Le sommet sino-américain et l'exercice maritime conjoint de l'ADMM-Plus : analyse et implications pour la Corée du Sud

Synthèse

Indépendamment des avancées symboliques du sommet sino-américain à Washington les 24 et 25 septembre — à savoir la prolongation de la trêve commerciale et la création d'un canal de communication de crise sur l'IA —, l'exercice maritime conjoint de l'ADMM-Plus, co-organisé par les Philippines et le Japon, s'est déroulé dans la mer des Philippines occidentales au cours de la même semaine. Lors de cet exercice, qui a réuni 11 navires de huit pays, la Chine n'a assisté qu'à la cérémonie d'ouverture et a évité la phase maritime, tandis que ses face-à-face avec les Philippines se sont poursuivis près du récif de Scarborough et de l'atoll de Second Thomas. Cela démontre que le cadre multilatéral centré sur l'ASEAN se transforme en un espace de renforcement de l'interopérabilité entre les pays de la région et les partenaires extra-régionaux, tout en excluant la Chine. Cette tendance coïncide avec une restructuration asymétrique dictée par les contraintes de ressources des États-Unis, qui transfèrent la charge sur leurs alliés, élargissent les exercices le long de l'axe États-Unis-Japon-Australie et réduisent relativement ceux de l'axe États-Unis-Corée du Sud. Plutôt que d'envisager sa participation sous un prisme binaire, la Corée du Sud doit concevoir un système de réponse progressif basé sur un scénario de référence, afin de déterminer à quel niveau et sous quelle justification elle doit s'engager.

I. Analyse de la situation

Analyse de la situation : l'exercice maritime conjoint de l'ADMM-Plus dirigé par les Philippines et les tensions en mer des Philippines occidentales

1. Contexte et évolution

L'exercice maritime conjoint multinational en mer des Philippines occidentales n'est pas un événement isolé. Il s'inscrit dans le prolongement des politiques de modernisation militaire et d'élargissement des partenariats de sécurité que les Philippines poursuivent depuis l'investiture de l'administration Marcos [4]. Le traité de défense mutuelle entre les États-Unis et les Philippines a célébré son 75e anniversaire le 30 septembre et, à cette période, les Philippines ont augmenté la fréquence des exercices conjoints et le nombre de bases accessibles avec des partenaires extra-régionaux, notamment les États-Unis et le Japon [4]. Le tout premier exercice de tir réel du Japon avec son missile sol-mer de type 12 en dehors de son propre territoire, lors de l'exercice Balikatan en mai de cette année, s'aligne également sur cette tendance [7].

Au cours de la même période, des face-à-face se sont répétés près du récif de Scarborough et de l'atoll de Second Thomas (Ren'ai Jiao) entre les garde-côtes et la marine philippine d'une part, et les garde-côtes chinois et la marine de l'Armée populaire de libération (PLAN) d'autre part. Le 18 septembre, une collision s'est produite entre un navire philippin et le navire Sanzhouao des garde-côtes chinois, ce que le Global Times a qualifié de « provocation délibérée » de la part des Philippines [8]. Aux Philippines, certains interprètent ces affrontements comme une pression chinoise liée à des projets de militarisation de Palawan [5]. L'exercice conjoint du groupe de travail d'experts de l'ADMM-Plus sur la sécurité maritime (EWG-MS) diffère par sa nature, car il a été mené dans le cadre multilatéral de l'ASEAN au milieu de cette accumulation de frictions bilatérales.

2. Situation actuelle

Selon un rapport de Rappler, 11 navires de huit pays ont participé à l'exercice, qui s'est concentré sur l'interopérabilité entre les marines régionales, l'évacuation médicale, la recherche et le sauvetage, ainsi que l'assistance aux navires en détresse [1]. Bien que la Chine ait assisté à la cérémonie d'ouverture, elle n'a pas participé à la phase maritime proprement dite de l'exercice [1]. En effet, la Chine a conservé son statut d'État membre de l'ADMM-Plus tout en choisissant de ne pas participer à la coopération maritime pratique.

Au moment même où l'exercice se déroulait, les garde-côtes philippins ont annoncé que leur mission de ravitaillement du navire de guerre échoué à l'atoll de Second Thomas avait été entravée par des manœuvres dangereuses de la part de la Chine. Le commodore Jay Tarriela, porte-parole des garde-côtes philippins, a déclaré : « Il n'y a eu ni collision ni blessé, mais les manœuvres dangereuses des garde-côtes chinois ont créé un risque sérieux de collision » [3]. Les garde-côtes philippins ont qualifié les actions des garde-côtes chinois et de la PLAN d'« entrave à une opération humanitaire légitime d'assistance et de ravitaillement » [3]. À l'inverse, le Global Times a décrit le même incident sous un angle opposé, rapportant que les garde-côtes chinois avaient bloqué la tentative de ravitaillement « illégale » des Philippines, menée selon lui sans autorisation préalable [6]. Les récits factuels construits par Manille et Pékin concernant le même incident sont en conflit direct.

3. Principaux acteurs et positions

Les Philippines sont le pays hôte de cet exercice et la partie en première ligne. Manille cherche à utiliser le cadre multilatéral de l'ADMM-Plus centré sur l'ASEAN pour conférer une légitimité régionale à sa position sur la mer de Chine méridionale. Parallèlement, elle poursuit sa coopération économique et culturelle avec Taïwan, son ministère des Affaires étrangères affirmant que sa politique d'une seule Chine reste « cohérente, claire et inchangée » [11]. Cette approche à double voie — élargir simultanément les partenariats de sécurité et gérer les relations avec Pékin — est un facteur clé qui suscite des réactions de rejet de la part de Pékin [9].

La Chine présente cet exercice et les initiatives de politique étrangère plus larges des Philippines comme des efforts d'endiguement. Un éditorial du Global Times a décrit le soutien du Japon aux Philippines comme une « ambition de s'affranchir des contraintes de sa constitution pacifiste » et a présenté le Japon comme un « mandataire régional » au service de l'alliance américano-japonaise [8]. Zhu Fenglian, porte-parole du Bureau des affaires de Taïwan, a qualifié la coopération maritime entre les autorités du Parti démocrate progressiste (DPP) de Taïwan et les Philippines d'« extrêmement méprisable » [10]. En maintenant un engagement formel minimal par sa présence à la cérémonie d'ouverture tout en s'abstenant de participer à la phase maritime réelle, on peut considérer que la Chine signale son refus de reconnaître la légitimité du cadre de l'ADMM-Plus.

Le Japon considère son soutien aux Philippines comme un pilier essentiel de la diversification de ses partenariats de sécurité. Il s'agit d'un prolongement de l'assouplissement des contraintes pesant sur la politique de sécurité du Japon à la suite de la révision des Trois principes sur le transfert d'équipements et de technologies de défense et de la décision d'acquérir des capacités de contre-attaque [4]. Alors que les États-Unis cherchent à intégrer leur relation avec les Philippines dans un réseau multilatéral, en tirant parti de la symbolique du 75e anniversaire de leur traité de défense mutuelle, le Global Times soutient qu'une telle « défense conjointe » ne parvient pas à offrir aux Philippines une véritable résilience [4].

L'opinion publique nationale philippine diverge à certains égards de la position de fermeté du gouvernement à l'égard de la Chine. Selon une enquête du Centre de recherche Pew citée par le South China Morning Post (SCMP), 47 % des Philippins âgés de 18 à 34 ans ont une opinion favorable de la Chine ; si certains ont qualifié les affrontements en mer de Chine méridionale de « décevants », ils ont imputé la responsabilité de l'inflation élevée aux États-Unis [12]. Ce décalage entre l'élargissement des partenariats de sécurité par le gouvernement et les sentiments de la jeunesse indique que la politique chinoise de l'administration Marcos ne bénéficie pas d'un soutien intérieur absolu.

4. Enjeux clés

Le premier enjeu est le conflit autour de la construction des faits. Les annonces des Philippines et de la Chine concernant la mission de ravitaillement de l'atoll de Second Thomas définissent le même événement en des termes diamétralement opposés, ce qui rend difficile de s'en remettre à l'un ou l'autre récit de manière isolée sans vérification par un tiers [3][6].

Le deuxième enjeu est le glissement fonctionnel du cadre de l'ADMM-Plus centré sur l'ASEAN. La décision de la Chine de n'assister qu'à la cérémonie d'ouverture et de se retirer de l'exercice maritime corrobore les observations selon lesquelles ce cadre est en train d'être restructuré en un espace d'institutionnalisation de la coopération maritime entre l'ASEAN et ses partenaires extra-régionaux [1].

Le troisième enjeu est le risque d'extension des frictions découlant de l'approche à double voie des Philippines. Le maintien d'une politique d'une seule Chine tout en poursuivant simultanément une coopération pratique avec Taïwan suscite structurellement des réactions de rejet de la part de la Chine [9][10][11].

Le quatrième enjeu est la vulnérabilité de la base de l'opinion publique nationale. Alors que la position de fermeté du gouvernement à l'égard de la Chine diverge de l'opinion des jeunes, la viabilité à long terme de cette politique sera probablement mise à l'épreuve lors des prochaines élections [12].

II. Analyse approfondie

Analyse approfondie : implications structurelles de l'exercice maritime conjoint de l'ADMM-Plus dirigé par les Philippines

1. Analyse des causes profondes

La cause profonde de l'exercice conjoint aboutissant à une « coopération maritime sans la Chine » réside dans l'impasse juridique concernant les différends territoriaux en mer de Chine méridionale. Les Philippines affirment la légitimité de leurs activités maritimes au sein de leur zone économique exclusive (ZEE) sur la base de la décision de la Cour permanente d'arbitrage (CPA) de 2016. La Chine a constamment maintenu sa position de refus de reconnaître cette décision. Ce fossé fondamental n'a pas été comblé par le dialogue bilatéral, comme en témoigne le conflit direct entre Manille et Pékin dans leurs constructions factuelles du ravitaillement de l'atoll de Second Thomas. Les garde-côtes philippins ont qualifié les manœuvres des garde-côtes chinois d'obstruction « dangereuse » [3]. À l'inverse, le Global Times a défini la même tentative de ravitaillement comme un acte « illégal » mené sans autorisation préalable et a décrit l'interception chinoise comme une application légitime de la loi [6]. En l'absence d'accord sur les faits de base de l'incident, la fonction de renforcement de la confiance des canaux bilatéraux ne peut pas fonctionner.

Face à cette impasse, la voie choisie par les Philippines a été de multilatéraliser la question. Manille a projeté sa position sur la mer de Chine méridionale sur le cadre multilatéral de l'ADMM-Plus centré sur l'ASEAN, tentant de reformuler les frictions bilatérales en une question de légitimité régionale. La décision de la Chine d'assister à la cérémonie d'ouverture mais de s'abstenir de participer à la phase maritime [1] peut être interprétée comme un rejet passif de cet effort de multilatéralisation. En choisissant à la fois d'être présente et de s'abstenir, Pékin a envoyé un double signal : maintenir son statut d'État membre tout en fixant une limite à la coopération pratique.

2. Contexte structurel

Structure de sécurité : la transformation de la centralité de l'ASEAN

L'ADMM-Plus a été conçu à l'origine comme un cadre permettant à l'ASEAN de maintenir l'équilibre en engageant les grandes puissances régionales. Cependant, ce cas démontre que le fonctionnement réel du cadre s'écarte de son intention initiale. En l'absence de la Chine — principal acteur concerné en mer de Chine méridionale — lors de l'exercice maritime impliquant 11 navires de huit pays, le cadre multilatéral de l'ASEAN s'est transformé en un espace permettant aux pays de la région et aux partenaires extra-régionaux de renforcer leur interopérabilité tout en excluant la Chine [1]. Cette transformation ne se limite pas aux Philippines. Un schéma similaire est évident dans l'expansion de l'exercice conjoint américano-japono-australien « Oriental Shield 26 ». Une asymétrie se dessine, où les exercices le long de l'axe Japon-Australie-Inde s'étendent tandis que ceux de l'axe États-Unis-Corée du Sud sont raccourcis — conséquence de la décision des États-Unis de compenser leurs contraintes de ressources en transférant la charge sur leurs alliés [4]. L'expansion continue de l'accord de défense entre les États-Unis et les Philippines en direction de la mer de Chine méridionale [4] s'aligne également sur cette tendance structurelle.

Structure politique : l'approche à double voie de Manille et le décalage de l'opinion publique nationale

Le ministère philippin des Affaires étrangères a réaffirmé que sa politique d'une seule Chine est « cohérente, claire et inchangée », tout en déclarant qu'il poursuivrait sa coopération économique et culturelle avec Taïwan [11]. Cette approche à double voie s'est traduite par une coopération pratique, comme en témoigne le transfert de patrouilleurs déclassés de l'administration des garde-côtes de Taïwan pour servir de navires d'application de la loi philippins [10]. La partie chinoise a qualifié cela d'acte portant atteinte au principe d'« une seule Chine », le porte-parole du Bureau des affaires de Taïwan publiant une déclaration directe de critique [10]. Des experts chinois ont averti que l'engagement des Philippines avec Taïwan ajouterait une nouvelle source de friction à la question de la mer de Chine méridionale [9].

Cependant, cet élargissement des partenariats de sécurité ne bénéficie pas du soutien de l'ensemble de l'opinion publique philippine. Selon l'enquête du Centre de recherche Pew, 47 % des jeunes Philippins âgés de 18 à 34 ans ont une opinion favorable de la Chine, et certains répondants, tout en jugeant les affrontements en mer de Chine méridionale « décevants », ont attribué la hausse des prix de l'énergie aux États-Unis [12]. L'existence d'un décalage entre l'alignement de l'élite de la sécurité sur les États-Unis et le Japon et la perception de la Chine par la jeunesse suggère que la politique de sécurité multilatérale de Manille ne repose pas sur un socle politique intérieur inconditionnel.

Structure économique et identitaire : militarisation de Palawan et pression sur les ressources

Des experts philippins en sécurité nationale interprètent l'augmentation récente des menaces pesant sur les navires civils par les garde-côtes chinois en lien avec les projets de militarisation de Palawan. Ils soutiennent que les provocations chinoises se poursuivent en réaction aux projets en cours visant à fortifier Palawan [5]. Si cette interprétation est correcte, les affrontements maritimes sont la manifestation en surface d'une concurrence structurelle pour des intérêts économiques et stratégiques à long terme, à savoir la sécurisation des ressources et des voies maritimes en mer de Chine méridionale. Cela signifie que la question n'est pas de nature à être résolue par une gestion des incidents à court terme.

3. Précédents historiques et analyse comparative des cas

Ce n'est pas la première fois que la Chine se retire sélectivement d'un cadre multilatéral de l'ASEAN. Cependant, le signal dans ce cas est plus clair que par le passé, car il s'est scindé entre la présence à la cérémonie d'ouverture et l'abstention lors de l'exercice pratique. La Chine a choisi de fixer une limite uniquement au contenu coopératif pratique tout en évitant un rejet direct de la légitimité du cadre multilatéral lui-même. Il s'agit d'une stratégie dont le coût de gestion est inférieur à celui d'un retrait complet.

Au cours de la même période, les actions de l'Indonésie ont montré un schéma contrasté. La marine indonésienne a mené un exercice de navigation conjoint avec la PLAN dans les eaux à l'est de Taïwan, après quoi les deux pays ont convenu d'élargir leur coopération militaire et de lancer un plan d'action sur cinq ans [2]. Ce schéma est évalué comme une « couverture conditionnelle » découlant de la dépendance structurelle de l'Indonésie à l'égard de la Chine, dictée par sa politique de transformation locale du nickel [2]. L'administration Prabowo emploie une double stratégie consistant à maximiser les avantages pratiques tout en maintenant une rhétorique de non-alignement [2]. Cela représente une couverture dans la direction exactement opposée à l'alignement des Philippines sur les États-Unis et le Japon. Le fait que les Philippines et l'Indonésie, bien que toutes deux membres de l'ASEAN, tracent des trajectoires opposées dans la définition de leurs relations avec la Chine met en évidence les limites structurelles qui empêchent l'ASEAN de former un front uni face à la Chine. C'est dans ce contexte que les experts estiment qu'une couverture de type indonésien a peu de chances de se propager de manière uniforme aux pays revendicateurs de la mer de Chine méridionale comme les Philippines et le Vietnam, et que toute expansion a de fortes chances de se dérouler de manière fragmentée avec des vitesses variables selon les pays [2].

Il existe également des points de comparaison avec le schéma de normalisation de la pression en zone grise dans le détroit de Taïwan. Les entraînements répétés de la PLAN en haute mer, où des navires-écoles font escale en Indonésie après des visites en Russie, au Vietnam et à Brunei [2], sont signalés comme un schéma combinant l'alignement militaire avec les pays de l'ASEAN et l'entrée régulière dans les eaux proches de Taïwan [2][8]. Cela indique que la grammaire stratégique employée par la Chine dans les espaces géographiques distincts de la mer de Chine méridionale et du détroit de Taïwan partage une structure similaire.

4. Variables clés façonnant les évolutions futures

La première variable est le décalage entre l'approche américaine à l'égard de la Chine et le rythme de restructuration de l'architecture de sécurité régionale. L'imprévisibilité de l'administration Trump agit comme une pression obligeant les alliés asiatiques à réévaluer leurs postures de sécurité indépendantes [7]. Si l'asymétrie persiste — les États-Unis poursuivant une stabilité gérée à Washington tandis que la charge des exercices indépendants pesant sur les alliés et partenaires augmente —, la mise en réseau autonome entre les pays de la région, y compris les Philippines, pourrait s'accélérer.

La deuxième variable est l'orientation de la politique intérieure et de l'opinion publique philippines. La manière dont le décalage entre l'alignement de l'élite de la sécurité sur les États-Unis et le Japon et la perception favorable de la Chine par la jeunesse [12] se manifestera lors des prochains cycles électoraux déterminera la viabilité de la politique de sécurité multilatérale de Manille.

La troisième variable est de savoir si le lien entre la question de Taïwan et celle de la mer de Chine méridionale s'intensifie. À mesure que la coopération entre les Philippines et Taïwan s'élargit, l'intensité de la réaction de rejet de la Chine est également susceptible d'augmenter [9][10]. Si ce lien se consolide, la mer de Chine méridionale pourrait être redéfinie au-delà d'un différend territorial indépendant pour devenir un prolongement du paysage stratégique du détroit de Taïwan.

La quatrième variable est le rythme de différenciation des stratégies de couverture des différents États membres de l'ASEAN. À moins qu'une couverture conditionnelle de type indonésien ne se propage à d'autres États membres, l'ASEAN conservera une structure qui rend difficile l'expression d'une voix unifiée sur les questions liées à la Chine [2]. Si cette différenciation se consolide, les cadres multilatéraux comme l'ADMM-Plus risquent fort de se figer de plus en plus en « organes de coopération minilatéraux sans la Chine ».