朝鲜与世界] 美国国家安全战略变化与韩国的安全负担

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特朗普政府的国家安全战略（NSS）将同盟视为交易关系而非明确的价值观。韩国不再是美国的保护对象，而是印度-太平洋秩序中需要共同承担遏制与负担的对象。大家好，感谢收看朴元坤的朝鲜与世界。今天我们将分析被称为国家安全战略（NSS）的文件。这份文件于去年11月在美国发布，部分媒体也曾报道过，因其引起了相当大的关注，故尝试进行分析。特别是，我们将以分析此次发布的战略文件与2022年拜登政府发布的战略文件之间的差异为中心，与大家进行交流。

首先，我将说明什么是国家安全战略（NSS）。NSS是美国总统提交给美国国会的最高级别国家安全战略文件。其中包含了美国的国家目标、威胁认知、外交、军事、经济、同盟等宏观战略，名副其实的国家战略。在此基础上，还有国防战略文件或被称为MPR（核战略报告）的核战略报告等，这些都是应作为基准文件的最高级别文件。我国也有此类文件。虽然并非每届政府都发布，但政府确实会制定此类文件。

原则上，NSS应每年发布。但实际上并非如此。根据1986年通过的《戈德华特-尼古拉斯法案》，美国行政部门被规定每年应制定NSS并提交给国会，以进行国防改革。然而，实际上并非每年发布，而是在总统任期内发布一到两次，或在一个行政部门任期后期发布一次。这是因为这不是强制性条款。文件中写有“on an basis”，虽然一年一次是正确的，但如果未发布，美国国会也没有规定可以对行政部门进行制裁。

美国国家安全战略（NSS）的变化与世界秩序认知

回顾2010年以后，奥巴马政府时期在2010年和2015年共发布了两次。由于奥巴马政府连任，可以认为是在奥巴马第一任期发布了一次，第二任期发布了一次。特朗普第一任期（2017年）也发布了一次。拜登政府时期在2022年发布，特朗普政府第二任期第一年（2025年11月）发布了国家安全战略报告NSS。因此，2010年以来共发布了五次。今天我准备了大约四个部分与大家分享。第一部分是关于特朗普政府如何认识NSS中体现的世界秩序和国际秩序。第二部分是与我们更相关的美中关系。第三部分是关于同盟，我们将考察NSS对包括韩美同盟在内的同盟说了什么。最后，我们尝试分析关于韩国的影响和具体论述，共分四个部分。

首先，从世界秩序层面来看，我们曾预测“美国优先”（America First）的特朗普主义会有多大程度的反映。结果，其反映程度非常显著。这是美国对外关系认知在世界秩序中的体现。对世界的根本认识是，一切都关乎美国利益。过去，美国作为一种普遍的管理者或世界警察，介入了世界上的许多问题。通常提供经济和安全方面的公共产品。经济公共产品是指通过维持美元作为主要货币来带来经济稳定，或在新冠疫情爆发时，通过制造疫苗并提供给世界来维持稳定。

当然，在这次新冠疫情中，美国也是受害最严重的国家。安全公共产品是指美国在世界主要地区部署军队，履行安全承诺，并在发生非法侵略时，由美国主导派遣军队予以击退。这也就是所谓的“世界警察”的角色。这份文件明确表示，将不再扮演这样的角色。2025年NSS中的表述包括，冷战后美国的对外政策过度介入，设定了过多的目标，并一路狂奔。也就是说，从世界秩序认知的第一个层面，明确指出了美国过去的过度扩张是错误的。

第二，它否定了通常所说的“自由主义国际秩序”或“基于规则的国际秩序”（rule-based international order）。当然，特朗普政府上台后，已经充分展现了粗暴地破坏和否定这一秩序的姿态。基于规则的国际秩序包括自由贸易、反对以武力改变现状、法治、开放的多边主义等。这些是我们非常熟悉的理念，是美国自1945年以来主导建立的世界秩序，而这份文件正面否定了这一论述。同时，它对为执行这一秩序而建立的联合国（由罗斯福总统主导于1945年建立）也表达了其无用性，对国际组织持非常否定的立场，甚至认为自由主义国际秩序是美国精英的一种幻想。因此，可以判断其展现了否定自由主义国际秩序或基于规则的国际秩序的姿态。

此外，关于同盟，它也这样说：同盟是资产，是美国的资产。但是，同盟国必须分担费用。同盟得以维持，但无条件保护被拒绝。特朗普总统一直在说这些话，所以我们并不陌生，但这次NSS再次确认了这一点。同盟是交易关系。因此，在防卫费和责任分担方面，从交易的角度来看，美国提供保护，所以你们必须支付相应的费用；美国不再打算独自扮演世界警察的角色，也没有能力和意愿，因此同盟国必须承担更多地区责任。我认为这与2022年发布的NSS有很大不同。2022年NSS强调同盟是共享价值观的共同体，朝着同一个方向前进。相比之下，2025年特朗普政府的NSS则将同盟视为明确的交易关系，而非价值观。

接下来，它提出了“不干涉、不强迫他国体制”的原则。美国将不再主动去改变或颠覆其他国家的体制。甚至连推广民主也不再作为外交目标。也就是说，无论是什么样的体制，无论是威权主义还是独裁政权，美国都不再干预。它认为推广民主非常低效，并且质疑美国为何要这样做。

我认为这也是与2022年NSS最大的区别之一。2022年NSS认为，世界正处于一个转折点，一个巨大的变革时期，民主国家和威权国家之间的竞争正处于一个非常关键的决定点。然而，在2025年的文件中，这些内容都消失了。它指出，外交政策的最大目标是保护核心国家利益。换句话说，无论威权领导人是谁，只要符合美国的利益，就可以做任何事情，这一点得到了非常公开和露骨的表述。

最后，它将世界秩序的单位定义为国家。这实际上是针对欧盟（EU）的。欧盟是由主权国家组成的联合体。现在，它否定了这一点，并认为国际政治的基本单位是国家。因此，我们经常谈论的全球治理，即在整个世界体系中进行一体化发展，以合作建立一个全球治理体系来处理世界和平、安全、气候变化等问题，这份文件否定了这一点。相反，它认为个别主权国家更为重要，并且这些主权国家之间的竞争或“平衡”（balance）变得非常重要。再次总结一下对世界秩序的认识，2025年NSS可以被视为自由主义国际秩序终结的宣言。美国不再是秩序的管理者，而是以国家利益为中心的大国，重新定义了自身。同盟、规范、国际组织是手段，而非目的。

美中关系与中国威胁认知的变化

第二，我将谈谈以印度-太平洋地区为中心的对华政策和认知。众所周知，美国开始将重点放在中国经济上。起点是巴拉克·奥巴马政府时期，从2018年开始，特朗普第一任期也认为中国是一个非常重要的威胁。根据特朗普第一任期发布的国防战略文件，中国被认为是美国国防部面临的最严峻挑战。

2022年发布的NSS称中国是最重要的地缘政治挑战。并称中国为“pacing challenge”（节奏挑战）。这个“pacing challenge”是一个非常重要的概念。“pacing challenge”或“pacing threat”的表述。2025年3月29日，《华盛顿邮报》报道称，他们获得了美国一份九页的暂定国防战略指导文件。中国是美国国防部唯一的“pacing threat”。也就是说，“pacing”的表述，以及台湾海峡危机是美国国防部唯一的“pacing scenario”。这种“基准威胁”（pacing threat）对我们来说也很重要。我们的基准威胁是朝鲜。以朝鲜为基准威胁来制定军事结构、战略、训练等。因此，将台湾海峡危机设定为基准情景，意味着这是最现实的战争可能性。

3月末，美国展现了对中国威胁的高度认知，这一点在5月末的香格里拉对话中，国防部长劳埃德·奥斯汀的演讲中也有体现。然而，此次NSS的说法却截然不同。首先，在大的框架下，它完全没有使用“adversary”（对手）、“enemy”（敌人）或“threat”（威胁）等词语。没有出现“threat”等词语，也没有出现“敌人”的表述。它以“中国”为主语进行叙述。当然，读起来就知道是指中国，但它没有具体点名中国，而是使用了“竞争者”或“竞争国”等词语。从这个角度来看，与之前一直将中国视为严重威胁的论调相比，此次的表述已经大大缓和。特别是关于中国的认知，它认为中国不是意识形态的竞争者，而是全面的战略竞争者。虽然将其视为竞争者，但并未称之为意识形态的敌人。

相反，它称中国是削弱美国力量的行为者，涉及经济、技术、军事和供应链等各个方面。另外，美国误判了中国是基于规则的国际秩序的受益者。美国曾认为，如果将中国纳入美国主导的基于规则的国际秩序，中国会发生变化，甚至可能实现民主化。他们曾使用“遏制中国”的说法。但随着时间的推移，他们认为中国不仅没有被遏制，反而利用了这些规则，在很短的时间内实现了自己的目标。这些想法体现在NSS 2025中。

接着，它列举了中国的一些威胁和挑战行为，但并未具体点名中国。虽然没有点名中国，但实际上是指中国。例如，它不断提到中国存在不公平竞争，违反WTO规则。还包括知识产权问题、非法提供产业补贴等。它认为这些是中国带来的威胁。同时，美国认为在与中国的竞争中，关键在于标准竞争。例如，在人工智能、量子计算等尖端产业领域，谁制定了技术标准，将成为未来世界秩序中获得优先权和优势的最重要标准。美中两国正在展开这样的技术标准竞争，而美国目前并不处于有利地位。

总的来说，美中关系如何解读？中国是削弱美国的结构性挑战者，但并未将其定义为敌人，而是将其纳入“耶伦财长框架”。这与拜登政府时期使用的“安全带”的说法类似，即将其置于框架内进行竞争。通过管理竞争，避免严重的军事冲突，这可以被表述为交易性冲突或长期的战略竞争者。在军事安全方面，美国完全没有与中国开战的想法，反而认为中国是需要遏制的对象。关于最核心的台湾问题，它没有提及从价值观角度保护台湾作为民主象征的必要性，而是强调了台湾的战略、地理和经济价值。美国表示不支持台湾独立，但反对台湾改变现状。

这里有一个非常有趣的表述。美国过去一直这样说台湾海峡问题：“反对中国在台湾海峡单方面以武力改变现状”。但这次的表述变成了：“美国不支持在台湾海峡单方面改变现状”。首先，主语“中国”被省略了；“以武力”的说法也被省略了；“反对”的说法也消失了，取而代之的是“不支持”。过去使用的是“反对”，现在使用的是“doesn't not support”。这是一种更缓和的说法。这与前面提到的不直接点名中国、使用克制的表述相一致，同时也并未明确说明美国将在台湾海峡使用军事力量。取而代之的是，通过遏制和拒绝侵略，美国仍然希望维持台湾地区的稳定，但更露骨的表述已经消失。因此，可以说美国的目标更侧重于防止战争。总的来说，NSS 2025中关于中国的内容表明，中国不是意识形态的敌人，也不是为了意识形态而战。然而，中国确实是系统性地侵蚀美国力量和自主性的最危险的竞争者。但应对措施不是战争，而是恢复在经济、技术和供应链方面的优势。可以这样总结。

同盟战略的重新定义与责任分担的加强

我将谈谈同盟战略。2025年NSS中关于同盟的认知是，同盟不再是共享价值观的共同体。它被视为美国可以利用的战略资产，一种工具。因此，同盟本身不是目的，而是实现美国利益的手段。文件中还出现了一个有趣的表述：美国支撑世界秩序的“阿特拉斯模型”已经结束。阿特拉斯是希腊神话中的泰坦，在与宙斯的战争中失败后，作为惩罚，他用肩膀扛着天空或世界的星盘。因此，“阿特拉斯”具有象征意义，代表着独自承担过多责任或代替他人承担重担的角色。这个表述在NSS中非常明显。美国独自支撑整个世界秩序（军事、财政、外交）的时代已经结束。美国不再是世界的阿特拉斯。这意味着美国拒绝独自承担所有负担，现在同盟必须分担相当一部分责任和费用。同时，它明确表示，不能容忍同盟国搭便车，因为这是一个结构性问题。其逻辑结果是，为了维持同盟，必须分担防卫费用，并最大限度地减少贸易和经济关系中的美国损失，即分担相应的责任和费用。

关于同盟，另一个核心观点是，同盟应该是主权国家之间的合作，而不是像北约那样的超国家一体化模式。这可以被视为再次表达了对欧盟的超国家模式或以多边规范为中心的同盟的不信任。此外，同盟国应成为自身安全的首要责任者。它们应优先解决本地区面临的威胁，而不是依赖美国。美国的作用是协调者、支持者或最终遏制者。在国际政治中，这被称为“域外平衡”因素。即，美国不在域内，而是由域内国家承担威胁。如果这些国家的能力不足，美国作为域外力量将介入并提供援助。这种“域内平衡”的模式，我认为在本次NSS中也有所体现。

在谈到同盟网络战略时，它提到的是网络，而不是冷战式的阵营。它倾向于灵活的网络型同盟，而不是传统的固定同盟集团。这意味着它将根据具体事务进行合作，或在军事、经济、技术方面进行联动，以更灵活的方式追求美国利益。甚至可能根据同盟参与的程度，美国提供的优惠也会有所不同。在印度-太平洋地区，同盟的作用不再是辅助美军，而是成为遏制的主体。特别是像日本、韩国、澳大利亚这样被认为是美国在印太地区的核心同盟国，它们需要扮演比仅仅提供基地更积极的角色。为此，必须增加防卫开支， 확보遏制中国的实际力量，并保障美军的准入。

我认为我刚才所说的一切，实际上给韩国带来了巨大的负担。所谓的“共同承担责任”，是指台湾防御的第一岛链。这是从韩国到日本，包括台湾的一条防御线。它强调，台湾应扩大在日本和韩国基地的使用，日本和韩国应承担更多遏制中国的责任和作用。总的来说，关于同盟政策的总结是，2025年NSS中体现的同盟战略，不是由美国主导的价值联盟，而是构建一个由各国承担地区安全首要责任的、有条件的、高度交易性的同盟网络。

韩国地位的变化与安保角色的增强

最后，我将谈谈关于韩国的内容。NSS中提到，韩国的地位不再是保护对象，而是地区负责任国家。这意味着美国不再单方面保护韩国，也不再单方面为韩国维持前沿基地，而是韩国应成为与美国共同执行遏制战略的核心同盟国。在印度-太平洋背景下，有直接包含韩国的句子，特别是明确指出韩国是需要承担更多负担分担的国家。在军事角色方面，韩国应在很大程度上成为遏制的主体。对于朝鲜的威胁，韩国应承担伞式遏制；更进一步，为了在中国的台湾海峡危机中发挥比现在更大的作用，韩国需要增加防卫开支，并增加军事力量。

明确指出，同盟本身的作用空间应从朝鲜半岛同盟扩展到印度-太平洋地区的同盟。在这个过程中，虽然我们不直接干预台湾的威胁，因为我们不处于战略位置，但我们被要求发挥后方支援、力量联动、稳定战区的作用。换句话说，韩国不应处于沉默的中立地位，而应处于积极参与的地位。总的来说，NSS中对韩国的定位是，韩国不再是美国的保护对象，而是印度-太平洋秩序中需要共同承担遏制与负担的核心地区负责任国家。

各位，刚才所讲的内容可能会让大家感到沉重。因为这在很大程度上加剧了韩国的角色和负担，同时降低了美国传统的防御责任。总的来说，国家安全战略是以美国为中心，以实现美国利益为导向的。当然，这在多大程度上能够真正实现和执行是另一个问题。但至少在特朗普政府执政期间，通过这份最高级别的文件，明确了将朝着这个方向前进。我认为，从我们的立场来看，有必要准确判断美国的战略认知和政策方向，并积极应对。感谢您的收听。

■ 作者：朴元坤 _东亚研究院朝鲜研究中心所长，梨花女子大学朝鲜学教授。

■ 负责与编辑：林宰贤_EAI研究员

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