지속과 변화의 북핵 문제, 북한과 미국의 정책을 중심으로 나가사키 원폭 자료관 · 나가사키 평화 공원 고하은
설국 속에서 세계를 보다 : 사랑방의 젊은 그들 규슈를 품다
동국대학교 북한학과 대외관계 전공 석사 졸업
Ⅰ. 들어가며
2024년 11월 5일 미국 대통령 선거에서 공화당의 도널드 트럼프 가 민주당의 현직 부통령인 카멀라 해리스를 이기고 최종 당선됨에 따라 국제질서에 큰 변화가 있을 것으로 예상된다. 특히 한반도 문제 에 있어서 트럼프 1기(2017년 1월 20일-2021년 1월 20일) 기간 동 안 싱가포르 정상회담(2018년 6월 12일)과 하노이 정상회담(2019년 2월 27일-28일) 등 북미정상회담이 두 차례 진행되었기 때문에 트 럼프 2기(2025년 1월 20일-2029년 1월 20일) 기간에도 변화 가능 성이 있을 것으로 보인다.
실제로 트럼프 대통령은 “나는 김정은을 잘 알고 그와 매우 잘 지 내고 있다”라며 “내가 아마도 그가 제대로 상대한 유일한 사람”이라 고 강조하는 모습을 보여주었으며, 로이터 통신은 2024년 11월 27일 소식통을 인용하여 “트럼프 당선인이 북한 지도자 김정은과 직접 대 화를 추진하는 방안을 논의하고 있다”라고 전했다. 트럼프 당선인은 2024년 12월 14일 리처드 그레넬 전 주독일 대 사를 특임대사로 지명했는데, 파이낸셜타임스(FT)와 로이터 통신에 따르면 소셜미디어(SNS) 트루스소셜에 올린 글에서 “릭(리처드)은 베네수엘라와 북한을 포함해 전 세계에서 가장 뜨거운 지역에서 일 할 것”이며 “그레넬이 유엔 안전보장이사회에서 8년간 일하면서 북 한과도 일한 경험이 있다”라고 말한 것으로 보았을 때 트럼프 2기에 서 북미정상회담 재개의 가능성이 높아지고 있는 것으로 판단된다.
반면 북한은 2024년 12월 29일자 조선중앙통신을 통해서 트럼프 2기 출범을 앞두고 열린 노동당 중앙위원회 제8기 11차 전원회의 확 대회의(2024년 12월 23일-27일)에서 "국익과 안전보장을 위해 강력 히 실시해 나갈 최강경 대미 대응전략이 천명되었다"라고 밝혔다. 또 한 북한은 "미국은 반공을 변함없는 국시로 삼고 있는 가장 반동적인 국가적 실체이며 미일한동맹이 침략적인 핵군사블럭으로 팽창되고 대한민국이 미국의 철저한 반공전초기지로 전락된 현실은 우리가 어 떤 방향으로 나아가야 하며 무엇을 어떻게 해야 하는가를 명백히 제 시해 주고 있다"라고 주장했다. 하지만 북한이 ‘최강경 대미 대응 전 략’이 무엇인지에 대해 명확하게 밝히지 않았기 때문에 사실상 도널 드 트럼프 대통령의 2025년 1월 20일 취임식 이후에 보다 구체적인 대미 메시지를 밝힐 것으로 보인다.
따라서 이러한 급변하는 국제질서의 상황 속에서 한국 정부는 미 국 트럼프 대통령이 집권한 후 북미정상회담이 재개될 경우를 대비 하여 북핵 문제에 대해 미국과 북한 양국 정부가 어떤 정책을 펼치 고 있는지 ‘지속’과 ‘변화’의 관점에서 보다 자세하게 살펴볼 필요가 있다. 본 연구에서는 미국과 북한의 북핵에 대한 정책적 입장을 파악 하는 것을 목표로 1차 원전 자료 위주로 살펴보고자 한다. 첫째, 북 한의 북핵 문제와 관련된 정책을 파악하는 것을 목표로 로동신문, 조 선중앙통신에서 발표된 공식 자료들과 정부성명을 살펴보며, 특히 북 핵과 관련하여 2013년 4월 1일 조선민주주의인민공화국 최고인민회 의 법령 「자위적 핵보유국의 지위를 더욱 공고히 할 데 대하여」, 2022년 9월 8일 최고인민회의 제14기 제7차 회의를 통해 발표된 「핵무력정책법」 2개 문서를 보다 자세하게 분석하고자 한다. 둘째, 미국의 북핵 문제와 관련된 정책을 파악하는 것을 목표로 백악관, 국 무부, 국방부 공식 사이트와 핵 태세 검토 보고서(Nuclear Posture Review, NPR) 등의 공식 자료를 분석한다. 셋째, 앞서 살펴본 북한 과 미국의 원전 자료들에 대한 분석을 토대로 싱가포르 정상회담 (2018년 6월 12일)과 하노이 정상회담(2019년 2월 27일-28일) 두 차례 진행된 북미정상회담의 실패 요소를 분석하고자 하였다. 본 연 구는 2025년 트럼프 2기와 관련하여 북핵 문제 및 북미 관계에 대 한 참조점을 얻는 것을 목표로 진행되었다.
Ⅱ. 북한의 NPT 탈퇴와 핵 무력 완성 선포
북핵 문제는 한반도를 넘어서 동북아 및 국제사회의 안보 위협으 로 현존하고 있다. 북한은 1985년 12월 12일 핵확산금지조약(Non Proliferation Treaty, NPT)1)에 가입한 후, 시간을 끌다가 1992년 1 1) NPT는 핵무기의 비확산에 관한 조약(Treaty on the Non-Proliferation
of Nuclear Weapons)으로 핵무기의 확산과 핵전쟁 위험의 증대를 우려
하여 유엔에서 제정한 국제조약이며 인류 최초의 다자간 조약이다. NPT
는 1968년 7월 1일 서명을 시작해 1970년 3월 5일부터 발효되었고, 전
문과 본문 11개 조로 구성되어 있다. NPT는 1967년을 기준으로 기존
핵무기 보유 조약 당사국만이 핵을 소유할 수 있고 핵무기 비보유 조약
당사국은 핵을 갖지 못한다는 ‘수평적 핵확산 방지’를 핵심으로 한다. 월 7일 국제원자력기구(International Atomic Energy Agency, IAEA)의 안전조치협정에 서명 및 IAEA의 사찰 수용을 발표한 후, 1992년 1월 30일 IAEA와의 핵안전조치협정을 체결했다. 북한은 1992년 5월 4일 IAEA에 7개의 핵시설과 플루토늄을 보유하고 있다 는 최초 보고서(Initial Report)를 제출했으나, IAEA가 1992년 5월 25일부터 1993년 2월 6일의 기간 동안 북한에 임시 핵사찰을 실시 한 결과 중대한 불일치(Significant Discrepancy)를 발견했다.
IAEA는 1992년 12월 22일과 1993년 2월 9일 북한에게 2개의 미 신고 시설의 방문 허용을 요청했으나, 북한은 이를 모두 거부한 채 1993년 2월 21일자 로동신문에서 특별사찰을 강요하면 전쟁을 초래할 것이라고 경고했다. 1993년 2월 25일 IAEA 정기이사회는 북한의 특 별사찰 결의안을 채택했고, 북한은 1993년 3월 8일 준전시 상태를 선 포하고 1993년 3월 12일 NPT 탈퇴 정부성명을 공식적으로 선언했다.
북한의 NPT 탈퇴 발표에 따라 IAEA 특별이사회는 1993년 3월 18일 대북 결의안과 3월 31일 북한의 안전조치 불이행의 UN 안보 리 보고 결의를 채택했으며, 4월 8일에는 유엔 안보리가 북핵 문제 관련 의장성명을 채택하고, 5월 11일에는 북한의 핵사찰 수용과 NPT 탈퇴 철회 촉구 결의안(825호)을 채택했다. 또한 북한이 NPT 탈퇴를 선언한 후에는 북미 고위급 회담 개최를 위한 실무 접촉이 이루어졌으며, 북한은 1993년 6월 2일부터 11일까지 1차 북미 고위 급 회담을 진행함에 따라 1993년 6월 11일자로 NPT 탈퇴를 잠정 유보하였다. 이후 북한과 미국은 공동성명(Joint Statement)에서 핵 불사용 및 불위협, 자주권 존중, 내정불간섭, 한반도 평화통일 지지 등의 원칙을 확인했다. 이후 7월 14일부터 19일까지 진행된 2차 고 위급 회담에서는 북한의 흑연감속로 및 관련 시설을 경수로로 대체 하는 것에 대해서 논의하였다. 하지만 이후 북한과 미국의 서로 다른 입장 차이로 최종 합의가 결렬되었으며, 북한은 1993년 3월 12일 제 1차 NPT 탈퇴 선언 이후에 2003년 1월 10일 제2차 NPT 탈퇴 선 언을 한 후 2025년도 현재까지 NPT 체제에 복귀하지 않았다.
1. 1993년 3월 12일자 북한 정부성명 : 1차 NPT 탈퇴 선언
북한은 1993년 3월 12일자로 “조선민주주주의인민공화국 정부성 명: 민족의 자주권과 나라의 최고리익을 수호하기 위하여 자위적 조 치를 선포한다”를 공식적으로 발표하며 NPT 탈퇴를 선언했다. 정부 성명의 주요 내용은 ▲팀스피리트 한미합동군사훈련 재개, ▲국제원 자력기구 IAEA의 북한 특별사찰 결의, ▲자주권 침해 및 내정 간섭,
핵문제의 국제화, 유엔안전보장이사회 대북 집단제재 및 압력,
미국의 반공화국책동, 대북 군사적 위협, 정치․사상적 공세, 봉쇄
등의 내용을 담고 있다.
<그림 1> 북한 제1차 NPT 탈퇴 정부성명
첫째, 북한은 정부성명을 통해 핵확산금지조약에 가입한 후 조약상 의무를 성실하게 이행하였으나, 팀스피리트 한미합동군사훈련이 진행 되고 IAEA의 북한 군사기지 특별사찰이 제시되는 것에 따라 민족의 자주권과 국가의 안전이 위협을 받는 엄중한 사태가 조성되었음을 주장하며 NPT 탈퇴를 선언하였다. 둘째, 북한은 미국이 남한에 핵무 기를 그대로 남겨두고 보다 현대적인 핵무기와 핵장비를 보강하는 것이 북한에게 핵위협이 증대되고 있다고 강력히 반발하며, 국제원자 력기구 관리이사회 결의의 부당한 처사를 배격할 것을 드러내고 있 다. 셋째, 북한은 NPT 탈퇴와 관련하여 IAEA가 북한의 군사 대상을 특별 사찰하는 결의를 통과시킨 것에 대해 핵문제를 국제화하고 집 단적인 제재와 압력을 가하려는 미국의 반공화국책동에 합세했다고 보고 있다. 북한은 한반도가 남과 북으로 분열되어 있고 미국의 핵위 협을 항시적으로 받고 있는 북한의 특수한 상황에서 군사기지를 개 방하는 것은 상상할 수도 없는 일이며, 팀스피리트 합동군사연습은 영토의 안정과 자주권을 존중하며 핵위협을 중지한다는 측면에서 NPT의 이념과 목적에 전적으로 배치된다고 보고 있다. 다넷째, 북한 은 IAEA의 특별사찰이 NPT의 공정성과 중립의 원칙에서 이탈하여 미국의 입장을 반영한 것이며, 북한이 남한에 있는 미국의 핵무기와 핵기지에 대해 항의한 것에 대해서는 조치가 취해지지 않았다는 것 에 대해 불만을 표시한 후, IAEA가 일본과 남한의 핵무장화 책동에 대해서는 묵인한 채 오로지 북한만의 핵무기 개발을 운운하며 압박 을 가하고 있다고 주장했다.
북한은 정부성명을 통해 NPT에 가입한 것은 미국의 핵위협을 제 거하려는 목적이 있었다는 것을 밝혔다. 또한 비핵국가인 북한의 자 주권과 안전을 위협하고 사회주의 제도를 압살하려는 것에 악용되는 비정상적 사태에서 NPT 의무를 더 이상 이행할 수 없음을 강조하 며, 조선민주주의인민공화국 정부성명으로 국가의 최고 이익을 수호 하기 위한 조치로서 탈퇴를 선포한다고 주장했다. 더불어 북한은 NPT에 제시된 핵에너지의 평화적 이용에 대해 제시하며 한반도의 비핵화를 위해 노력을 다할 것이며, 북한의 자위적 조치에 대해 지지 와 연대의 목소리를 내 줄 것을 촉구했다.
2. 2003년 1월 10일자 북한 정부성명 : 2차 NPT 탈퇴 선언
북한은 2003년 1월 10일자로 “조선민주주주의인민공화국 정부성 명”을 공식적으로 발표하며 2차 NPT 탈퇴를 선언했다. 이는 1993년 3월 12일자로 “조선민주주주의인민공화국 정부성명: 민족의 자주권과 나라의 최고리익을 수호하기 위하여 자위적 조치를 선포한다”의 1차 NPT 탈퇴 선언과 유사성을 지니고 있다. 정부성명의 주요 내용은 ▲ 미국의 대조선적대시정책, ▲IAEA의 대북결의, ▲자주권 침해, ▲유 엔안전보장이사회 대북제재, ▲북미기본합의문 파기 등을 담고 있다.
<그림 2> 북한 제2차 NPT 탈퇴 정부성명
첫째, 북한은 2002년 11월 29일과 2003년 1월 6일에 발표된 IAEA의 대북결의 채택을 근거 삼아, 미국의 대조선적대시정책으로 인해 민족의 자주권과 국가의 안전이 침해되었다고 주장하였다. 북한 은 정부성명을 통해서 NPT와 북미기본합의문을 위반한 미국에 대해 서는 조치를 취하지 않고, 북한에게만 무장 해제 요구를 하는 것은 자위권을 포기하라는 것으로 IAEA의 공정성에 대해 문제를 제기했 다. 둘째, 북한은 IAEA의 결의는 북한의 자주권에 대한 엄중한 침해 행위이며, 한반도의 평화와 안전에 위해를 가하는 것은 미국이라고 주장했다. 북한은 부쉬 행정부가 “악의 축”으로 규정하고 핵선제공격 대상으로 지정한 것을 근거로 제시했으며, 미국이 북미합의문을 위반 하고 북한의 핵 의혹을 근거로 중유 제공을 중단하고, 북미불가침조 약을 체결하는 것을 반대한 채 북한에 대해 봉쇄 및 응징하는 것음 북한에 대한 압살책동이라며 강력히 비판했다. 셋째, 북한은 1993년 3월에 1차 NPT 탈퇴를 선포한 것은 북한을 반대하는 미국의 핵전쟁 책동과 IAEA의 불공정성 때문이라고 주장했다. 북한은 북핵 문제를 국제화하는 행위에 대해서 한반도의 핵 문제를 평화적으로 공정하게 해결할 수 있는 마지막 가능성이 사라졌다고 밝혔다.
북한은 정부성명을 통해서 2차 NPT 탈퇴 선언은 미국의 대북 압 살책동과 그에 추종한 IAEA의 부당한 처사에 대한 응당한 자위적 조치라고 밝히고 있다. 특히 북한은 미국의 북미기본합의문을 위배하 고 IAEA를 통한 결의를 진행한 것을 비판했으며, 북한이 NPT 탈퇴 를 선언함에 따라 IAEA의 구속에서 벗어난다는 것을 명확히 했다. NPT 3조는 핵무기 비보유 조약당사국이 원자력의 평화적 이용으로 부터 핵무기 또는 기타의 핵폭발장치로 전용하는 것을 방지하기 위 해 의무이행의 검증을 위한 전속적 목적으로 IAEA의 규정 및 안전 조치제도에 따라 협정을 체결함을 명시하고 있다. 또한 IAEA 협정의 교섭은 본 조약의 최초 발효일로부터 180일 이내에 개시되어야하고, 전기의 180일 후에 비준서 또는 가입서를 기탁하는 국가에 대해서는 동 협정의 교섭이 동 기탁 일자 이전에 개시되어야 하며, 동 협정은 교섭개시일로부터 18개월 이내에 발효되어야 한다는 원칙을 지니고 있다. 하지만 북한은 NPT에 명시된 내용과 IAEA와의 규정 모두를 이행하지 않았다.
3. 김정은 시기 북한의 핵 무력 완성 선언 및 법제화
앞서 살펴본 두 개의 정부성명에서 나타났듯이 북한은 1985년 12 월 12일 핵확산금지조약(Non Proliferation Treaty, NPT)에 가입한 후, 1993년 3월 12일 제1차 NPT 탈퇴 정부성명을 발표하고, 2003 년 1월 10일 제2차 NPT 탈퇴에 대한 정부성명을 발표한 후, 현재까 지 NPT 체제에 복귀하지 않았다. 북한의 NPT 탈퇴는 북핵 문제 발 발의 시발점이라는 측면에서 “북핵”을 이해하는 것에 있어 가장 중 요한 원전 자료라고 할 수 있다. 북한이 NPT 탈퇴 정부성명을 발표 함에 따라서 국제사회에서 북핵 위기가 고조되었으며, 약 30년이 지 난 현재까지 지속되고 있기 때문이다.
<표 1> 북한 핵실험 현황 : 2022년 국방부 국방백서, 339P
북한은 김일성-김정일-김정은 3대에 걸쳐 지속적이고 점진적인 핵 개발의 과정을 통해 마침내 김정은 시기 공식적인 핵 무력 완성을 선 포했다. 북한의 3대 세습에 걸친 핵 개발의 과정을 간략하게 살펴보자 면, 첫째, 김일성 시기에는 겉으로는 핵을 개발하지 않는다는 입장을 고수하며, 소련의 도움 하에 북한의 핵 기술자들을 양성하고 북한에 핵 연구단지를 건설하는 등의 이중적인 핵 정책을 추진해 왔다. 김일 성은 핵무기 측면에서는 재처리 능력을 건설하고, 무기급 플루토늄을 축적하였으며, 고폭실험을 통해 플루토늄탄 제조 능력을 구비했다.
둘째, 김정일 시기에는 일면 핵 협상, 일면 핵무기 개발을 통한 핵 억제력 가시화 정책을 추진했다. 김정일은 김일성 사망 이후 선군정 치를 토대로 핵무기 개발을 지속했으며, 북미 제네바 합의와 6자회담 의 합의문을 위반하거나 그 합의의 빈틈을 공략하여 2006년과 2009 년 2회의 핵실험을 강행하고 핵무기 개발을 성공시켰으며, 중거리 미 사일을 완성하여 김정은에게 유업으로 물려주었다.
셋째, 김정은 시기에는 김정일이 발전시킨 핵 능력을 토대로 핵무 기를 소량화, 경량화, 다종화하였으며, 2013년 2월 3차 핵실험을 시 작으로 2017년 9월 6차 핵실험까지 5년여간 4차례에 걸친 핵실험을 거쳐 플루토늄탄, 우라늄탄, 수소탄을 완성시키고, 2017년 11월 29 일 사거리 12,000km 내외의 미국 본토를 타격할 수 있는 화성 15형 ICBM을 발사해 세계를 놀라게 했으며, 화성 15형 발사 직후 북한의 국가 핵 무력 완성을 공식적으로 선언했다. 또한 북한은 김정은 집권 이후, 2013년 4월 1일 조선민주주의인민공화국 최고인민회의 법령 「자위적 핵보유국의 지위를 더욱 공고히 할 데 대하여」를 채택하 고, 2022년 9월 8일 최고인민회의 제14기 제7차 회의를 통해 「핵 무력정책법」을 제정하기도 하였다. 이는 북한의 핵무기 보유 및 사 용에 대한 공식적인 입장을 명확히 하면서, 핵 무력을 국가 방위와 자주성을 보장하는 중요한 요소로 간주하고 있음을 보여주는 근거라 고 할 수 있다.
<표2> 북한의 핵 개발 주요일지 : 2024년 통일부 북한 이해, 117P
(1) 2013년 「자위적 핵보유국의 지위를 더욱 공고히 할 데 대하 여」 법령 공표
김정은 집권 이후 북한이 2013년 제3차 핵실험을 실시함에 따라 국제사회에서 강력한 제재와 압박을 받게 되자, 북한은 정부 차원에 서 핵무기를 자위적 방위 수단으로 활용하겠다는 공식적인 입장을 확 립하고 국제적으로 알리고자 했다. 이에 북한은 2013년 4월 1일 조 선민주주의인민공화국 최고인민회의 법령 「자위적 핵보유국의 지위 를 더욱 공고히 할 데 대하여」라는 법령을 채택한다.
이 법령은 북한이 핵무기 보유를 자국의 안보와 자주성을 지키기 위한 필수적인 조치로 규명하고, 핵무기 보유국으로서의 지위를 공고 히 하겠다고 선언하는 내용을 담고 있는데, 이는 북한이 핵무기 개발 의 정당성을 주장하고 법으로 만들려는 노력을 기울인 것이라고 할 수 있다. 북한은 핵무기를 미국의 대북적대시정책에 대한 대응으로 자위적이라고 규정하면서, 이를 "평화적인 목적"이나 "자유로운 발전 을 위한 방어적 무기"로 강조했다. 또한 법령은 북한이 핵을 개발하 는 이유를 "자기방어"와 "민족의 자주적 권리"로 설명하며, 북한이 핵 무기 개발을 지속적으로 추진할 것임을 명확히 하고 핵무기 보유를 정당화하는 모습을 보여주었다.
(2) 2022년 「핵무력정책법」 제정
북한은 2013년 4월 1일 조선민주주의인민공화국 최고인민회의 법 령 「자위적 핵보유국의 지위를 더욱 공고히 할 데 대하여」라는 법 령을 통해 자위적 목적으로 핵무기 개발을 지속적으로 한다는 목표 에 따라 2017년 9월 6차 핵실험까지 진행하였으며, 이후 김정은 위 원장은 국가 핵 무력 완성을 공식적으로 선언했다. 북한은 핵 무력 완성 선포 이후 2022년 9월 8일 최고인민회의 제14기 제7차 회의를 통해 「핵무력정책법」을 제정했다. 이는 2013년 발표된 법령에서 발전된 내용으로 북한의 핵무기 사용과 관리에 관한 법적 근거를 공 식적으로 정리한 문서라고 할 수 있다.
핵무력정책법은 북한의 핵무기 보유가 미국의 대북적대시정책에 대한 불가피한 자위적 선택임을 재차 강조하며, 북한의 핵무력이 자 기방어적이며, 핵 억지력과 핵 보복 능력을 기반으로 하고 있다고 밝 히고 있다. 또한 2013년의 법령과 다르게 2022년의 핵무력정책법은 핵 무력의 사용 조건과 영구적 유지에 대해 다루고 있어 살펴볼 필 요가 있다. 첫째, 이 법은 핵무기 사용 조건에 대해 구체적으로 명시 하고 있는데, 북한이 적대적인 세력에게 핵 공격을 받게될 경우 핵 보복을 할 권리를 가진다고 명시되어 있다. 둘째, 북한의 핵무력을 " 영구적인 방어 수단"으로 규정하며, 북한이 핵무기를 보유하는 것이 국가의 안전을 보장하고 국제사회에서의 자주권을 수호하기 위한 전 략적 결정임을 강조하고 있다. 북한은 이 법을 통해 핵무기를 절대로 포기하지 않겠다는 강한 의지를 표현하였으며, 추후 북한이 공격을 받을 경우 핵무기를 사용할 수 있다는 것을 국제사회에 명확히 밝혔 다고 할 수 있다.
북한의 핵무력정책법은 핵확산금지조약(NPT)를 비롯한 국제사회 의 핵 비확산 체제에 대한 위협 요소라고 볼 수 있다. 북한은 2013 년 “자위적 핵보유국의 지위를 더욱 공고히 할 데 대하여” 법령과 2022년 “핵무력정책법” 제정을 통해서 북한의 핵무기 개발과 사용을 정당화하고 핵무기를 자주권과 방위의 수단으로 강조하며 자국의 안 보를 지키고자 하는 입장을 명확히 했다.
이러한 북한의 정책에 대해 한국, 미국, 일본을 비롯한 국제사회는 핵무력정책법 제정에 대응하여 안보리 제재를 강화하고 핵무기 사용 을 규탄하는 입장을 밝혔다. 북한은 핵을 고도화하고 국제사회에서 인정받기 위해 노력하고 있지만, 이는 동북아시아의 군비경쟁과 지역 안보의 불안정을 야기하며 국제 비확산 NPT 체제에 어긋나기 때문 에 받아들여질 수 없다. 앞서 원전 자료에서 살펴본 북한의 정책은 북핵 문제를 둘러싼 국제적인 긴장과 갈등을 심화시키고 있으며, 동 북아시아 및 국제사회의 안보 상황에 큰 영향을 미치고 있다. 따라서 이러한 상황 속에서 한국은 다양한 방면에서 북한 비핵화에 대한 지 속적인 노력을 기울일 필요가 있다.
Ⅲ. 미국의 북핵에 대한 정책과 북미정상회담의 실패
1. 2018년 트럼프 정부와 2022년 바이든 정부의 NPR 분석
미국의 핵에 대한 정책을 파악할 수 있는 핵 태세 검토 보고서 (Nuclear Posture Review, NPR)는 미국 국방부(U.S Department of Defense)가 발표하는 핵전략에 대한 공식적인 검토 문서로 북핵과 관 련된 미국의 전략적 입장이 명시되어 있다. 핵 태세 검토 보고서는 4 년에 한 번씩 발표되고 있으며, 주로 핵 이슈와 관련된 내용으로 러 시아, 중국, 북한, 이란 4개 국가에 대한 분석과 미국의 정책 및 전략 을 밝히고 있다. 최근 자료들을 살펴보자면, 첫째, 2018년 트럼프 1 기에서 발표되었고, 둘째, 2022년에 바이든 정부에서 발표되었으며, 추후 2026년 트럼프 정부 2기에서 새로운 NPR이 발표될 것으로 예 상된다. 이에 최근 북핵 현안 분석과 관련하여 트럼프 정부의 2018년 NPR과 바이든 정부의 2022년 NPR 내용을 살펴보고자 한다.
2018년 NPR과 2022년 NPR은 공통적으로 모두 북한의 핵 위협 에 대해 다루고 있고 북한의 핵 능력과 그에 대한 대응 방안을 제시 하고 있지만, 트럼프 정부와 바이든 정부에서 발간된 두 개의 보고서 는 접근 방식과 강조점에 차이가 있다.
우선적으로 2018년 트럼프 행정부의 NPR에서 북한 관련 내용을 보면, 북한을 핵 위협 국가로 명시하며, 북한의 핵 개발과 미사일 시 험을 미국의 국가 안보에 대한 주요 위협으로 다루면서 북한의 핵무 기 개발을 막기 위한 핵 억제력 강화와 핵 무력의 현대화가 필요하 다고 보았다. 또한 북한의 핵 공격이나 대량살상무기(WMD) 사용에 있어서 핵무기를 최후의 수단으로 사용 및 대응할 수 있다는 강경한 입장을 취했다. 이는 북한에 대한 “최대 압박” 전략으로 제재와 외교 적 압박을 통해 북한의 핵 개발을 막는 것을 목표로 하며 상황에 따 라 군사적 대응도 가능하다고 보았다.
다음으로 2022년 바이든 행정부의 NPR에서 북한 관련 내용을 보 면, 2018년 NPR과 동일하게 북한을 핵 위협 국가로 간주하지만, 핵 비확산에 있어 협상 등의 외교적 해결을 더 중시하는 모습을 보여준 다. 또한 핵무기 사용의 조건을 제한하며 핵무기 사용을 최후의 수단 으로 간주하고 핵무기 사용을 억제하는 방향으로 정책을 설정했는데, 북한의 핵 공격에 대한 대응으로 핵무기 사용을 고려하되 핵무기 사 용을 제한적으로 설정했다. 바이든 정부는 북한 비핵화에 있어 외교 적 압박과 국제 협력을 통한 해결 방안을 제시했으며, 북핵 위협에 대응하기 위해 미국의 한국, 일본 등의 동맹국을 핵 우산(nuclear umbrella)을 통해 보호할 것을 명확히 했다. <그림 3> 2018년 트럼프 정부 NPR vs 2022년 바이든 정부 NPR
이러한 중요성을 토대로 2018년 트럼프 1기의 NPR과 2022년 바 이든 NPR의 공통점 및 차이점에 대해 보다 자세하게 살펴보고자 한 다. 공통점에 대해 정리하자면, 첫째, 두 보고서 모두 북한의 핵무기 개발과 핵 위협을 중요한 안보 문제로 다루고 있다. 북한은 핵실험과 미사일 개발을 통해 미국과 동맹국들에 대한 위협을 증가시키고 있 으며, 이에 대한 대응이 필수적이라고 강조하고 있다. 둘째, 두 보고 서 모두 핵 억제(nuclear deterrence)를 핵심 전략으로 채택하고 있 다. 북한의 핵 공격을 막기 위해 강력한 핵 억제력을 유지하고, 북한 이 핵무기 사용을 위협하거나 실제로 사용할 경우 강력히 대응 및 응징할 준비가 되어 있다고 명시하고 있다. 특히 동맹국 보호를 위해 핵 우산(nuclear umbrella)을 제공한다고 명시하며, 북한의 위협에 대해 미국의 핵무기가 동맹국 보호의 중요한 수단으로 사용될 것이 라고 언급했다. 셋째, 두 보고서 모두 북한의 핵 공격이나 대량살상 무기 사용에 대한 대응책으로서 핵무기 사용 가능성을 배제하지 않 았다. 다만 2022년 바이든 행정부는 그 사용을 최후의 수단으로 간 주하고 제한적으로 설정했다는 점에서 차이가 있다. 넷째, 두 보고서 모두 국제 핵 비확산의 NPT 체제하에서 북한의 비핵화를 중요한 목 표로 삼고 있으며, 공식적으로 인정받은 P5 국가가 아닌 북한이 자 발적으로 핵무기를 포기하도록 하는 외교적 노력을 지속할 것이라고 언급하고 있다.
차이점에 대해 정리하자면, 첫째, 핵무기 사용에 대한 접근에 있어 서 2018년 트럼프 NPR은 핵무기 사용의 범위를 넓게 설정하였고, 북한의 핵 공격이나 대량살상무기 사용에 대해서도 핵무기 사용을 적극적으로 고려할 수 있다고 명시했다. 반면 2022년 바이든 NPR은 핵무기 사용을 최후의 수단으로 설정하고, 핵무기 사용의 조건을 더 제한적으로 다루며 북핵 위협에 있어 핵무기 사용을 최소화하려는 접근을 취했다. 둘째, 외교적 접근 방법에 있어서 2018년 트럼프 NPR은 군사적 대응과 경제적 제재를 중심으로 한 강경한 접근을 지 지하며, 북한과의 협상은 일종의 불확실한 결과로 간주하면서 핵무기 사용 가능성을 열어두었다. 반면 2022년 바이든 NPR은 외교적 해결 과 핵 비확산을 더 강조하며, 북한과의 협상 재개 및 국제 협력을 통 해 북핵 비핵화를 추진하는 방향을 강조했다. 셋째, 핵전력의 현대화 의 측면에 있어서 2018년 트럼프 NPR은 북한과의 핵 위협에 대응 하기 위해 핵전력의 현대화와 전술 핵무기 개발을 강조하며 다양한 핵무기 옵션을 제시했다. 반면 2022년 바이든 NPR은 핵전력의 현대 화 필요성은 인정하지만, 전술 핵무기 개발의 필요성을 적게 강조하 며 핵무기 사용의 최소화를 중심으로 한 전략을 제시했다. 넷째, 핵 체제에 있어서 2018년 트럼프 NPR은 핵무기의 역할을 확대하려는 경향이 있었지만, 2022년 바이든 NPR은 핵무기 없는 세계를 목표로 하는 장기적인 비핵화 목표를 강조하며 핵무기의 최소화와 제한적 사용을 추구하는 정책을 보여주었다고 할 수 있다.
마지막으로 2018년 NPR과 2022년 NPR 보고서와 더불어 트럼프 행정부와 바이든 행정부의 북한에 대한 외교정책을 살펴보자면, 첫 째, 트럼프 정부는 최대 압박 전략을 토대로 경제 제재와 군사적 압 박을 가하면서 외교적 해결을 위한 직접 대화 및 협상을 진행했다. 이는 2018년 싱가포르 회담, 2019년 하노이 회담 등의 북미정상회담 진행 등의 비핵화 협상의 양상으로 나타났으나, 결과적으로 북한과 미국 양국 간의 협상은 결렬되었다. 둘째, 바이든 정부는 북한과의 대화에 있어 신중하고 전략적인 입장을 취하며 직접 대화보다는 다 자간 협력과 국제적 압박을 중시했다. 또한 북한에 대한 군사적 대응 과 핵 억제 전략을 강조하며 동맹국과의 핵 억제 협력을 강화하는 것에 집중하고 있는데, 이는 한미일 동맹 강화 추구로서 나타난 것으 로 보인다. 따라서 트럼프 2기를 맞이한 2025년 현재의 시점에서 과 거 미국의 북핵에 대한 공식 입장이 나타난 자료들을 분석하고 미래 를 대비할 필요가 있다.
2. 북핵과 비핵화, 북미정상회담의 실패 요소 분석
북핵이 개발된 이후 2018년 사상 최초로 미국의 트럼프 대통령과 북한의 김정은 위원장 간에 북미정상회담이 진행됨에 따라 전 세계 가 주목했지만, 결국 미국과 북한 간의 의견 차이로 인해 비핵화 협 상에는 실패하였다. 하지만 트럼프 1기(2017년 1월 20일-2021년 1 월 20일) 기간 동안 싱가포르 정상회담(2018년 6월 12일)과 하노이 정상회담(2019년 2월 27일-28일) 등 북미정상회담이 두 차례 진행 되었기 때문에 트럼프 2기(2025년 1월 20일-2029년 1월 20일) 기 간에 북미정상회담이 재개될 가능성이 높으며, 한국은 북미대화 재개 에 대한 외교적 노력을 준비할 필요가 있다.
북미정상회담이 두 차례 진행되었지만 실패한 이유는 미국과 북한 간의 상호 신뢰 부족 문제뿐만 아니라, 여러 가지 복합적인 요소들이 결합된 결과였다. 첫째, 미국과 북한이 생각하는 비핵화에 대한 정의 가 달랐다. 북한은 자신들이 보유한 핵무기를 폐기할 준비가 있다고 밝혔지만 비핵화를 구체적으로 어떻게 실행할지 모호한 입장을 취했 으며, 사실상 핵무기를 보유한 상태에서 체제 안전과 국제적 위상을 보장받기를 원하는 모습을 보여주었다. 반면 미국은 "완전하고 검증 가능하며 되돌릴 수 없는(Complete, Verifiable, Irreversible, Dismantlement, CVID)" 비핵화로서 북한에게 모든 핵무기와 핵 관 련 시설의 폐기를 요구하였고, 북한의 체제 변화나 안보 보장이 이루 어져야 한다는 입장에서 북한과는 다른 관점을 지니고 있었다.
둘째, 북한의 비핵화에 있어 핵무기와 대북제재에 대한 다른 입장 을 지니고 있었다. 북한은 핵폐기 과정에 있어 경제적 제재의 해제를 요구했지만, 미국은 북한이 비핵화 조치를 취하기 전에 제재를 해제 할 수 없다는 입장을 밝혔다. 미국은 대북 제재 해제의 조건으로 실 질적인 핵무기 폐기나 핵시설의 철수를 요구했으나, 북한은 제재 해 제를 통해 경제적인 혜택을 먼저 받아야 한다고 주장했기 때문에 사 실상 핵과 제재에 있어 동시적으로 해결하는 것에 실패하였고 결국 회담은 결렬되었다.
셋째, 북한과 미국의 요구 사항과 기대치가 서로 다르게 작용하였 다. 북한은 체제 보장과 경제적 지원을 중시했기 때문에, 핵무기 프 로그램을 포기하는 대가로 미국이 북한의 김정은 체제의 안보를 보 장하고 제재를 해제하며 평화 협정을 체결하는 것을 요구했다. 반면 미국은 핵무기 폐기와 함께 북한의 핵, 미사일, 화학무기 등 전반적 인 군사적 위협 제거가 선결되어야 한다고 보았으며, 북한의 인권 문 제 및 체제에 대한 개혁을 요구하기도 했다. 그러나 북한은 이러한 미국의 요구를 받아들이기 어려워했으며, 특히 체제 변경과 관련된 내용은 강하게 반발했다.
넷째, 북한과 미국은 핵시설 및 핵무기의 검증 문제에 대해 서로 다른 입장을 취했다. 북미정상회담에서 가장 중요한 쟁점 중 하나는 북한이 핵무기와 핵시설을 얼마나 투명하게 공개하고 검증할 것인가 였는데, 미국은 북한의 핵시설에 대한 완전한 검증을 요구했으나, 북 한은 외부의 국제적인 감시와 검증을 거부하거나 최소화하려 했기 때문에 북미 간의 불신이 심화되었다. 또한 북한은 핵시설의 일부를 폐기하겠다고 약속했지만, 미국은 그 진정성을 입증할 수 있는 방법 에 대해 의문을 가졌고, 결론적으로 북미 양국은 핵무기 폐기와 관련 된 구체적인 검증 절차에 대한 합의를 이루어내지 못했다. 따라서 트 럼프 2기에서 북미정상회담이 재개될 경우, 이러한 북미 간의 서로 다른 입장 차이를 조정하는 노력을 기울일 필요가 있다.
Ⅳ. 나가며
북한이 1993년 3월 12일 제1차 NPT 탈퇴 정부성명을 발표하고, 2003년 1월 10일 제2차 NPT 탈퇴에 대한 정부성명을 발표하면서 본격화된 북핵 문제는 대략 30년이 지난 2025년 현재까지 지속되고 있다. 북한은 김일성-김정일-김정은 3대에 걸쳐 지속적이고 점진적 인 핵 개발의 과정을 통해 마침내 김정은 시기 핵 무력 완성을 선포 했으며, 2013년 4월 1일 조선민주주의인민공화국 최고인민회의 법령 「자위적 핵보유국의 지위를 더욱 공고히 할 데 대하여」를 채택하 고, 2022년 9월 8일 최고인민회의 제14기 제7차 회의를 통해 「핵 무력정책법」을 제정하며 법제화하였다.
북핵 문제는 30년이 넘는 기간 동안 “지속”과 “변화”라는 측면에 서 군사적 대립의 위기 상황에 놓이기도 하였으며, 대화와 협상의 상 황에 놓이기도 하였다. 북한은 정권 수립 이후부터 현재까지 미국의 대북적대시정책에 따라 핵을 개발한다고 주장하고 있으며, 이러한 북 한의 정책에 있어 가장 핵심이 되는 국가는 단연 미국이라고 할 수 있다. 따라서 한국은 북한과 미국의 북핵 문제에 대한 정책을 보다 명확히 살펴보고 분석할 필요가 있다. 특히 트럼프 1기(2017년 1월 20일-2021년 1월 20일) 기간 동안 싱가포르 정상회담(2018년 6월 12일)과 하노이 정상회담(2019년 2월 27일-28일) 등 북미정상회담 이 두 차례 진행되었기 때문에, 비핵화 협상의 실패 원인을 분석하고 트럼프 2기(2025년 1월 20일-2029년 1월 20일) 기간에 “통미봉남 (通美封南)”의 상황에 놓이지 않도록 북미대화 재개 국면을 준비할 필요가 있다.
북한과 미국은 수십 년간의 적대적인 관계와 갈등과 대립의 역사 를 가지고 있어 서로에 대한 신뢰가 매우 부족하며, 북핵과 비핵화에 대한 서로 다른 입장을 지니고 있다. 실제로 북미정상회담에서 북한 은 미국이 핵무기를 완전히 폐기하는 대신 제재를 해제하거나 평화 협정을 체결할 것이라는 신뢰를 갖지 못했고, 미국은 북한이 핵무기 를 완전히 폐기할 의지가 있는지 의심하기도 했다. 따라서 트럼프 2 기의 북미정상회담의 가능성에 대해 보다 명확하고 복합적으로 분석 할 필요가 있다.
한반도 비핵화가 과연 가능한 것인가? 북미정상회담에서 협상이 성공할 수 있는가? 북미정상회담의 실패 요소는 핵 비핵화의 정의 차이, 제재 해제와 핵 폐기의 상호 관계, 상호 신뢰 부족, 핵시설 검 증의 어려움, 나아가 북한과 미국 양국의 국내 정치적 요인 등이 복 합적으로 작용한 결과이다. 양국 간의 불신과 견해 차이는 회담 결렬 요소로 작용하고 있으며, 북미 간의 완전한 협상이 이루어지기 위해 서는 이러한 문제들을 해결하는 것이 중요한 과제가 될 것으로 보인 다. 2025년 1월 20일 트럼프 2기의 시작 속에서 한국이 북핵과 관 련하여 어떤 방향성으로 나아가야 하는 것인지에 대해 북한학을 공 부하는 학생의 관점에서 고민해 보려고 한다.
참고문헌
<국내 자료>
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______. 2023. “2022 NUCLEAR POSTURE REVIEW Executive Summary Translated (한국어)”. 美 국무부 홈페이지 : https://www.state.gov/. 美 국방부 홈페이지 : https://www.defense.gov/. 美 백악관 홈페이지 : https://www.whitehouse.gov/. <기타 참고 자료>
고하은. 2024. “북한의 대외관계와 핵에 대한 인식 연구 : 6자회담을 중심으로”. 동국대학교 석사학위 논문.