La Cumbre EE. UU.-China y el Ejercicio Conjunto de Seguridad Marítima ADMM-Plus: Análisis e Implicaciones para Corea del Sur

Resumen Ejecutivo

Independientemente de los logros simbólicos de la cumbre entre EE. UU. y China celebrada en Washington del 24 al 25 de septiembre —a saber, la prórroga de la tregua comercial y el establecimiento de un canal de comunicación de crisis para la inteligencia artificial—, esa misma semana se llevó a cabo en el Mar de Filipinas Occidental el Ejercicio Conjunto de Seguridad Marítima ADMM-Plus, coorganizado por Filipinas y Japón. En este ejercicio, en el que participaron 11 buques de ocho países, China solo asistió a la ceremonia de apertura y evitó la fase marítima, mientras continuaban sus enfrentamientos con Filipinas cerca del arrecife de Scarborough y del banco de arena de Ayungin. Esto demuestra que el marco multilateral centrado en la ASEAN se está transformando en un espacio para desarrollar la interoperabilidad entre los países de la región y socios extrarregionales, excluyendo a China. Esta tendencia coincide con una reestructuración asimétrica impulsada por las limitaciones de recursos de EE. UU., que traslada la carga a los aliados, expande los ejercicios a lo largo del eje EE. UU.-Japón-Australia y reduce relativamente aquellos en el eje EE. UU.-Corea del Sur. En lugar de abordar la participación desde una perspectiva binaria, Corea del Sur necesita diseñar un sistema de respuesta por fases basado en un escenario de referencia, determinando en qué nivel y bajo qué justificación debe involucrarse.

I. Análisis del Problema

Análisis del Problema: El Ejercicio Conjunto de Seguridad Marítima ADMM-Plus Liderado por Filipinas y las Tensiones en el Mar de Filipinas Occidental

1. Antecedentes y Evolución

El ejercicio conjunto multinacional de seguridad marítima en el Mar de Filipinas Occidental no es un evento aislado. Es una extensión de las políticas de modernización militar y expansión de asociaciones de seguridad que Filipinas ha perseguido desde la investidura de la administración de Marcos [4]. El Tratado de Defensa Mutua entre EE. UU. y Filipinas conmemoró su 75.º aniversario el 30 de septiembre y, en torno a esta fecha, Filipinas ha incrementado la frecuencia de los ejercicios conjuntos y el número de bases accesibles con socios extrarregionales, incluidos Estados Unidos y Japón [4]. El primer simulacro de fuego real de Japón con su misil tierra-barco Tipo 12 fuera de su propio territorio durante el ejercicio Balikatan en mayo de este año también se alinea con esta tendencia [7].

Durante el mismo período, se repitieron los enfrentamientos cerca del arrecife de Scarborough y del banco de arena de Ayungin (Ren'ai Jiao) entre la Guardia Costera y la Armada de Filipinas y la Guardia Costera de China y la Armada del Ejército Popular de Liberación (PLAN). El 18 de septiembre, se produjo una colisión entre un buque filipino y el buque Sanzhouao de la Guardia Costera de China, que el Global Times caracterizó como una "provocación deliberada" por parte de Filipinas [8]. Dentro de Filipinas, algunos interpretan estos choques como presiones chinas vinculadas a los planes de militarización de Palawan [5]. El ejercicio conjunto del Grupo de Trabajo de Expertos en Seguridad Marítima (EWG-MS) de la ADMM-Plus difiere en su carácter, ya que se llevó a cabo bajo el marco multilateral de la ASEAN en medio de esta acumulación de fricciones bilaterales.

2. Situación Actual

Según un informe de Rappler, 11 buques de ocho países participaron en el ejercicio, el cual se centró en la interoperabilidad entre las armadas regionales, la evacuación médica, la búsqueda y rescate, y la asistencia a buques varados [1]. Aunque China asistió a la ceremonia de apertura, no participó en la fase marítima real del ejercicio [1]. En la práctica, China mantuvo su estatus como Estado miembro de la ADMM-Plus al tiempo que optó por marginarse de la cooperación marítima práctica.

Casi al mismo tiempo que se desarrollaba el ejercicio, la Guardia Costera de Filipinas anunció que su misión de reabastecimiento al buque de guerra encallado en el banco de arena de Ayungin fue obstruida por maniobras peligrosas del lado chino. El comodoro Jay Tarriela, portavoz de la Guardia Costera de Filipinas, declaró: "No hubo colisión ni heridos, pero las maniobras peligrosas de la Guardia Costera de China crearon un riesgo grave de colisión" [3]. La Guardia Costera de Filipinas caracterizó las acciones de la Guardia Costera de China y de la PLAN como "la obstrucción de una operación legal de asistencia humanitaria y reabastecimiento" [3]. Por el contrario, el Global Times describió el mismo incidente desde la perspectiva opuesta, informando que la Guardia Costera de China bloqueó el intento "ilegal" de reabastecimiento de Filipinas, el cual, según afirmó, se realizó sin autorización previa [6]. Las narrativas fácticas construidas por Manila y Pekín sobre el mismo incidente se encuentran en directo conflicto.

3. Actores Clave y Posiciones

Filipinas es el país anfitrión de este ejercicio y la parte en primera línea. Manila busca utilizar el marco multilateral centrado en la ASEAN de la ADMM-Plus para otorgar legitimidad regional a su posición sobre el Mar de China Meridional. Al mismo tiempo, está impulsando la cooperación económica y cultural con Taiwán, y su Departamento de Asuntos Exteriores ha declarado que su política de Una Sola China sigue siendo "coherente, clara e invariable" [11]. Este enfoque de doble vía —expandir simultáneamente las asociaciones de seguridad y gestionar las relaciones con Pekín— es un factor clave que provoca la reacción de Pekín [9].

China enmarca este ejercicio y los movimientos más amplios de política exterior de Filipinas como esfuerzos de contención. Un editorial del Global Times describió el apoyo de Japón a Filipinas como una "ambición de liberarse de las limitaciones de su constitución pacifista" y calificó a Japón como un "intermediario regional" al servicio de la alianza EE. UU.-Japón [8]. Zhu Fenglian, portavoz de la Oficina de Asuntos de Taiwán, criticó la cooperación marítima entre las autoridades del Partido Progresista Democrático (DPP) de Taiwán y Filipinas como "extremadamente despreciable" [10]. Al mantener un compromiso formal mínimo mediante la asistencia a la ceremonia de apertura mientras se abstenía de la fase marítima real, se puede interpretar que China envió una señal de su rechazo a reconocer la legitimidad del marco de la ADMM-Plus.

Japón considera su apoyo a Filipinas como un pilar clave de la diversificación de sus asociaciones de seguridad. Esto es una extensión de la flexibilización de las restricciones en la política de seguridad de Japón tras la revisión de los Tres Principios sobre la Transferencia de Equipos y Tecnología de Defensa y la decisión de adquirir capacidades de contraataque [4]. Mientras que Estados Unidos busca integrar su relación con Filipinas en una red multilateral, aprovechando el simbolismo del 75.º aniversario de su tratado de defensa mutua, el Global Times sostiene que dicha "defensa conjunta" no proporciona a Filipinas una resiliencia real [4].

La opinión pública interna de Filipinas diverge en algunos aspectos de la postura de línea dura del gobierno hacia China. Según una encuesta del Centro de Investigaciones Pew citada por el South China Morning Post (SCMP), el 47% de los filipinos de entre 18 y 34 años veía a China de manera favorable; aunque algunos describieron los enfrentamientos en el Mar de China Meridional como "decepcionantes", culparon a Estados Unidos por la alta inflación [12]. Esta brecha entre la expansión de las asociaciones de seguridad por parte del gobierno y los sentimientos de la juventud indica que la política hacia China de la administración de Marcos no goza de un apoyo interno absoluto.

4. Asuntos Clave

El primero es el conflicto sobre la construcción de los hechos. Los anuncios de Filipinas y China sobre la misión de reabastecimiento en el banco de arena de Ayungin definen el mismo evento en términos diametralmente opuestos, lo que dificulta confiar en cualquiera de las narrativas de forma aislada sin una verificación de terceros [3][6].

El segundo es el cambio funcional del marco de la ADMM-Plus centrado en la ASEAN. La decisión de China de asistir únicamente a la ceremonia de apertura y marginarse del ejercicio marítimo se alinea con las observaciones de que este marco se está reestructurando para convertirse en un espacio de institucionalización de la cooperación marítima entre la ASEAN y socios extrarregionales [1].

El tercero es el potencial de expansión de las fricciones derivadas del enfoque de doble vía de Filipinas. Mantener una política de Una Sola China al tiempo que se persigue una cooperación práctica con Taiwán invita estructuralmente a la reacción de China [9][10][11].

El cuarto es la vulnerabilidad de la base de la opinión pública interna. A medida que la postura de línea dura del gobierno hacia China diverge de la opinión de los jóvenes, es probable que la sostenibilidad a largo plazo de esta política se ponga a prueba en las próximas elecciones [12].

II. Análisis Profundo

Análisis Profundo: Implicaciones Estructurales del Ejercicio Conjunto de Seguridad Marítima ADMM-Plus Liderado por Filipinas

1. Análisis de la Causa Raíz

La causa raíz de que el ejercicio conjunto culminara en una "cooperación marítima sin China" radica en el estancamiento legal sobre las disputas territoriales en el Mar de China Meridional. Filipinas afirma la legitimidad de sus actividades marítimas dentro de su zona económica exclusiva (ZEE) basándose en el fallo de la Corte Permanente de Arbitraje (CPA) de 2016. China ha mantenido sistemáticamente su postura de negarse a reconocer dicho fallo. Esta brecha fundamental no se ha estrechado mediante el diálogo bilateral, como lo demuestra el choque directo entre Manila y Pekín en sus construcciones fácticas del reabastecimiento en el banco de arena de Ayungin. La Guardia Costera de Filipinas caracterizó las maniobras de la Guardia Costera de China como una obstrucción "peligrosa" [3]. Por el contrario, el Global Times definió el mismo intento de reabastecimiento como un acto "ilegal" realizado sin autorización previa y describió la interceptación china como una aplicación legítima de la ley [6]. Ante la falta de acuerdo sobre los hechos básicos del incidente, la función de fomento de la confianza de los canales bilaterales no puede operar.

Frente a este estancamiento, el camino elegido por Filipinas ha sido multilateralizar el asunto. Manila ha proyectado su postura sobre el Mar de China Meridional en el marco multilateral de la ADMM-Plus centrado en la ASEAN, intentando replantear la fricción bilateral como una cuestión de legitimidad regional. La decisión de China de asistir a la ceremonia de apertura pero abstenerse de la fase marítima [1] puede interpretarse como un rechazo pasivo a este esfuerzo de multilateralización. Al optar por asistir y abstenerse a la vez, Pekín envió una señal doble: mantener su estatus como Estado miembro mientras marcaba un límite en la cooperación práctica.

2. Contexto Estructural

Estructura de Seguridad: La Transformación de la Centralidad de la ASEAN

La ADMM-Plus fue diseñada originalmente como un marco para que la ASEAN mantuviera el equilibrio al involucrar a las principales potencias regionales. Sin embargo, este caso demuestra que el funcionamiento real del marco está divergiendo de su intención de diseño. Con China —el principal interesado en el Mar de China Meridional— ausente del ejercicio marítimo en el que participaron 11 buques de ocho países, el marco multilateral de la ASEAN se ha transformado en un escenario para que los países de la región y los socios extrarregionales desarrollen interoperabilidad excluyendo a China [1]. Esta transformación no se limita a Filipinas. Un patrón similar es evidente en la expansión del ejercicio conjunto entre EE. UU., Japón y Australia, "Oriental Shield 26". Se está desarrollando una asimetría donde los ejercicios a lo largo del eje Japón-Australia-India se expanden mientras que aquellos en el eje EE. UU.-Corea del Sur se acortan, un producto de la decisión de EE. UU. de compensar sus limitaciones de recursos trasladando la carga a los aliados [4]. La continua expansión del acuerdo de defensa entre EE. UU. y Filipinas en dirección al Mar de China Meridional [4] también se alinea con esta tendencia estructural.

Estructura Política: El Enfoque de Doble Vía de Manila y la Brecha en la Opinión Pública Interna

El Departamento de Asuntos Exteriores de Filipinas reafirmó que su política de Una Sola China es "coherente, clara e invariable", al tiempo que declaró que continuará con la cooperación económica y cultural con Taiwán [11]. Este enfoque de doble vía se ha traducido en una cooperación práctica, como se observa en la transferencia de patrulleras retiradas del servicio de la Administración de la Guardia Costera de Taiwán para servir como buques de aplicación de la ley de Filipinas [10]. La parte china caracterizó esto como un acto que socava el principio de "Una Sola China", y el portavoz de la Oficina de Asuntos de Taiwán emitió una declaración directa de crítica [10]. Expertos chinos advirtieron que el compromiso de Filipinas con Taiwán agregaría una nueva fuente de fricción al asunto del Mar de China Meridional [9].

Sin embargo, esta expansión de las asociaciones de seguridad no goza del apoyo de la opinión pública filipina en su conjunto. Según la encuesta del Centro de Investigaciones Pew, el 47% de los jóvenes filipinos de entre 18 y 34 años tiene una opinión favorable de China, y algunos encuestados, aunque consideran "decepcionantes" los enfrentamientos en el Mar de China Meridional, culparon a Estados Unidos por el aumento de los precios de la energía [12]. La existencia de una brecha entre el alineamiento de la élite de seguridad con EE. UU. y Japón y la percepción de la juventud sobre China sugiere que la política de seguridad multilateral de Manila no descansa sobre una base política interna incondicional.

Estructura Económica y de Identidad: Militarización de Palawan y Presión sobre los Recursos

Expertos en seguridad interna de Filipinas interpretan el reciente aumento de las amenazas a buques civiles por parte de la Guardia Costera de China en relación con los planes de militarización de Palawan. Sostienen que las provocaciones chinas continúan como una reacción a los planes en curso para fortificar Palawan [5]. Si esta interpretación es correcta, los enfrentamientos marítimos son una manifestación superficial de la competencia estructural por intereses económicos y estratégicos a largo plazo, a saber, asegurar recursos y rutas marítimas en el Mar de China Meridional. Esto significa que el problema no es de una naturaleza que pueda resolverse mediante la gestión de incidentes a corto plazo.

3. Precedentes Históricos y Análisis Comparativo de Casos

Esta no es la primera vez que China se retira selectivamente de un marco multilateral de la ASEAN. Sin embargo, la señal en este caso es más clara que antes, ya que se bifurcó en asistir a la ceremonia de apertura y abstenerse del ejercicio práctico. China optó por marcar un límite únicamente en el contenido de la cooperación práctica, evitando al mismo tiempo un rechazo directo a la legitimidad del propio marco multilateral. Esta es una estrategia con costos de gestión más bajos que una retirada completa.

Durante el mismo período, las acciones de Indonesia mostraron un patrón contrastante. La Armada de Indonesia realizó un ejercicio de navegación conjunto con la PLAN en las aguas al este de Taiwán, tras el cual ambos países acordaron expandir la cooperación militar y lanzar un plan de acción de cinco años [2]. Este patrón se evalúa como una "cobertura condicionada" derivada de la dependencia estructural de Indonesia respecto a China, impulsada por su política de procesamiento local de níquel [2]. La administración de Prabowo está empleando una estrategia dual de maximizar los beneficios prácticos al tiempo que mantiene una retórica de no alineación [2]. Esto representa una cobertura en la dirección exactamente opuesta al alineamiento de Filipinas con EE. UU. y Japón. El hecho de que Filipinas e Indonesia, a pesar de ser ambos Estados miembros de la ASEAN, estén trazando trayectorias opuestas al definir sus relaciones con China resalta las limitaciones estructurales que impiden que la ASEAN forme un frente unificado contra China. En este contexto, los expertos evalúan que es poco probable que la cobertura al estilo indonesio se extienda de manera uniforme a otros reclamantes del Mar de China Meridional como Filipinas y Vietnam, y que cualquier expansión es muy probable que se desarrolle de manera fragmentada con velocidades variables según el país [2].

También existen puntos de comparación con el patrón de normalización de la presión en la zona gris en el Estrecho de Taiwán. Los repetidos entrenamientos en alta mar de la PLAN, en los que los buques de entrenamiento hacen escala en Indonesia tras visitar Rusia, Vietnam y Brunéi [2], se señalan como un patrón que combina el alineamiento militar con los países de la ASEAN con la entrada regular en aguas cercanas a Taiwán [2][8]. Esto indica que la gramática estratégica empleada por China en los distintos escenarios geográficos del Mar de China Meridional y del Estrecho de Taiwán comparte una estructura similar.

4. Variables Clave que Modelarán los Acontecimientos Futuros

La primera variable es la brecha entre el enfoque de EE. UU. hacia China y el ritmo de reestructuración de la arquitectura de seguridad regional. La imprevisibilidad de la administración de Trump está actuando como una presión que obliga a los aliados asiáticos a reevaluar sus posturas de seguridad independientes [7]. Si continúa la asimetría —donde Estados Unidos busca una estabilidad gestionada en Washington mientras aumenta la carga de los ejercicios independientes sobre los aliados y socios—, la creación de redes de autosuficiencia entre los países de la región, incluida Filipinas, podría acelerarse.

La segunda variable es el rumbo de la política interna y la opinión pública de Filipinas. La forma en que la brecha entre el alineamiento de la élite de seguridad con EE. UU. y Japón y la percepción favorable de los jóvenes hacia China [12] se manifieste en los futuros ciclos electorales determinará la sostenibilidad de la política de seguridad multilateral de Manila.

La tercera variable es si se profundiza el vínculo entre la cuestión de Taiwán y la del Mar de China Meridional. A medida que se expande la cooperación entre Filipinas y Taiwán, también es probable que aumente la intensidad de la reacción de China [9][10]. Si este vínculo se consolida, el Mar de China Meridional tiene el potencial de ser redefinido más allá de una disputa territorial independiente, convirtiéndose en una extensión del panorama estratégico del Estrecho de Taiwán.

La cuarta variable es el ritmo de diferenciación en las estrategias de cobertura de los distintos Estados miembros de la ASEAN. A menos que la cobertura condicionada al estilo indonesio se extienda a otros Estados miembros, la ASEAN mantendrá una estructura que dificulta hablar con una sola voz en asuntos relacionados con China [2]. Si esta diferenciación se consolida, es muy probable que los marcos multilaterales como la ADMM-Plus se endurezcan cada vez más como "organismos de cooperación minilateral sin China".