[朝鲜与世界] 韩美关税谈判与美国对韩美同盟的转变视角

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韩美关税谈判达成协议与安全议题

韩美同盟正在转型。自1953年《韩美相互防御条约》开启的韩美同盟，在1978年韩美联合司令部体制下不断发展至今，未来可能会出现一种截然不同的韩美同盟。感谢收看朴元坤的《朝鲜与世界》。今天我们将再次谈论美国，或者更确切地说，是韩美关系。始于关税问题，但我们不会过多关注关税和贸易问题，而是将重点放在即将举行的韩美首脑会谈之前，关税问题之后，韩美之间在安全议题上的磋商仍未结束，以及这些磋商将如何进行，我们又该如何准备。我们非常关注并为此担忧的4月1日，特朗普总统称之为“相互关税”，但实际上是一方单方面征收关税。相互关税是指两国之间相互征收关税，但美国单方面对包括韩国在内的国家征收关税，因此称之为单方面关税更为准确。

7月29日，韩美两国签署了特朗普总统所称的“完全和全面的贸易协定”（full and comprehensive trade agreement）。这在媒体上广为报道，并引起了许多人的关注。我当然也一直关注着。关于每种产品的15%的相互关税率，这是一个更重要的部分，例如汽车为15%，钢铁和铝则征收约50%的关税。韩国对美投资2000亿美元，当然，这笔投资的性质在韩美之间仍有不同的解释；此外，我同意许多分析人士的观点，即1500亿美元的造船业合作里程碑也是一个重要的筹码。

此外，双方还同意购买1000亿美元的液化天然气（LNG）。这成为了第一阶段的协议。然后，按照特朗普总统的说法，韩美首脑会谈将在两周内举行，但很可能在本月举行。然而，事后余波仍然不小。正如我刚才提到的，自协议达成以来，韩美之间关于这2000亿美元如何使用的解释就出现了分歧；此外，美国方面也对我们未能成功开放农产品市场，特别是大米和牛肉市场的问题提出了不同意见。在关税谈判达成协议之前，许多人曾预测韩美之间可能会就安全议题进行讨论，但该领域的讨论被排除在外，这仍然是一个不确定性。如果7月29日的协议是第一阶段协议，那么从现在到首脑会谈举行的这段时间，将是第二阶段磋商和谈判的开始。

因此，我认为，为了今后的磋商和谈判，我们必须仔细分析和追踪迄今为止韩美磋商的结果、过程中出现的特点以及被排除在外的安全议题。即使韩美首脑会谈取得成功，特朗普总统在剩余的三年多任期内，很可能也会继续将关税与安全挂钩并施加压力。今天，我们将主要围绕这些内容进行分析。

特朗普政府对外政策的决策方式特点

首先，关于这次谈判本身，许多人可能已经看到了，我认为这是一次非常破格的谈判。我不会继续批评特朗普，不是因为我觉得没有必要批评，而是因为当前形势非常严峻，与其浪费时间批评，不如思考如何应对他的行为，以及我们（不仅是韩国，其他国家也是如此）如何将损失降到最低。就连一向自视甚高的欧洲，北约秘书长在北约峰会上称特朗普为“Daddy”（父亲），可见目前欧洲都在迎合特朗普，因此我也将避免对此进行批评。但可以肯定的是，这次谈判是以一种非常破格的方式进行的。我们通常称之为“总统中心主义”或“白宫中心主义”。简单来说，就是特朗普随心所欲。美国的对外政策通常以国务院为中心，进行高度系统化的决策。

当然，根据总统的不同，有时总统会掌握更多主导权，但像特朗普这样完全无视既有的外交惯例、规范和系统化的对外政策决策过程，随心所欲的总统在美国并不多见。我甚至认为这可能是前所未有的。最典型的例子是2月28日，许多人还记得吧？特朗普邀请乌克兰总统泽连斯基到白宫，却说“你没有牌”，实际上是将他赶走了，这是一个令人啼笑皆非的例子。这不仅仅是令人啼笑皆非的问题，乌克兰为抵抗俄罗斯的非法入侵，捍卫自由民主而战，北约国家和韩国也与此合作，但特朗普的这种行为实际上是对这些努力的否定，是一个象征性的事件，因此造成了巨大的冲击。国际政治学界也将其称为“个人化国际体系”。这意味着，特朗普不重视任何对立结构或价值观。

即使是与西方国家或共享自由民主价值观的国家，如果与美国的利益不符，他也可以随时批评，这充分说明了这一点。在这次韩美谈判中也看到了这种迹象。我只批评一次。我认为特朗普所谓的“相互关税”是绝对不可接受的。因为韩美之间已经签署了自由贸易协定（FTA）。FTA是美国和韩国国会批准的条约，是受国家间核心国际法保障的条约。

然而，他实际上无视FTA，FTA的目标不就是将关税降至零吗？我们之间大部分关税已经为零。在这种情况下，以“相互关税”的名义对韩国征收15%的关税，本身就是不可接受的。批评到此为止。在这次过程中，特朗普确实展现了他任意决策的一面，他无视了既有的规范和原则，甚至连具有条约性质的FTA也无视了。正如您在日本的谈判中所见，他坐在桌前，让日本官员坐着，用笔划掉数字，上演了这样的场景，我认为这是为了向美国国内和世界展示他的成就和权力。

特朗普政府将安全与经济挂钩的方针

可以说，这一切都在事实上损害了自1945年以来美国主导的自由主义国际秩序或基于规则的国际秩序。重要的是，特朗普的这种行为可能会在今后韩美之间关于安全问题的谈判中重演。因此，我认为我们必须做好充分的准备。我反复强调，将安全与经济挂钩，这并非我个人的观点，特朗普本人也多次表现出这种迹象，美国财政部长史蒂芬·姆努钦也一直发表类似言论。他在3月6日明确表示：“关税是与外交和安全战略挂钩的经济制裁手段。”

不久前，他又说了一句：“关税是政治手段。”因此，他不仅利用关税来重塑美国有利的经济秩序，还试图通过关税来追求安全利益并施加安全压力，而且实际上已经充分展现了这种姿态。在这次达成关税协议的国家中，有一些是美国的核心盟友。我们必须以这些国家为参照，来推进今后的谈判，因此与这些国家进行比较非常重要；特别是与在印太地区可以合作的关键国家日本进行比较，也至关重要。首先，我们来看看与美国结盟的核心国家，在关税带来的经济问题之外，是如何协调安全利益的。以英国为例。英国的情况我想无需我多做解释。英国在各方面都与美国保持一致。可以说是一种

英国仍然在某种程度上将美国视为“弟弟”。当然，由于特朗普的言辞非常粗鲁，美英关系也不如从前，但英国仍然是美国除了以色列之外非常特别的国家。因此，我认为安全利益并未成为关税谈判的障碍。在欧洲，以北约国家为中心，曾发生过不少冲突。特朗普执政期间，我在本节目中也提到过，曾出现过非常严重的冲突。但在此次事件中，在6月举行的海牙北约峰会上，北约国家同意将国防开支提高到GDP的5%，这比以往的水平高得多。在北约国家中，很少有国家能达到2%的水平，但他们同意将国防开支提高到比2%高得多的5%。因此，特朗普可以宣布一项重大的政治胜利，所以在此次关税谈判中，安全问题并未成为特别大的问题。

我认为，欧洲和北约国家在安全问题上不会有太多进一步的讨论。就日本而言，特朗普当选后，日本在去年12月已正式宣布，到2027财年将国防开支提高到GDP的2%。今年2月，首相岸田文雄与特朗普总统举行了首脑会谈。会谈中也谈到了安全问题。谈话内容包括：日本将与美国共同引领美国重视的印太地区和平与安全合作，加强自卫队职能，并购买美国武器。日本做出了这些承诺。但我们有必要仔细看看日本，我们现在经常使用的“印太”这个地理和空间概念，本身就是前首相安倍晋三首次正式提出的概念。印太地区实际上具有遏制中国的战略意义。这是日本首先提出的，特朗普政府接受了这个概念，并一直沿用至今。另外，特朗普政府再次接受了日本提出的印太地区战略概念，即“自由开放的印太”（Free and Open Indo-Pacific），简称“FOIP”的战略概念，在特朗普执政期间也一直在使用。这意味着，在印太地区遏制中国，在某种程度上是日本提出的概念，特朗普也表示赞同，表明美日之间具有很高的同质性。因此，尽管日本在未来经济秩序和关税方面仍可能与美国存在一些摩擦、不可预测性和不确定性，但在安全问题上，发生重大冲突的可能性不大。不过，日本也面临一个问题，那就是被要求增加国防开支。目前是2%的水平，但有可能被要求增加到5%左右。另外，在印太地区，美国最核心的盟友之一正在崛起。

那就是菲律宾。自小马科斯总统上任以来，菲律宾与美国的联系日益紧密。目前，美国海军陆战队拥有的机动反舰导弹已部署在菲律宾，菲律宾也参与了美国主导的联合演习，特别是在南海的演习。这最终是为了遏制中国。菲律宾正积极参与遏制中国的行动。这意味着，尽管菲律宾承受了较高的关税，但在安全问题上，似乎看不到与美国之间存在分歧或不同的利益。我之所以详细解释这些，是因为在与美国达成关税协议的国家中，韩国是唯一一个尚未与美国就安全问题具体化安全合作的国家。当然，我们经历了开城事件，新政府成立不久，没有足够的时间进行具体深入的讨论。但我认为，从现在开始，在准备首脑会谈期间，以及在首脑会谈中，安全议题很可能会浮出水面。

有。是菲律宾。就菲律宾而言，马科斯总统上任后，正大幅提升与美国的亲密度。目前，美海军陆战队拥有的移动式反舰导弹正部署在菲律宾，菲律宾也参与了美国主导的联合演习，特别是南海演习。这最终是为了牵制中国。菲律宾正积极地参与到牵制中国的行动中。其意义在于，尽管菲律宾收取了高额关税，但在安全问题上，与美国之间似乎不存在分歧。之所以如此详细地解释，是因为在与美国达成关税谈判协议的国家中，韩国是唯一一个尚未具体落实安保问题上与美国安保合作的国家。当然，我们经历了开城事件，新政府上任不久，因此没有足够的时间就此进行具体而深入的讨论，但从现在开始，在准备首脑会谈期间，以及在首脑会谈中，安保议题很有可能被提上日程。

韩美同盟的转型与“同盟现代化”

我认为可能性非常高。可以说，已经开始了一定程度的判断。那么，目前的韩美同盟状况如何？虽然新政府上台，但尚未确立韩美同盟和发展方向的具体政策。相比之下，美国方面，我在节目中多次提到，几乎整个上半年我都在重点谈论这个问题：韩美同盟正在转型。我再说一遍，转型不仅仅是调整，而是“transform”。也就是说，我认为它正在从根本上以全新的方向重塑。这意味着，自1953年《韩美相互防御条约》开启的韩美同盟，在1978年韩美联合司令部体制下发展至今，未来可能会出现一种与以往截然不同的韩美同盟。目前，我们正在正式使用“同盟现代化”这一表述。例如，在7月31日华盛顿举行的韩美外长会谈中，双方都承认了韩美

同盟现代化的正式讨论。那么，“同盟现代化”到底是什么概念？目前还没有明确的定义。有一个人正在主导这一切，我曾在节目中多次提到过，他就是国防部政策副部长埃尔布里奇·科尔比。埃尔布里奇·科尔比在7月31日发布了一条简短的推文。然而，我认为其中包含了同盟现代化和转型模式的核心内容。这并非新内容，而是我在之前的视频中详细解释过的内容再次得到了确认。第一，他写道，韩国应加强主导权，更积极地应对朝鲜威胁，为此应增加国防开支。这是一个非常明确的说法。这些表述，也就是说，美国不再是朝鲜问题的首要角色，而是明确了以韩国为主导、美国提供支援的政策方向。

我认为这具有重要意义。这需要大量的后续措施。不是后续措施，而是必须同步进行的措施。第一，必须实现战时作战指挥权（OPCON）的移交。如果走向韩国主导、美国支援的模式，目前的状况是韩美联合司令部体制。在目前的联合司令部体制下，一名美国四星上将担任联合司令部司令，一名韩国四星上将担任副司令。但随着战时作战指挥权的移交，以及所谓的“未来联合司令部”的设想，将转变为由韩国四星上将指挥战争的模式。关于战时作战指挥权的移交，科尔比在3月份的参议院人事听证会以及2021年出版的著作《拒绝的战略》（Strategy of Denial）中都有提及，内容显示他强调韩国必须移交战时作战指挥权。通过这一点，美国将削减成本。根据去年签署的作战计划

2022，在朝鲜半岛发生大规模常规战争时，仍需要大规模的美军增援，包括大量美军地面部队，目前的联合演习也是为此进行的。但“同盟现代化”意味着不再如此。也就是说，美国不再派遣大规模增援部队进行战争，这已经超过20年了。在所有过程中，韩国至少要对朝鲜的常规攻击发挥主导作用，美国提供支援。如果是这样，战时作战指挥权必须移交，作战计划也必须重写，这将是一个全新的局面。

这里的“未来联合司令部”我也将在以后整理后进行说明。目前韩美双方就未来联合司令部达成的协议是，由韩国四星上将担任司令，美国四星上将担任副司令。但美国有“派兴原则”。这是始于派兴将军时期的原则，即不得指挥他国军队。因此，不可能由一名韩国四星上将担任司令，而一名美国四星上将担任副司令。在未来联合司令部的组织结构图中，指挥体系并未向下绘制。因此，

这是一个非常模糊且不确定的概念。这也需要明确。如果真是如此，为了确保韩国主导、美国支援，很可能需要从目前的联合司令部体制转变为一种类似美日之间存在的并行体制。另外，正如科尔比所说，需要增加国防开支。我认为，美国已经向韩国提出了增加国防开支的要求。

我在节目中也曾报道过，在5月底的香格里拉安全会议上，美国国防部长皮特斯在提及印太地区的美盟友韩国、日本、菲律宾、澳大利亚等国时，要求它们将国防开支提高到国内生产总值（GDP）的5%。欧洲的北约盟友也为应对俄罗斯这一单一威胁而投入了5%的国防开支。虽然没有提及韩国，但批评意见认为，印太地区的美盟友们，尽管同时面临朝鲜和中国的威胁，却在国防开支上有所疏忽。韩国一些媒体向美国国防部确认后得知，确实存在要求将国防开支提高到5%的要求。

遏制中国与讨论驻韩美军的角色转变

第二，“同盟现代化”中提到的内容是明确使用了“地区安全应对”这一表述。这一表述可以充分解释为遏制中国。当然，科尔比是华盛顿最著名的对华强硬派，在3月底发布的临时国防战略指导方针中，他将中国威胁定性为最严重的威胁，并使用了“面临威胁”的表述，展现了强硬立场。问题在于，这种立场不仅体现在科尔比身上，也体现在驻韩美军司令兼联合国军司令保罗·拉卡梅拉将军身上。拉卡梅拉将军曾公开表示，驻韩美军的角色不仅限于阻止朝鲜。这是非常破格的发言，驻韩美军司令表现出与以往不同的立场，这一点意义重大。在拉卡梅拉将军之前的司令罗伯特·艾布拉姆斯将军，在被问及与中国遏制相关的驻韩美军角色时，曾予以否认，并回答说仅限于应对朝鲜威胁。拉卡梅拉将军的发言是驻韩美军司令首次暗示朝鲜以外的角色，今后这种讨论很可能会持续下去。

这种讨论已经开始，并且似乎正在通过前面提到的国防部长会议以及美国国务院、国防部、韩国外交部、国防部等多个渠道进行。据了解，局长级也正在进行讨论，并有可能在今后的首脑会谈中得到体现。最重要的是，美国将不断确认韩国政府的立场。他们已经在确认，并且可能性非常高。然而，特朗普总统的想法与美国国防部和国务院目前的立场存在差异。

国务卿迈克·蓬佩奥和国防部长马克·埃斯珀对中国持有非常负面的看法，并将中国视为威胁。特别是蓬佩奥，他是一位著名的对华强硬派和反共主义者。然而，特朗普总统的立场有所不同。特朗普总统从未明确表示，在台湾海峡发生危机时，美国将使用军事力量保卫台湾。

相反，拜登总统曾三次以上提及保卫台湾的承诺，引发了中国的强烈反对。在美国国内，关于保卫台湾是否值得冒与中国全面战争的风险的讨论，比在韩国所知的更为活跃。不仅是像迈克·蓬佩奥这样的强硬派，就连共和党内支持特朗普的战略家们也提出了严重的讨论。特朗普总统处于这些讨论的中心，他总是说，如果中国在台湾海峡攻击台湾，他将用关税来解决。

特朗普总统在安全方面提出的要求

相反，他要求台湾增加十倍的国防开支，并承担保卫台湾的责任。因此，我认为，将中国视为威胁并重视台湾冲突的美国战略和国防部主流立场与特朗普总统的想法存在差异。那么，对我们来说重要的是，在韩美首脑会谈的准备过程中，要了解特朗普总统的立场。正如前面所详细解释的，无论国务院或国防部如何准备，最终决定权都在特朗普总统手中。就像关税问题是特朗普总统决定的那样，即使商务部、财政部、贸易代表处等所有部门都做好准备，最终决定者也是特朗普总统。因此，重要的是了解特朗普总统在韩美首脑会谈中会要求韩国在安全领域做些什么。特朗普总统在安全领域有三点考虑。

第一，他认为韩国没有承担应有的防卫费用分摊，分摊的费用非常少。他公开批评韩国为“印钞机”。第二，要求承担联合演习和战略资产部署的费用。特朗普总统对联合演习和战略资产部署持非常负面的看法，认为它们是挑衅且昂贵的战争游戏。第三，正如特朗普第一任期的高级官员埃斯珀国防部长和蓬佩奥国务卿在回忆录中所写的那样，他希望撤离驻韩美军。这三点是特朗普总统心中与韩国安全相关的核心议题，它们构成了一个结构化的想法。

应对安全挑战与未来展望

这一切都归结于一个逻辑：如果韩国不承担应有的费用和责任，就不能驻扎驻韩美军。因此，这个问题既然存在于特朗普总统的脑海中，那么在韩美首脑会谈的准备过程中或会谈中，很有可能被提出来。对此需要做好准备。这是一个非常棘手的问题。因为增加防卫费分摊金的问题，已经在去年的第12次韩美防卫费分摊特别协定（SMA）中达成一致，并已通过国会批准，将于明年开始适用。这意味着需要推翻这一协议。与关税问题一样，自由贸易协定（FTA）是经过韩美两国国会批准的条约，而SMA只经过了韩国国会的批准。特朗普总统是否会尊重这一点令人怀疑，即使重新谈判，韩国国内舆论是否能接受也是一个严重的问题。

然而，我们必须考虑到特朗普总统可能会无视这些程序。那么，如果要求承担联合演习和战略资产部署的费用，其金额将是天文数字。我们仍需就此制定应对方案。如果这些要求得不到满足，并且韩国在遏制中国方面的合作水平未能达到美国的期望，那么驻韩美军的根本性变化的可能性也不能排除。我认为关税谈判基本已经圆满结束。然而，今后剩余的安全相关挑战，短期内可能在韩美首脑会谈期间发生，如果这个问题在此之后仍未解决，那么在特朗普总统任期内，韩美之间的安全问题很可能会持续存在不便。今天就讲到这里。谢谢。

朴元坤，东亚研究院朝鲜研究中心所长，梨花女子大学朝鲜学教授。

负责人及编辑：林宰贤 EAI研究员
联系方式：02 2277 1683 (分机号 209) | jhim@eai.or.kr

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