[北朝鮮と世界] 米国の国家安全保障戦略の変化と韓国の安保負担

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トランプ政権の国家安全保障戦略（NSS）では、同盟を明確な価値ではなく取引的な関係と見なしている。韓国はもはや米国の保護対象ではなく、インド・太平洋秩序において抑止と負担を共に担うべき対象となっている。こんにちは。パク・ウォンゴンの「北朝鮮と世界」をご覧いただきありがとうございます。本日は国家安全保障戦略書、NSSと呼ばれる文書を分析します。この文書は昨年11月に米国で発表され、一部のメディアでも取り上げられ、かなりの関心を集めた戦略書であるため、分析を試みたいと思います。特に今回発表された戦略書を、2022年のバイデン政権下の戦略書と比較し、どれほど変化したかに焦点を当ててお話ししたいと思います。

まず、国家安全保障戦略書NSSとは何かをご説明します。NSSは米国大統領が米議会に提出する最上位の国家安全保障戦略文書です。これには米国の国家目標、脅威認識、外交・軍事・経済・同盟に関する大戦略、文字通り国家戦略が含まれています。そして、この下位文書として国防戦略書やニュークリアレビューと呼ばれるMPR、核戦略報告書などが、この基準文書となる最も上位の文書です。我が国でもこのような文書が出されています。政府ごとに発表されているわけではありませんが、いずれにせよ政府はこのような文書を作成しています。

原則としてNSSは毎年発表されるべきものです。しかし、現実には毎年発表されていません。1986年に可決されたゴールドウォーター・ニコルズ法によれば、米国行政部は毎年国防改革のためにNSSを作成し議会に提出することが明文化されています。しかし、現実には毎年発表されず、大統領任期中に1回か2回、あるいは一つの政権では任期後半に一度程度発表されます。なぜなら、これは強制条項ではないからです。「on an basis」とされており、1年単位での発表が原則ですが、もし発表されなかったとしても米議会が行政府に制裁を加えるような規定はないとされています。

米国国家安全保障戦略書（NSS）の変化と世界秩序認識

2010年以降を確認すると、オバマ政権下の2010年と2015年に2回発表されました。オバマ政権が再任したため、オバマ第1期に1回、第2期に1回発表されたと見てよいでしょう。トランプ第1期である2017年にも1回発表されました。バイデン政権下の2022年に発表され、トランプ政権第2期初年度である2025年11月に国家安全保障戦略報告書NSSが発表されました。したがって、2010年以降、合計5回発表されています。本日皆様とお話しする内容は、4つの段落に分けて準備しました。第一に、NSSに現れる世界秩序、国際秩序についてトランプ政権がどのように認識しているかです。第二に、私たちにとってより重要な米中関係をどのように見ているかです。第三に、同盟について、NSSが韓米同盟を含む同盟について何を語っているかを調べました。最後に、韓国にはどのような影響と具体的な話をしているのか、4つの段落に分けて分析を試みました。

まず、世界秩序の側面から話しますと、「アメリカ・ファースト（America First）」をトランプが推進してきた姿を見ると、それがどれほど反映されるかについて、大きく反映されると予想しました。しかし、その反映の度合いは驚くべきものでした。第一に、世界秩序における米国の対外関係認識です。世界に対する基本的な認識は、すべてが米国の国益にあるということです。以前は、米国は一種の普遍的な管理者あるいは世界の警察官として、世界の多くの問題に介入してきました。通常、経済と安全保障の公共財を提供してきました。経済の公共財とは、ドル基軸通貨を維持することによって経済の安定をもたらしたり、新型コロナウイルス発生時に米国のワクチンを製造して世界に提供することによって安定を維持したりしたことです。

もちろん、今回の新型コロナウイルスでは、最も大きな被害を受けたのは米国でもありました。安全保障の公共財とは、米国が世界の主要地域に米軍を配置して安全保障の公約を守り、不法な侵略があれば米国が主導して軍を派遣して撃退する役割を担ってきたことです。いわゆる世界の警察官の役割です。そのような役割はもはや行わないことを明確に述べています。2025年のNSSの表現の中には、冷戦後、米国の外交は過剰な介入と過剰な目標設定で突き進んできたという内容があります。つまり、米国がこれまでの過剰な膨張は誤りであったことを、第一の「世界秩序認識」の側面から明らかにしています。

第二に、自由主義的な国際秩序、あるいは規範に基づく国際秩序とよく言われる「規範基盤国際秩序（rule-based international order）」を否定します。もちろん、トランプ政権が登場して、これを粗暴に毀損し、否定する姿を十分に示してきました。規範基盤国際秩序とは、自由貿易、力による現状変更の反対、法治主義、開かれた多国間主義などです。私たちにとって非常に馴染みのある概念であり、1945年以降米国が主導して作り上げた世界秩序ですが、この言説を正面から否定します。そして、それを実行するために作られた1945年以降、ルーズベルト大統領が主導して作った国連のような場合にも、その無用性を説き、国際機関に対して非常に否定的な立場を表明しており、さらには自由主義的な国際秩序が米国のエリートたちのいわゆる幻想であったとまで述べています。したがって、このような自由主義的な国際秩序、あるいは規範に基づく国際秩序を否定する姿勢が見られると判断されます。

そして、同盟についてもこのように述べています。同盟は資産である、米国の資産である。しかし、同盟国は費用を分担しなければならない。同盟は維持するが、無条件の保護は拒否する。トランプ大統領がこの話を絶えずしてきたため、私たちにも馴染み深いですが、これが今回のNSSでも改めて確認されます。同盟は取引的な関係にあります。したがって、防衛費や責任分担のような場合にも、取引的な側面から、米国が守ってくれるのだから君たちはそれだけの費用を払わなければならず、もう米国は一人で世界の警察官の役割を果たすつもりはなく、能力も意思もないのだから、これからはその地域について同盟国がより多くの責任を負わなければならないという主張をしています。2022年に発表されたNSSとは非常に大きな違いがあると考えます。2022年のNSSは、同盟を一つの価値を共有する共同体として、同じ方向を見つめて進むものだと強調したのに対し、今回の2025年のトランプ政権のNSSでは、申し上げたように、同盟を明確な価値ではなく取引的な関係と見なしていると見てよいでしょう。

次に、他国の体制に対する不介入・不強要の原則を述べています。もはや米国が乗り出して、他国の体制を変えたり、崩壊させたりすることは絶対にしないということです。民主主義を広めることさえも外交目標としないと述べています。つまり、体制が多様であること、それが権威主義であれ独裁政権であれ、米国はもはや関与しないということです。民主主義を広めようとすることも非常に非効率的であり、なぜ米国がわざわざそのようなことをしなければならないのかと主張しています。

これも2022年のNSSとの最も大きな違いの一つだと考えます。2022年には、世界全体が一種の変曲点、大きな変化を迎える地点にあり、その変化の主体は一方では民主主義国家、もう一方では権威主義国家として競争している非常に重要な決定点になっていると述べていました。しかし、2025年にはそのような話はすべて削除されています。外交政策の最も大きな目標は、核心的な国益を保護することだと述べています。言い換えれば、体制の権威主義指導者に関わらず、米国の国益に合致すれば何でもできるということを、非常に公然と露骨に明らかにしたと判断されます。

最後に、世界秩序の単位を国家中心に語っています。事実上、欧州連合（EU）を標的としたものと考えられます。EUは一つの主権国家が集まって一つの共同体連合体を作り出したものです。今やそのようなものを否定し、国際政治の基本単位は国家だと述べています。したがって、私たちがよく話していたグローバル・ガバナンス、すなわち世界体制全体で統合的に進み、世界平和、安全保障、気候変動問題などを扱うために協力して一つの地球規模のガバナンスを作り上げなければならないという話をするのですが、そのようなものを否定しています。むしろ、そのようなものを否定し、個別の主権国家がはるかに重要であり、その主権国家同士が競争するか、あるいは「バランス（balance）」という話が繰り返し出てきますが、このバランスを形成することが非常に重要だという認識を表明しています。世界秩序認識について、改めて整理してお話ししますと、2025年NSSは自由主義的国際秩序の終焉宣言に近いと言えます。米国はもはや秩序の管理者ではなく、国益中心の強国として自身を再定義しています。同盟、規範、国際機関は手段であって目的ではないと述べています。

米中関係と中国脅威認識の変化

第二に、インド・太平洋地域を中心とした対中政策と認識についてお話しします。ご存知の通り、米国は中国経済に焦点を当て始めました。その始まりはバラク・オバマ政権下であり、2018年から始まり、トランプ第1期でも中国に対して非常に重要な脅威だと述べています。トランプ第1期に出された国防戦略書によれば、中国は米国国防部の最も重大な挑戦課題を提起する国家だと述べています。

そして2022年に発表されたNSSによれば、最も重要な地政学的な挑戦だと述べています。その上で、中国を一種の「基準挑戦（pacing challenge）」と呼んでいます。この「pacing challenge」は非常に重要な概念の一つです。「pacing challenge」あるいは「pacing threat」という表現を使いますが、2025年3月29日のワシントン・ポストが、9ページにわたる米国の暫定国防戦略指針を入手して報道したことがあります。中国は米国国防部の唯一の「pacing threat」だとされています。つまり、「pacing」という表現が出て、同時に台湾海峡危機が米国の国防部の唯一の「pacing scenario」という表現が出てきます。この「基準脅威（pacing threat）」というものが私たちにもあります。私たちの基準脅威は北朝鮮です。北朝鮮を基準脅威として設定し、これに合わせて軍事力構造をどうするか、戦略をどうするか、訓練をどうするかなどを構成するための基準となることを意味します。つまり、台湾海峡危機も基準シナリオとして想定したのは、これが最も現実的な戦争の可能性を意味するということです。

それほど中国に対する脅威認識が高いことを3月末に示しており、ロイド・オースティン国防長官の5月末のシャングリラ対話での演説でもその話が出てきます。しかし、今回のNSSでは非常に異なる話をしています。まず、大きな枠組みで中国を「adversary」や「enemy」、「threat」といった表現では全く使っていません。「threat」といった表現は出てこず、「敵」という表現も出てきません。中国という主語が抜かれて語られています。もちろん、読めばこれが当然中国であることは分かりますが、中国という言葉を抜き、単に「競争者」や「競争国」、「挑戦国」といった形で中国を特定せずに使っている点において、これまでずっと語られてきた、中国を非常に深刻な脅威と見なしているという内容に比べると、非常に穏やかな表現になっていると言えるでしょう。特に中国に対する認識は、中国は体制の競争者ではなく、総合的な戦略競争者だと述べています。もちろん競争者とは見ていますが、イデオロギーの敵とは表現していません。

代わりに、経済、技術、軍事、サプライチェーン全般において米国の力を弱体化させる行為者だと述べています。もう一つ、米国は中国を規範に基づく国際秩序の受益者と誤解していました。米国は中国を米国主導の規範に基づく国際秩序に含めれば、中国は変化し、さらには中国が民主化されるかもしれないと考えていました。「中国を包囲する」という表現を使ってきました。しかし、時間が経ってみると、中国は包囲されるどころか、むしろこのルールを悪用して自分たちが望むことを非常に短期間で達成したというのが、彼らの基本的な考えです。NSS 2025には、こうした考え方が反映されているのです。

その上で、中国の一種の脅威、挑戦行為について具体的に列挙していますが、中国を特定はしていません。中国を特定せずに語っていますが、事実上中国を指しているのです。例えば、中国が不公正な競争をしており、中国がWTOの規範に違反しているといった話を続けています。知的財産権の問題や、産業補助金の不法支給の問題などです。そうしたものが中国がもたらす脅威だと述べています。そして、米国が考える中国との競争において重要なのは、標準競争を挙げていることです。米国と中国が、例えばAIをはじめ、量子コンピューターや先端産業について、誰がこの技術標準を作るのかが、今後の世界秩序において優先権、世界秩序の優位性を占めるための最も重要な基準となり得るということです。そうした技術標準競争に米国と中国が突入していますが、米国は現在、それほど有利な立場にはないという話をしています。

全体的に、米中間の関係をどのように語っているのか？中国は米国を弱体化させる構造的な挑戦者ではあるが、中国を敵と規定せず、「ベイソン財務長官のフレームワーク」に入れる。これはバイデン政権時に「安全帯」という表現を使いましたが、枠の中に収め、互いの競争を進める方向で行くということです。競争を管理し、非常に深刻な軍事衝突を避けること、これを取引的な対立あるいは長期的な戦略的競争者と表現できるのではないかと思います。軍事安全保障に対する認識は、中国との戦争をするつもりは全くなく、むしろ中国を抑止すべき（deter）対象と考えています。最も核心的な地域である台湾問題についても語っていますが、台湾を民主主義の象徴であるため価値的な側面から保護しなければならないという話は全くなく、台湾の戦略的、地理的、経済的価値を語っています。米国は台湾の独立を支持しないという話をしながら、台湾の現状変更には反対するという話が出てきます。

ここで非常に興味深い表現が一つ出てきます。米国はこれまで台湾海峡について、常にこのように述べてきました。「中国が台湾海峡で一方的な力による現状変更を行うことに反対する」と出ていましたが、今回の表現はどのように変わったかというと、「米国は台湾海峡で一方的な現状変更を支持しない」。まず主語である中国が抜け、「力による」という言葉も抜け、「反対する」という言葉も抜けました。支持しない。以前は「反対する」という表現が出ていましたが、「doesn't not support」という表現が出てきました。はるかに穏やかな表現で語っているということです。これは、前述したように中国を直接名指ししない抑制的な表現を使用すると同時に、台湾海峡で米国が軍事力を行使することを明確には示していません。代わりに、抑止と侵略拒否を通じて、いずれにせよ台湾が地域の安定性を維持するという意思はありますが、はるかに露骨な表現は消えたと見てよいでしょう。したがって、米国の目標は戦争を防止することだという点に、はるかに重点が置かれていると見てよいでしょう。全体的に、中国に対するNSS 2025に現れたものを見ると、中国はイデオロギーの敵ではない。記念戦争をするわけではない。しかし、米国の力と自律性を構造的に侵食する最も危険な競争者であることは間違いない。しかし、その対応は戦争ではなく、経済・技術サプライチェーンにおける優位性の回復である。このように整理できると思います。

同盟戦略の再定義と責任分担の強化

同盟戦略についてもお話しします。2025年NSSに現れた同盟認識は、同盟はもはや価値を共有する共同体ではない。一種の米国が活用できる戦略資産である。一種の道具であるという話が繰り返し出ており、道具として同盟を活用しなければならないということです。そのため、同盟自体が目的ではなく、同盟は米国の理解を貫徹するための手段でなければならないと述べています。その上で、興味深い表現が出てきますが、米国が世界秩序を支える一種のアトラスモデルは終了した。アトラスはギリシャ神話に出てくるティタンで、ゼウスとの戦争に敗れた後、その罰として天あるいはこの世界の天球をこの肩に担いでいる肩乗りの巨人として描かれています。そのため、アトラスとは一種の象徴的な意味を持っており、過剰な責任を一人で背負う存在、あるいは他者の代わりに重荷を背負う役割、もうそのような意味です。この表現がNSSに出てくるのは明白です。米国が世界秩序全体を一人で軍事・財政・外交的に支えてきた時代は終わった。もはや米国は世界の「アトラス」にはならないと述べています。その意味は、米国が一人で全ての負担をすることを拒否することであり、これからは同盟が相当部分の責任と費用を分担しなければならないという話です。同時に、そのような同盟国がフリーライダーになることを、明確に構造的な問題であるため、それを容認しないとしています。その論理的な帰結として、当然、次に繋がるのは、同盟を維持するためには防衛分担も行われなければならず、貿易と経済関係において米国の損失を最小化しなければならない、つまりそれだけの責任と費用を分担しなければならないと述べています。

もう一つ、核心的に同盟について語っているのは、同盟は超国家的な統合、NATOのようなモデルを念頭に置いて話しているようですが、超国家的な統合ではなく、主権国家間の協力でなければならないということです。欧州連合（EU）のいわゆる超国家モデルや、多国間規範中心の同盟などに対する不信を改めて表明したと見ることができます。さらに、同盟国は自国の安全保障の一次的な責任者にならなければならない。自地域にある脅威に対しては、米国に依存するのではなく、自身が優先的に解決しなければならない。米国の役割は調整者、後援者、あるいは最終的な抑止者、国際政治で言うところの「域外の均衡要素」が入って、域内に米国がいない状況で、域内の国家が脅威を責任を持って担わなければならないが、もしそれが不足する場合には、域外にある米国が入ってきて彼らを助ける形、ここを「均衡要素」と呼んでいますが、今回のNSSにもその姿が見られると考えています。

同盟ネットワーク戦略を語る際に、一種のブロック冷戦式の陣営というのではなく、ネットワークを語っています。伝統的な固定された同盟ブロックよりも、柔軟なネットワーク型の同盟を好む姿勢が示されたということです。つまり、事案ごとに協力をしたり、軍事・経済・技術を連携させて米国の国益をより追求できる形で柔軟に動こうという内容もあり、同盟がどのレベルで参加するかによって、米国が提供する恩恵も差別化できるという話まで出てくると見ることができます。インド・太平洋地域における同盟の役割も、米軍への補助ではなく、これからは抑止の主体にならなければならない。特に日本、韓国、オーストラリアのように、インド・太平洋地域の米国の核心的な同盟国として語られるところでは、単に米国に基地を提供する以上の、より積極的な役割を果たさなければならない。そのためには、防衛費を増額しなければならず、中国を抑止するための実質的な戦力も確保しなければならず、米軍がそこにアクセスできるアクセス性も保障しなければならないという話をしています。

これらすべてが、実は韓国にとって非常に大きな負担となる話だと考えています。同盟国の責任分担というのは、台湾防衛のための、これが第一列島線です。韓国から日本を経て台湾までを含む一種の防衛線です。台湾は第一列島線内で、日本と韓国の基地の使用を拡大し、日本と韓国が中国を牽制する上での責任と役割を拡大しなければならないことを強調しています。全体的に同盟政策を整理してお話ししますと、2025年NSSに現れた同盟戦略は、米国が主導する一種の同盟が価値連合ではなく、各国が地域安全保障の一次的責任を負う、条件付きで非常に取引的な同盟ネットワークを構築することだと判断します。

韓国の地位変化と安全保障役割の増大

最後に、韓国について語られたことを見てみましょう。NSSでは、韓国の地位は保護対象ではなく、地域の責任国家であると述べています。米国が一方的に韓国を防衛し、米国がさらに前進基地を一方的に韓国のために維持するのではなく、これからは韓国が米国と共にこうした抑止を遂行する核心同盟国にならなければならないと述べています。インド・太平洋の文脈で、韓国を直接含んだ文章も出ており、特に韓国を名指しで、負担分担をさらにしなければならない国家として指摘して語っています。軍事的な役割においても、韓国が相当部分抑止の主体にならなければならない。北朝鮮の脅威に対して、韓国が傘として抑止しなければならないのであり、さらに進んで、中国の台湾海峡危機においても、韓国が現在よりも拡大された役割を果たすために、防衛費も増加させ、戦力も増加させなければならないと述べています。

同盟自体が朝鮮半島同盟からインド・太平洋地域の同盟へと、作動空間が交渉されるべきだと明確に述べているのです。この過程で、私たちは例えば台湾の脅威に対して戦略的な位置にいないため、直接介入の可能性は大きくありませんが、後方支援や戦力の連携、戦区の安定化といった役割を現在要求されています。改めて申し上げますと、韓国は沈黙する中立的な立場ではなく、知的に参加する立場にあるべきだと見ています。全体的に整理してお話ししますと、NSSにおいて韓国はもはや米国の保護対象ではなく、インド・太平洋秩序において抑止と負担を共に担うべき、地域の責任国家として再定義されているように見えます。

皆様、お話しした内容は、少なからず心が重くなるものです。なぜなら、これは韓国に対して役割と負担をはるかに強化する一方で、米国が持っていた伝統的な防衛責任ははるかに低くし、全体的に国家安全保障戦略が米国中心に、米国の国益を追求していく方向になっているからです。もちろん、これがどれほど実質的に実現され、履行されるかは別の問題ですが。少なくともトランプ政権がある間は、このような方向で進んでいくということは、最も上位の文書を通じて明確に確認されたと考えています。私たちの立場としては、こうした米国の戦略的な認識と政策の方向性を正確に判断し、それに能動的に対応する必要があると考えています。ご清聴ありがとうございました。

■著者：パク・ウォンゴン _東アジア研究院 北朝鮮研究センター所長。梨花女子大学校 北朝鮮学科教授。

■担当・編集：イム・ジェヒョン_EAI研究員

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