UN AI 거버넌스 분화: 미러 공조 저지와 유럽 인간통제 선언의 균열

총괄 요약

2026년 9월 유엔총회 주간, AI 거버넌스는 미중 양자 합의, 미러의 무기체계 규범 저지, 중견국·EU의 비구속적 선언이라는 세 갈래로 분화했다. 안보리 상임이사국이자 핵보유국인 미국과 러시아는 서로 다른 동기에도 불구하고 군사 AI 운용 재량을 조약 의무로 묶지 않으려는 데서 이해가 수렴했고, 이는 신흥·비전통 안보 영역의 AI 군사이용 규범 경쟁이 강대국 주도로 공동화될 수 있음을 보여준다. 같은 '인간 통제' 원칙이 제네바에서는 전장의 표적 결정을, 백악관·안보리 채널에서는 프런티어 모델 개발 통제를 가리키면서 단일 거버넌스로의 수렴이 아닌 분업적 고착 구조가 형성되고 있다. 유럽 22개국의 선언은 비보유국 주도의 낙인 효과를 노리지만 산업계 순응 신호가 불확실해 오타와 협약보다는 핵 비확산형 보유국 클럽 모델로 수렴할 개연성이 높다. REAIM 서울 정상회의를 주창한 한국이 이번 선언에서 빠진 사실은 동맹 고려, 산업 육성과 규제 담론의 긴장, 의제 구분이라는 세 가지 해석을 모두 남기며, 규범 주창국으로서의 신뢰 유지를 위해 SIPRI형 비공식 실무 채널 참여와 군사·민간 AI 의제 분리 대응이 요구된다.

I. 이슈 상황분석

UN AI 거버넌스 분화: 미러 공조 저지 vs 유럽 인간통제 선언

1. 이슈 배경 및 경과

2026년 9월 제81차 유엔총회가 열린 일주일 동안 뉴욕에서는 AI 거버넌스를 둘러싼 세 개의 평행선이 동시에 그어졌다[17]. 발화점은 이탈리아 일간지 라 레푸블리카가 워싱턴포스트를 인용해 보도한 내용이다[1]. 미국과 러시아가 AI 무기체계의 표적 결정에 인간 개입을 의무화하려는 국제적 제한 도입을 공동으로 저지했다는 것이다[1]. 구체적으로는 AI가 제안한 표적 중 무엇을 타격할지 최종 결정을 컴퓨터가 아닌 인간이 내리도록 하는 조항이 무산됐다[1].

이 저지 공조는 단발성 사건이 아니다. EAI 분석은 이를 "트럼프 행정부의 AI 국제감독 회의론, 러시아의 서방 주도 다자규범 불신이 결합된 결과"로 규정한다[3]. 안보리 상임이사국이자 핵보유국인 두 나라가 군축 규범 영역에서 공유해온 구조적 위치가 이번에도 작동했다는 평가다[3]. 같은 시기 독일 외교장관 요한 바데풀은 유엔총회 연단에서 AI 규제를 촉구하며 라브로프 러시아 외교장관과 별도 회동을 가졌다[4]. 규범 공백을 메우려는 유럽 등 22개국의 인간통제 원칙 선언은 바로 이 저지 국면에 대한 대응으로 나온 것이다[3].

같은 주 워싱턴에서는 또 다른 트랙이 진행되고 있었다. 트럼프 대통령과 시진핑 주석의 정상회담 이후 백악관은 AI 사고에 관한 양자 대화 채널과 통보 체계 구축에 합의했다고 발표했다[7][14]. 이어 9월 23일에는 안보리에서 샘 올트먼 등 AI 기업 수장들이 직접 출석해 "국제 평화와 안보 유지" 의제 하에 브리핑하는 이례적 장면이 연출됐다[16][6]. 프랑스가 8월부터 준비해온 이 회의는 앤트로픽 CEO 다리오 아모데이의 AI 감속론 게시물이 실리콘밸리를 넘어 국제 의제로 확산된 흐름 위에 놓인다[6].

2. 현재 상황

세 갈래 흐름은 서로 수렴하지 않은 채 병렬로 굳어지는 모습이다. 미중 트랙은 정상 간 합의로 사고 통보 채널 신설까지 이르렀고, 다음 라운드는 11월로 예정됐다[7][14]. 카타르 매체 지오뉴스는 이번 워싱턴 정상회담이 "돌파구 없이 의례에 그쳤다"고 평가하면서도 AI 소통 채널 신설만큼은 구체적 성과로 꼽았다[14]. 반면 CFR은 이 합의가 경쟁 완화의 신호라기보다 "경쟁자들이 갑자기 자제를 호소하는" 역설적 장면이라고 짚는다[8].

미러 트랙은 제네바 등 무기체계 규제 협상 무대에서 구속력 있는 조항을 막는 데 집중하는 양상이다[1][3]. 이는 안보리 브리핑이나 백악관 정상회담처럼 가시적 외교 이벤트가 아니라, 협상 테이블에서 특정 조항의 도입을 저지하는 소극적 방식으로 작동한다는 점이 특징이다. 유럽을 비롯한 중견국 트랙은 이 공백을 공식 다자 규범 대신 비구속적 선언으로 메우려는 시도다[3]. 같은 유엔총회 연단에서 싱가포르 발라크리슈난 외교장관은 한 걸음 더 나아가 AI 안전에 관한 유엔 기본협약과 새로운 국제기구 창설을 공개 제안했다[10][15]. 그는 "안전 정지를 요청하기에는 이미 늦었다"면서도 "안전장치와 표준을 설정할 수 있는 새로운 제도"의 필요성을 역설했다[10].

중견국 내부에서도 입장이 갈린다. 르완다 은센기윰바 총리는 유엔총회 AI 거버넌스 토론에서 "프런티어 AI를 개발하지 않는 국가들이 다른 곳에서 개발된 시스템이 자국 인구와 조건에서도 안전하게 작동할 것이라고 단순히 신뢰해서는 안 된다"고 지적하며, AI를 테스트할 위치에 있지 않은 국가들이 논의에서 소외되고 있다고 비판했다[12]. 카네기국제평화재단은 독일, 인도 등 중견국이 미국이나 중국에 의존할 경우 차단될 위험을 안고 있다며, 프런티어 역량을 자체 보유하지 못하더라도 "돌파 역량(breakout capacity)"을 구축해야 한다고 제언한다[11].

3. 주요 행위자 및 입장

미국은 이중적 태도를 보인다. 러시아와는 무기체계 규제 조항 도입을 함께 저지하면서도[1][3], 중국과는 AI 사고 통보 채널을 신설하는 협력을 병행한다[7][14]. 두 트랙 모두 공통점은 다자 기구를 통한 구속력 있는 규범화를 피하고 양자 또는 소수 강대국 간 채널로 의제를 관리하려는 지향이다. 카네기국제평화재단은 이를 "AI에 가드레일을 씌울 권한은 누구에게 있는가"라는 질문으로 요약하며, 기존 위기소통 노력의 한계를 보완하고 프런티어 AI의 속도에 맞춰야 한다고 지적한다[2].

러시아는 서방 주도 다자규범에 대한 구조적 불신을 유지한 채, 미국과는 전략경쟁 구도에서 대립하면서도 군사 AI 운용 재량을 유지하려는 지점에서는 이해를 같이한다[3]. 라브로프 외교장관은 같은 유엔총회에서 우크라이나 전쟁과 관련해 "유럽이 평화를 가로막고 있다"는 발언으로 서방과의 긴장을 이어갔는데[1], 이는 AI 규범 저지 공조가 더 넓은 대서방 불신 기조의 연장선에 있음을 시사한다.

독일을 포함한 유럽 22개국은 인간통제 원칙 선언으로 규범 공백을 메우려 하지만, 이 선언에는 구속력이 없다[3][4]. 바데풀 외교장관의 라브로프 면담과 총회 연설 병행은[4], 러시아와의 양자 채널을 유지하면서도 다자 규범 형성을 포기하지 않으려는 유럽의 이중 전략을 보여준다. 싱가포르는 유엔 기본협약과 신설 국제기구라는 더 제도화된 대안을 제시하며 중견국 중에서도 가장 적극적인 입장을 취한다[10][15]. 중국은 안보리 브리핑에서는 프런티어 AI 협력에 공감을 표하면서도, 국가안전부 차원에서는 미국 AI 모델을 별도의 안보 위협으로 규정하는 이중 트랙을 병행하고 있다[6]. 한잔 국가부주석은 총회 연설에서 "강대국은 규칙을 따라야 한다"며 일방적 군사행동을 비판했는데[4], 이는 AI 군사화 논의에서도 중국이 규범 담론의 주도권을 강대국 책임론으로 가져가려는 시도로 읽힌다.

4. 핵심 쟁점

가장 근본적인 쟁점은 '인간 통제'라는 동일한 표현이 트랙마다 다른 대상을 가리킨다는 점이다. 미러 저지 트랙에서 인간 통제는 전장에서의 표적 결정 권한을 뜻하고[1], 유럽 선언과 싱가포르의 기본협약 구상에서는 프런티어 모델 개발 단계의 안전장치를 의미한다[3][10]. 두 용법이 같은 어휘를 쓰면서도 규율 대상과 이행 주체가 전혀 다르다는 사실은, 이 분화가 규범이 여러 경로로 확산되는 과정인지, 아니면 강대국이 구속력 있는 쟁점을 양자 채널로 분리해 다자 무대의 압박을 회피하는 구조인지를 가늠하기 어렵게 만든다.

둘째 쟁점은 중견국 선언의 실효성이다. 강대국과 주요 AI 기업 없이 채택된 비구속적 선언이 핵 비확산 체제의 IAEA식 검증 모델처럼 작동할지, 아니면 오타와 협약처럼 낙인 효과만으로 규범력을 가질지는 아직 판가름나지 않았다[2][3]. SIPRI가 9월 9~10일 국방·외교 당국자와 산업계, 적십자국제위원회, 나토, 유엔군축연구소 관계자를 모아 군사 AI의 합법적 개발·운용을 둘러싼 비공식 대화를 연 것은[5], 공식 조약 트랙이 막힌 상황에서 실무 차원의 대안 채널이 모색되고 있음을 보여준다.

셋째 쟁점은 중견국 내부의 비대칭이다. 독일, 싱가포르처럼 규범 형성에 목소리를 내는 국가와, 르완다처럼 애초에 검증 역량 자체가 없어 논의에서 소외되는 국가 사이의 간극이 존재한다[11][12]. 이는 중견국 연대가 하나의 단일한 이해관계로 묶이지 않는다는 점을 보여주며, 한국이 유사입장국 선언에 동참할 경우에도 어떤 성격의 중견국 그룹에 서는지를 구분해야 한다는 과제를 제기한다.

II. 이슈 심층분석

UN AI 거버넌스 분화: 미러 공조 저지 vs 유럽 인간통제 선언

이슈 심층분석

1. 근본 원인: 안보리 상임이사국의 비대칭적 이해 구조

미러 공조의 뿌리는 이념적 친화성이 아니다. 구조적 위치의 일치다. 두 나라는 안보리 상임이사국이다. 동시에 핵보유국이다. 냉전기 군축 협상에서도 이 두 지위는 늘 함께 작동했다. 상호확증파괴 체제 아래 미소는 핵무기 사용 자체를 금지하는 규범에는 반대하면서, 확산 방지에는 협력하는 이중 전략을 취해왔다. AI 무기체계에서도 같은 패턴이 반복된다. 표적 결정의 인간 개입 의무화는 운용 재량을 제약한다. 두 나라 모두 이 재량을 양보할 유인이 없다[1][3].

트럼프 행정부의 동기와 러시아의 동기는 질적으로 다르다. 미국 쪽은 국제 감독 자체에 대한 회의론이다. 카네기국제평화재단은 이를 "누가 AI에 가드레일을 씌울 자격이 있는가"라는 질문으로 요약한다[2]. 자국 기업이 기술 우위를 쥔 상황에서, 외부 기구가 운용 기준을 정하는 데 동의할 이유가 없다는 셈법이다. 러시아 쪽은 서방 주도 다자규범 자체에 대한 불신이다[3]. 우크라이나 전쟁 이후 러시아가 유엔 틀 안에서 서방이 설계한 규범에 협조한 전례는 드물다. 라브로프 외교장관이 같은 주 유엔총회에서 "유럽이 평화를 가로막고 있다"고 발언한 맥락과 같은 결의 구조다[1]. 두 나라는 서로 다른 이유로 같은 결론에 도달했을 뿐이다. 이 저지 공조를 '동맹'으로 읽으면 오독이다.

더 근본적인 원인은 '인간 통제'라는 단어가 포럼마다 다른 대상을 가리킨다는 데 있다. 제네바 무기체계 협상에서 이 단어는 전장의 표적 결정을 뜻한다. 백악관發 미중 합의와 안보리 브리핑에서는 프런티어 모델의 개발 통제를 뜻한다[7][14][16]. 두 의제는 규제 대상도, 이해관계자도, 집행 기구도 다르다. 같은 원칙이 서로 다른 문법으로 쓰이면서, 외견상 단일한 AI 거버넌스 논의처럼 보이는 것이 실제로는 서로 수렴하지 않는 세 개의 트랙으로 갈라지는 결과를 낳았다.

2. 구조적 맥락: 세 갈래 분업과 권력 비대칭

세 트랙을 겹쳐 놓으면 하나의 분업 구조가 드러난다. 미중 양자 트랙은 정상과 기업 CEO가 함께 테이블에 앉는 고위급 채널이다[7][14]. 안보리 브리핑에 올트먼이 직접 출석한 장면은 이 구조를 상징한다[16][6]. 국가 행위자와 기업 행위자가 뒤섞여 구속력 없는 소통 채널을 만드는 방식이다. 미러 저지 트랙은 정반대로 가시성이 낮다. 협상장에서 특정 조항을 무산시키는 소극적 방식으로 작동한다[1][3]. 성과를 홍보할 필요가 없는, 오히려 숨기는 편이 유리한 트랙이다. 중견국·EU 선언 트랙은 이 둘의 틈새에서 나온다. 독일 외교장관이 라브로프와 회동한 직후 유엔 연단에서 AI 규제를 촉구한 장면이 이를 보여준다[4]. 구속력이 없는 대신 참여 장벽도 낮다.

이 구조에서 권력은 비대칭적으로 분배된다. 강대국은 구속력 있는 쟁점일수록 양자 채널로 끌고 간다. 중견국은 강대국이 비켜난 자리에서만 규범을 만들 수 있다. 르완다 총리 은센기윰바가 유엔 AI 거버넌스 토론에서 "자국이 개발하지 않은 시스템이 자국 인구와 조건에서도 안전하게 작동할 것이라 단순히 신뢰해서는 안 된다"고 발언한 대목은 이 비대칭을 가장 직접적으로 드러낸다[12]. 카네기국제평화재단의 독일·인도 등 중견국 분석도 같은 문제를 다른 각도에서 짚는다. 중견국은 단독으로 프런티어 AI를 구축할 수 없고, 미국이나 중국에 의존하면 단절 위험에 노출된다는 것이다[11].

경제적 구조도 이 분화를 뒷받침한다. 프런티어 모델 개발 역량은 미국과 중국 소수 기업에 집중돼 있다. 군사 AI 운용 역량도 마찬가지로 미러 양국에 집중돼 있다. 중견국과 EU가 규범 선언에서 할 수 있는 역할은 검증과 낙인이지, 기술 자체의 통제는 아니다. 싱가포르 발라크리슈만 외교장관이 유엔 기본협약과 "새로운 국제기구" 창설을 제안하면서도, 안전 정지 자체는 이미 "너무 늦었다"고 못박은 발언은 이 한계를 스스로 인정한 것이다[10][15].

3. 역사적 선례 비교: 오타와 협약과 NPT·IAEA 모델의 갈림길

리포트가 던지는 질문은 두 개의 상반된 군축 선례로 수렴한다. 하나는 오타와 대인지뢰 협약이다. 이 협약은 미국, 러시아, 중국 등 주요 군사대국이 빠진 채 체결됐다. 그럼에도 비서명국의 지뢰 사용에 국제적 낙인을 씌우는 데는 상당 부분 성공했다는 평가를 받는다. 중견국과 시민사회 연합이 주도하고, 강대국 불참이 조약의 정당성을 훼손하기보다 오히려 도덕적 구도를 선명하게 만든 사례다.

다른 하나는 핵확산금지조약과 IAEA 모델이다. 이 체제는 보유국 클럽의 자발적 참여와 검증 수용 없이는 작동하지 않는다. 북한 사례가 보여주듯, 핵심 당사국이 검증 체제에서 이탈하면 레짐 자체의 실효성이 급격히 떨어진다. AI 무기체계 규범이 이 두 선례 중 어느 쪽에 가까운지는 아직 판가름나지 않았다. 다만 현재까지의 전개는 IAEA 모델에 가까운 신호를 보낸다. 중견국 선언이 "IAEA형 검증 기구 구상"을 표방하면서도, 정작 검증 대상이 될 미국·러시아·중국이 모두 빠져 있다는 사실 자체가 이 선언의 구조적 한계를 예고한다.

중국의 대응은 이 갈림길에서 제3의 선택지를 시사한다. 중국은 서방 주도 다자 레짐에 참여하는 대신, 세계AI협력기구(WAICO)라는 독자 대안 제도를 병행 구축하고 있다[9]. 이는 냉전기 비동맹 운동이나 상하이협력기구 설립 과정과 유사한 패턴이다. 기존 레짐에 전면 반대하지 않으면서, 평행한 대안 기구를 통해 규범 형성의 주도권을 분산시키는 전략이다. 동시에 중국은 안보리 브리핑에서는 "대국이 규칙을 따라야 한다"는 원론적 입장을 밝히면서도[4], 국가안전부 차원에서는 미국 AI 모델을 안보 위협으로 규정하는 별도 트랙을 운용하는 이중 구조를 보인다[6]. 강대국이 다자 레짐에서 이탈하는 방식은 하나가 아니다. 미국은 회의론으로, 러시아는 거부로, 중국은 대안 제도 구축으로 각기 다른 경로를 걷고 있다.

4. 핵심 변수: 분화 혹은 재수렴?

향후 전개를 가르는 변수는 세 가지로 좁혀진다.

첫째는 미중 양자 채널의 제도화 수준이다. 11월로 예정된 2차 라운드에서 사고 통보 체계가 실질적 운용 규칙까지 갖추게 되면[7], 이 채널은 사실상 AI 안보 거버넌스의 사실상 표준으로 굳어질 가능성이 있다. 반대로 통보 채널이 상징적 수준에 머물면, 중견국 선언의 공간은 오히려 넓어진다.

둘째는 SIPRI식 비공식 실무 협의체의 확장 여부다. 국방부·외교부 당국자와 산업계, 국제적십자위원회, 나토, 유엔군축연구소가 함께 참여한 9월 폐쇄 대화는[5] 공식 조약 협상이 막힌 자리에서 실질적 규범 형성이 이뤄질 수 있는 대안 경로를 시사한다. 이런 비공식 채널이 구속력 있는 합의로 발전하는지, 아니면 대화 자체로 그치는지가 분기점이 된다.

셋째는 중견국 선언의 낙인 효과 발생 여부다. 22개국 선언이 오타와 협약처럼 비서명국의 행태에 국제적 비용을 부과하는 데까지 이르는지, 아니면 선언에 그치고 마는지가 관건이다. 현재까지는 미국과 러시아 모두 이 선언에 구애받지 않고 협상장에서 조항 저지를 지속하고 있다는 점에서, 낙인 효과가 발생할 조짐은 뚜렷하지 않다[1][3].