[EAI·中央SUNDAY共同策划] 美国GNP腰斩后撤回的关税战……90年后的教训

位于美国华盛顿罗斯福纪念公园的大萧条时期免费配餐队伍铜像。[中央Photo]

2025年4月2日，美国总统唐纳德·特朗普在他自称的“解放日”当天，发布了大规模的“相互关税”行政命令，导致美国的平均实际关税率从2024年的2.5%飙升至2026年的18.4%。实际关税率飙升至1933年（当时斯穆特-霍利关税法的影响达到顶峰）18.75%以来的最高水平，这使得2020年代被评价为自1930年代以来最极端的保护主义时期。

以保护在大萧条后因经济衰退而受苦的制造业和农民免受外国竞争为名，美国国会于1930年制定了《斯穆特-霍利关税法》，将超过2万种商品的平均关税率从1929年的40.1%提高到1932年的59.1%。正如曾请求胡佛总统行使否决权的1028名经济学家的担忧一样，提高关税的积极效果并未立即显现。加拿大、古巴、墨西哥、法国、意大利、西班牙、阿根廷、澳大利亚、新西兰、瑞士等国纷纷采取报复性关税，导致美国商品出口困难。结果，从1929年到1933年，美国进口额从44亿美元降至15亿美元，减少了66%；出口额从54亿美元降至21亿美元，减少了61%；国民生产总值（GNP）从1031亿美元降至556亿美元，减少了53%。

保护本国制造业和农民的“关税诱惑”

罗斯福总统试图通过1934年的《互惠贸易协定法》降低关税，恢复国际贸易。图为炉边谈话场景。[中央Photo]

随着《斯穆特-霍利关税法》的负面效应扩散，民主党在1932年的选举中承诺降低关税。富兰克林·罗斯福总统于1934年制定了《互惠贸易协定法》，确保了行政部门通过双边谈判降低关税的权力。1934年至1945年间，美国与27个国家签订了32项互惠贸易协定，大幅降低了关税率。

第二次世界大战结束前夕，美国与23个国家共同进行并批准了按品类划分的双边关税谈判。通过整合各种双边协议，1947年10月达成了《关税与贸易总协定》（GATT）。尽管最初设想的国际贸易组织（ITO）未能成立，但在1995年世界贸易组织（WTO）成立之前，GATT通过八轮谈判，为促进自由贸易做出了巨大贡献。

从1980年代起，随着世界经济一体化加速，共和党和民主党都采取了多种政策来深化自由贸易。自1985年与以色列签订首个自由贸易协定（FTA）后，美国于1994年与加拿大和墨西哥共同启动了《北美自由贸易协定》（NAFTA）。乔治·W·布什政府和奥巴马政府也与包括韩国在内的20多个国家达成了FTA，使美国的平均实际关税率实际上趋近于0%。

进入21世纪，随着全球化的负面影响日益凸显，对自由贸易的批评逐渐增多。最严重的问题是美国企业海外直接投资增加导致的制造业空心化（或去工业化）。制造业就业减少导致贫富差距扩大，贸易政策随之成为一个政治议题。2001年加入WTO后，中国崛起为世界最大贸易国，向美国大量出口廉价产品，贸易逆差问题成为中美关系的核心矛盾。

意指中国对美国劳动力市场造成冲击的“中国综合症”反映在特朗普总统的“美国优先”政策中。2018年，特朗普政府对中国发动贸易战，不仅提高了关税，还加强了对尖端科技的出口管制。经过13轮高级别会谈，中美两国于2020年1月签署了第一阶段贸易协议。特朗普政府以贸易逆差和非法移民为由，还修订了与加拿大和墨西哥共同组建的NAFTA。2020年7月，NAFTA被正式废除，取而代之的是《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA）。为阻止美国汽车企业将生产基地迁往墨西哥，汽车零部件的原产地规则被大幅加强。

2025年上台的特朗普政府第二任期，正以更激进、更露骨的方式推行保护主义。自诩为“关税人”（tariff man）的特朗普总统，在上任不到一个月的时间里，便以打击芬太尼走私为名，分别对加拿大和墨西哥加征25%的关税，对中国加征10%的关税。4月，依据1977年的《国际紧急经济权力法》（IEEPA），对所有国家征收10%的基本关税，并对57个国家追加了10%至50%不等的国别相互关税。此外，还对钢铁、铝及其衍生品征收50%的关税，对汽车及汽车零部件征收25%的关税，这些都是依据《贸易扩展法》第232条款实施的。结果，到2025年7月30日，美国的平均实际关税率飙升至18.4%。

特朗普政府通过双边谈判，对接受美国要求的国家降低了相互关税税率。英国、欧盟、日本、韩国等国，在相互关税生效前，以在美国投资建设大规模生产设施为条件，成功将相互关税税率降至15%以下。

唯一不顺从特朗普政府单边主义的国家是中国。在美国于2月4日、8日、3月4日分别加征10%，4月2日加征34%，8日加征50%，9日加征21%的对华关税后，中国也于4月4日、9日、12日分别将对美关税提高了34%、50%和41%。此外，中国还加强了包括稀土在内的重要矿产对美出口的管制政策，并将17家美国企业列入“不可靠实体清单”。中美两国在10月的釜山峰会上达成妥协，同意停止关税战。

特朗普政府的关税战因美国联邦最高法院裁定其依据IEEPA征收关税的措施违法而进入了平息状态。判决认为，总统以国家紧急状态为由，独断行使宪法赋予国会的征收关税和税款的权力，是不合法的。

与1930年代相比，保护贸易的目标和情况有所不同

尽管如此，特朗普总统并未放弃关税战。在该判决后不久，特朗普政府经过《贸易法》第301条款调查，于上月24日宣布对60个国家征收10%至12.5%的“强迫劳动关税”。该关税分三组差异化适用。英国、加拿大、墨西哥、印度等17个国家在现有基础上加征10%的关税，中国、澳大利亚、巴西、越南等38个国家在现有基础上加征12.5%的关税。对于韩国、日本、瑞士、台湾和欧盟，则考虑了现有的最惠国待遇关税率，调整了总关税率以达到相应水平。本月3日，由纽约、加利福尼亚等民主党州长领导的25个州就此关税向美国国际贸易法院（USCIT）提起诉讼。如果该关税被判违法，预计特朗普政府将设立其他关税，以维持去年7月谈判达成的相互关税税率。

从关税上调导致平均实际关税率超过18%这一点来看，1930年代和2020年代的保护主义相当相似。然而，保护贸易的目标和国际政治环境却有根本不同。1930年代《斯穆特-霍利关税法》的效力并未持续超过四年。由于保护本国脆弱产业的目标未能实现，且主要贸易伙伴的报复性关税导致贸易额急剧下降，富兰克林·罗斯福总统于1934年通过《互惠贸易协定法》逐步降低了关税率。鉴于这一教训，第二次世界大战后，美国通过在布雷顿森林会议上达成的GATT，在全球范围内推广自由贸易。

· 《斯穆特-霍利法》（1930）=美国于1930年制定的关税法，对约2万种商品征收平均40-50%的高额关税。该法案以在大萧条中保护本国产业为名，却引发了各国的报复性关税，导致世界贸易量骤减，进一步加剧了大萧条。

· 《关税与贸易总协定》（GATT, 1947）=为防止《斯穆特-霍利法》等保护主义贸易政策重演而于1947年成立。通过降低关税、消除贸易壁垒和最惠国待遇原则扩大了自由贸易，并于1995年发展性地解散并由WTO继承。

· 《国际紧急经济权力法》（IEEPA, 1977）=针对总统惯例性地利用1917年《对敌贸易法》中的“国家紧急状态”条款实施经济管制，国会层面制定的法案。该法案在授予总统仅限于国际经济交易的紧急权力的同时，也加强了国会的制衡。

进入2020年代，特朗普总统完全没有放弃保护主义的意图。尽管进口物价上涨，但美国经济依然稳健增长，股指也持续刷新历史最高纪录。此外，关税战的核心目标不仅在于重建美国制造业，还在于赢得与中国的战略竞争。由于能够遏制在2010年代成为制造业和贸易领域世界第一的中国挑战的手段不多，特朗普总统不得不继续将关税作为对外政策的核心工具。因此，尽管受到司法部门的制衡，特朗普政府仍将利用《贸易法》第122条和第301条等多种法律依据，不懈努力将平均实际关税率维持在10%以上。因此，2020年代的关税战很可能比1930年代的关税战更为激烈，持续时间也更长。

李王徽，亚洲大学政治外交系教授。他既是亚洲大学政治外交系的教授，也是最近新设立的国会议长室外交安全首席秘书。伦敦政治经济学院（LSE）国际政治学博士。研究中美关系和东亚政治经济等领域，合著有《区域研究的转型与世界政治的理解》、《全球南方的崛起与国际政治变动》等。

[来源：中央日报，记者 高正爱] https://www.joongang.co.kr/article/25457177