструктуризации региональной архитектуры безопасности. Непредсказуемость администрации Трампа выступает в качестве фактора давления, заставляющего азиатских союзников переоценивать свои независимые оборонные позиции [7]. Если асимметрия сохранится — когда Соединенные Штаты стремятся к управляемой стабильности в Вашингтоне, в то время как бремя независимых учений для союзников и партнеров возрастает, — самостоятельное сетевое взаимодействие между странами региона, включая Филиппины, может ускориться.

Вторая переменная — это направление внутренней политики и общественного мнения Филиппин. То, как разрыв между сближением элиты безопасности с США и Японией и благоприятным восприятием Китая молодежью [12] проявится в будущих избирательных циклах, определит устойчивость многосторонней политики безопасности Манилы.

Третья переменная — углубится ли связь между тайваньским вопросом и проблемой Южно-Китайского моря. По мере расширения сотрудничества между Филиппинами и Тайванем интенсивность противодействия со стороны Китая также, вероятно, возрастет [9][10]. Если эта связь закрепится, Южно-Китайское море может быть переопределено из независимого территориального спора в продолжение стратегического ландшафта Тайваньского пролива.

Четвертая переменная — это темпы дифференциации стратегий хеджирования отдельных государств — членов АСЕАН. Если обусловленное хеджирование по индонезийскому типу не распространится на другие государства-члены, АСЕАН сохранит структуру, которая затрудняет выступление с единой позицией по вопросам, связанным с Китаем [2]. Если эта дифференциация закрепится, многосторонние форматы, такие как «СМОА плюс», с высокой степенью вероятности будут все больше превращаться в «минилатеральные кооперационные структуры без Китая».