围绕美国海军下一代护卫舰项目的韩日军工竞争及韩国的应对

摘要

在美国造船基础结构性衰退的背景下，美国海军正考虑引进盟国舰艇设计作为候选方案，其中包括日本的最上级改进型、韩国的忠南级以及土耳其的伊斯坦布尔级。这一讨论与韩国的“让美国造船业再次伟大”（MASGA）倡议及美国国会试图为《琼斯法案》设立例外的立法尝试相交织，但相关法案目前仍搁置于众议院常设委员会阶段。由于最终决定尚需经过立法程序、预算分配和政治协调，最可能出现的情景并非单一赢家胜出，而是韩日两国分享部分成果的格局。鉴于在加拿大潜艇订单竞标中失败的经验，韩国有必要同时管理多重轨道，而非仅依赖忠南级这单一项目，具体包括推进维护、修理和大修（MRO）合作，追踪《琼斯法案》例外立法的动向，以及与对美投资挂钩。造船业界也需要采取相应措施，通过更新产能资料和并行开展对美国会的游说活动来管理谈判筹码。

I. 议题现状分析

美国海军下一代护卫舰项目，韩日军工竞争激化

1. 背景与过程

美国海军舰艇建造能力的结构性衰退是一个由来已久的问题。二战结束后，美国造船业曾是世界规模最大的，直到1975年仍保持着主要造船强国的地位。然而到20世纪末，尽管政府努力重建，该行业还是进入了急剧衰退的阶段[10]。根据法律，美国海军舰艇必须在美国国内建造。但在维护、修理和大修（MRO）领域存在例外。因此，菲律宾、日本、韩国等盟国的造船厂负责美国第七舰队舰艇MRO的体系早已形成[9]。

在此背景下，美国海军考虑直接引进盟国护卫舰设计作为候选方案，标志着一个新局面的到来。美国海军学会新闻（USNI News）于9月1日报道，白宫和海军正在评估三个盟国的设计方案，分别是日本的最上级改进型（新FFM，06FFM）、韩国的忠南级和土耳其的伊斯坦布尔级[1]。这不仅是单纯的舰艇采购，更是美国海军试图利用盟国能力来弥补本国造船基础局限性的趋势延续。

在韩国方面，这一讨论与“让美国造船业再次伟大”（MASGA）倡议交织进行。东亚研究院（EAI）的一篇评论指出，“MASGA这一术语是韩国代表团在为降低特朗普第二任期政府关税税率的谈判过程中，经过深思熟虑后提出的”[3]。关于韩美造船合作的讨论本身在关税谈判之前就已存在。但有评价认为，与媒体报道的频率相比，实质性成果未及预期[3]。在拜登政府时期的2024年2月，时任海军部长的德尔·托罗也曾亲自访问HD现代重工业蔚山造船厂和韩华海洋巨济事业场，确认了其生产设施和舰艇建造能力[3]。

2. 当前状况

韩国造船业界进军美国海军市场的举动，与在加拿大潜艇订单竞标中的失败密切相关。韩联社7月9日报道，韩国主要造船企业在加拿大潜艇项目上受挫后，注意到美国对韩国海军造船能力的兴趣，遂将目光转向美国海军市场。同时，这也引发了人们对这一趋势可能为MASGA倡议提供动力的期待[4]。

美国国会层面也出现了相关的立法动向。8月1日，来自夏威夷的民主党众议员埃德·凯斯和来自关岛的共和党众议员詹姆斯·莫伊伦共同提出了《商船盟国伙伴关系法案》。该法案旨在对在美国盟国（如韩国、日本）造船厂进行改造的美国船只免除50%的进口关税，并允许盟国制造的船只在美国沿海航线运营[3]。鉴于1920年制定的《琼斯法案》强制要求在美国沿海航行的船只必须由美国人建造、拥有和运营，该法案意在为盟国就此规定设立例外[3]。目前，该法案正搁置于众议院交通与基础设施委员会[3]。

日本方面也在另一条轨道上扩大对美防务合作。尾道造船厂正推进为美国初创公司Bulwark Dynamics开发的小型无人水面艇进行建造，并供应给日本自卫队和美军的方案。这被视为中型商船造船企业以军民两用技术进入市场的趋势之一[7]。但这与护卫舰主船体订单的性质不同，是中小型舰艇领域的独立动向。

3. 主要行为体及利益关系

美国海军和白宫的立场是，通过引进盟国设计来弥补本国造船基础的结构性局限。虽然法律上要求海军舰艇在国内建造的原则将得以维持，但似乎正在探讨在新一代护卫舰项目上采用外国设计的可能性[1]。这与应对中国海军力量增长的紧迫性息息相关。近期中国054A型导弹护卫舰的实战部署，被认为是引发日本、台湾乃至美国警惕的因素[11]。

在韩国，造船业界与政府的利益在很大程度上是一致的。韩国拥有世界级的造船能力，但在朝核问题和对华关系等外交议题上，迫切需要与美国协调。在此背景下，韩美造船合作被评价为“全面韩美同盟的重要第一步”[3]。HD现代重工业和韩华海洋在加拿大潜艇订单竞标失败后，正寻求将美国海军市场作为替代出路[4]。在政府层面，根据对美2000亿美元战略投资计划的“商业合理性”原则，能源领域已被选为首个项目。军工及造船合作将以何种方式与该投资组合相联系，目前尚未具体化[15]。

日本的立场是，以最上级改进型为先导，在美国市场证明本国防卫产业的出口竞争力。日本防卫省在2027财年的预算申请中，正同步推进基于无人机的量子传感器开发等应对中国的技术国产化[13]。但《南华早报》指出，日本针对中国的军备扩张正面临人力、预算和政治上的制约。这暗示了日本防卫产业的出口能力本身也可能受到限制[14]。

土耳其凭借伊斯坦布尔级成为第三个竞争者[1]，但与韩日两国相比，至今为止的报道比重有限。

4. 核心争议点

第一个争议点是美国海军的最终选择标准。关键在于，像MASGA这样的政治性投资一揽子方案，在多大程度上会影响实际的订单决策，而不仅仅是单纯的价格竞争力。韩方似乎采取了将对美造船投资与护卫舰订单捆绑在同一谈判桌上的策略[3][4]。

第二个争议点是美国国内法律的限制。《商船盟国伙伴关系法案》是否能真正立法，从而承认《琼斯法案》的例外，是决定韩日两国对美造船合作范围的变量[3]。该法案目前仍处于众议院常设委员会的搁置阶段，其通过时间和最终内容尚不确定。

第三个争议点是加拿大潜艇案例所揭示的订单风险。韩国造船业已有一次在面向盟国的军工订单竞标中惨遭失败的经历[4]，这意味着在这次护卫舰项目中，不能排除政治变数压倒技术和价格竞争力的可能性。

第四个争议点是，韩日竞争会否演变为双边冲突，还是会各自与美国进行单独谈判。迄今为止的报道显示，两国围绕美国海军这一单一采购方展开并行竞争，尚未发现有迹象表明局势已扩大为韩日间的直接摩擦[1]。

该项目的最终结果尚未公布。考虑到另有报道称美国海军的下一代战斗机项目决策临近[16]，有必要保持关注，因为护卫舰项目也可能在未来数周至数月内出现具体进展。

II. 议题深度分析

美国海军下一代护卫舰项目，韩日军工竞争激化：深度分析

1. 根本原因分析

美国海军之所以考虑将盟国舰艇设计本身作为候选方案，其根本原因在于美国造船产业基础的结构性崩溃。二战结束时，美国造船业曾是世界规模最大的，直到1975年仍保持着主要强国的地位。然而到20世纪末，尽管政府试图重建，该行业还是急剧衰退[10]。问题的核心在于，这种衰退并非暂时的经济不景气，而是熟练劳动力、零部件供应链和设计能力在数十年间同步流失的结果。

美国国内的评论将此问题归咎于保护主义政策的失败。有观点指出，通过将本国造船厂与外国竞争隔绝的方式，无法实现产业复苏[10]。尽管《琼斯法案》体系强制要求在美国沿海航行的船只必须由美国制造已超过半个世纪，但其结果并非产业保护，而是竞争力丧失。如果这一诊断正确，那么美国海军考虑盟国设计，与其说是政策转变的信号，不如说是国内替代方案耗尽后的无奈之举。

此外，中国海军力量增长这一安全变数也交织其中。中国近期公开的054A级改进型护卫舰，虽被评价为渐进式改进而非技术飞跃，但它刺激了台湾和日本的警惕心，并成为促使美国提升应对级别的因素[11]。对美国海军而言，获取舰艇的速度本身已成为一个战略变量。在国内造船厂建造延期不断累积的情况下，引进经过验证的盟国设计方案，便成为一个备选方案。

2. 结构性脉络

安全结构：美中海洋势力转移

此次竞争格局被置于美中海洋霸权竞争这一更大的框架之内。东亚研究院（EAI）的评论指出，从历史上看，当海洋霸权国家面临挑战国海军力量增长时，往往通过调整同盟来应对。一个典型案例是19世纪末，英国在面临美国、德国、日本同时增强海军力量的局面时，以委内瑞拉危机为契机，与美国调整了势力范围，并通过英日同盟重新部署了在亚洲的海军力量[6]。从这个角度看，美国海军考虑盟国设计，不仅仅是一个采购问题，更可被解读为在太平洋地区进行同盟重组工作的一部分。

与此同时，美国也在致力于加强其在西半球的控制权。2025年11月公布的国家安全战略明确了西半球的优先地位。“杰拉尔德·福特”号航母战斗群向加勒比海的移动以及对马杜罗政权的军事行动即是其执行案例[6]。这意味着在欧洲和中东战区的海军力量部署将缩减。而在亚太战区，对华威慑的需求依然存在，但可用资源却必须分散到多个战区。这种资源制约是推动利用盟国造船能力的根本动力。

经济与法律结构：《琼斯法案》与立法迟滞

美国国内的法律壁垒依然厚重。法律规定美国海军舰艇必须在国内建造，而《琼斯法案》则强制要求在美国沿海航行的船只必须由美国人建造、拥有和运营[9][3]。因此，迄今为止，盟国造船厂仅在MRO（维护、修理和大修）领域与美国海军合作。由菲律宾、日本、韩国的造船厂负责美国第七舰队舰艇大修的体系已经确立[9]。

试图打破这一框架的立法尝试正在进行中，但进展缓慢。由众议员埃德·凯斯和詹姆斯·莫伊伦提出的《商船盟国伙伴关系法案》，包含了对在盟国造船厂改造的船只免除关税和允许其在沿海运输的内容，但目前仍搁置于众议院交通与基础设施委员会[3]。若要将法律例外扩展至新建舰艇，则需要额外的立法程序和政治动力。也就是说，美国海军的政策意向与实际法律制度的完善之间存在着相当大的时间差。

产业结构：与对美投资挂钩的谈判框架

在韩国方面，此事被视为超越单纯的军工订单竞争，而是作为对美投资谈判的一部分来处理。MASGA这一术语本身就是“韩国代表团在为降低特朗普第二任期政府关税税率的谈判过程中，经过深思熟虑后提出的”[3]。这意味着造船合作从一开始就带有作为关税谈判交换条件的性质。但东亚研究院（EAI）的评论评价称，“与媒体频繁报道的次数相比，韩美造船合作的实质性成果未及预期是事实”[3]。政治象征意义与实际合同达成之间的差距，是此事长期以来的一个特点。

对美战略投资资金的实际执行流向也值得参考。韩国政府将德克萨斯州燃气联合循环发电项目选定为2000亿美元对美投资的第一个项目，其背后是“商业合理性”这一原则在起作用[15]。能源领域被优先选择，是基于其投资回收可能性较高的判断。造船领域能否满足同样标准，则是一个另外的问题。舰艇建造的初始设备投资负担大，回收周期长，在性质上与能源基础设施投资不同。

3. 历史先例及类似案例比较

英国在19世纪末的同盟重组案例，为理解此事提供了一个有用的参照点。当时，英国甚至与因法绍达事件而濒临战争的法国，也通过1904年的《英法协约》调整了关系。这最终是为了应对德国海军的战略选择[6]。这是霸权国家在面临资源制约时，与过去存在竞争或冲突关系的国家也能达成务实妥协的先例。这与美国当前让韩日两国竞争，但结果上又试图利用双方能力的做法，在逻辑结构上具有相似性。

盟国舰艇MRO体系的形成过程也值得参考。为应对本国造船基础的衰退，美国海军早已在菲律宾、日本和韩国建立了维护修理基地[9]。这是一条在法律上比新建限制更少的领域，率先提高对盟国依赖度的路径。此次对护卫舰设计的引进评估，可以看作是下一个阶段的尝试，即试图将对盟国的依赖扩展到法律壁垒更高的新建领域。从MRO到新建的阶段性开放路径的存在，为预测未来的进展速度提供了一个参考基线。

韩国在加拿大潜艇项目上的竞标失败，作为同一产业内的竞争失败案例，具有启示意义。据韩联社报道，这次失败成为韩国造船业将注意力转向美国海军市场的契机[4]。在特定市场受挫后转向攻略其他市场，是军工出口产业中反复出现的模式。日本也在采取类似的多样化战略。例如，尾道造船厂与美国初创公司合作生产无人舰艇，同时瞄准日本和美国双方的需求[7]；日本军工采购官员访问以色列，寻求战略性交易[12]。这些动向共同表明，两国都在采取减少对特定国家市场依赖的共同产业战略。

4. 议题发展的核心变量

首先，美国国会的立法处理速度是关键。《商船盟国伙伴关系法案》能否跨过众议院常设委员会的门槛，进入全体会议表决，将决定此事的法律基础[3]。只要《琼斯法案》的例外条款不扩大，盟国设计方案的采纳要转化为实际合同就存在局限。

其次，是美国国防预算的优先次序分配。在资源被投入到加强西半球控制权的情况下[6]，亚太战区的舰艇采购预算能确保多少，将决定实际的采购规模。如果预算分配延迟，设计评估本身也可能沦为一种政治姿态，不能排除这种可能性。

第三，是对美投资谈判的进展。既然MASGA是作为关税谈判的产物起步的[3]，那么在未来的投资履行过程中，造船领域能否以满足“商业合理性”标准的方式进行设计，就显得至关重要[15]。从能源领域被选为首个项目的先例来看，造船合作要转化为实际投资，必须有独立的盈利逻辑作为支撑。

第四，是中国海军力量增长的速度。如果像054A级护卫舰那样，渐进但持续的战力强化继续下去[11]，美国海军获取舰艇的紧迫性就会提高，从而可能促使引进盟国设计的决定提前。反之，如果威胁认知减弱，也有可能回归到优先国内造船基础的原则。

第五，是日本的竞争战略。除了最上级改进型的技术成熟度外，日本以何种条件设计与美国的防务合作，将直接影响韩国的地位。日本并行推进与以色列等第三国的合作以提高谈判能力的举动[12]，也向韩国暗示了采取类似多样化战略的必要性。