Fragmentación de la gobernanza de la IA en la ONU: Obstrucción conjunta de EE. UU. y Rusia y grietas en la Declaración de Control Humano de Europa

Resumen Ejecutivo

Durante la semana de la Asamblea General de la ONU en septiembre de 2026, la gobernanza de la IA se fragmentó en tres vías distintas: los acuerdos bilaterales entre EE. UU. y China, la obstrucción de EE. UU. y Rusia a las normas sobre sistemas de armas, y las declaraciones no vinculantes de las potencias medias y la UE. A pesar de tener motivaciones diferentes, Estados Unidos y Rusia —ambos miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU y estados con armas nucleares— convergieron en su interés de evitar limitar su discrecionalidad operativa en IA militar mediante obligaciones de tratados. Esto demuestra que la competencia de normas respecto al uso militar de la IA en dominios de seguridad emergentes y no tradicionales podría vaciarse de contenido bajo el liderazgo de las grandes potencias. Mientras que el mismo principio de "control humano" se refiere a las decisiones de selección de objetivos en el campo de batalla en Ginebra, denota el control del desarrollo de modelos de frontera en los canales de la Casa Blanca y el Consejo de Seguridad, estableciendo una división del trabajo bloqueada en lugar de una convergencia hacia un marco de gobernanza único. La declaración de 22 naciones europeas aspira a un efecto de estigmatización liderado por estados no poseedores, pero debido a las señales inciertas de cumplimiento por parte de la industria, es más probable que converja hacia un modelo de club de poseedores al estilo de la no proliferación nuclear en lugar del Tratado de Ottawa. El hecho de que Corea del Sur, que defendió la Cumbre REAIM de Seúl, no participara en esta declaración deja espacio para tres interpretaciones: consideraciones de alianza, tensión entre la promoción industrial y el discurso regulatorio, y separación de agendas. Para mantener su credibilidad como defensor de normas, Corea del Sur necesita participar en canales de trabajo informales al estilo del SIPRI y responder separando las agendas de IA militar y civil.

I. Análisis del Problema

Fragmentación de la gobernanza de la IA en la ONU: Obstrucción conjunta de EE. UU. y Rusia frente a la Declaración de Control Humano de Europa

1. Antecedentes y evolución del problema

Durante la semana de la 81.ª Asamblea General de la ONU en septiembre de 2026, se trazaron simultáneamente tres líneas paralelas respecto a la gobernanza de la IA en Nueva York [17]. El punto de inflexión fue un informe del diario italiano La Repubblica, que citaba a The Washington Post [1]. Según el informe, Estados Unidos y Rusia bloquearon conjuntamente la introducción de restricciones internacionales destinadas a exigir la intervención humana en las decisiones de selección de objetivos por parte de sistemas de armas de IA [1]. Específicamente, se rechazó una disposición que requería que un ser humano, en lugar de una computadora, tomara la decisión final sobre qué objetivos propuestos por la IA atacar [1].

Esta obstrucción conjunta no es un evento aislado. Un análisis del EAI la define como "el resultado de una combinación del escepticismo de la administración Trump hacia la supervisión internacional de la IA y la desconfianza de Rusia hacia las normas multilaterales lideradas por Occidente" [3]. Los analistas evalúan que las posiciones estructurales que comparten ambos países como miembros permanentes del Consejo de Seguridad y estados con armas nucleares en el ámbito de las normas de desarme entraron en juego una vez más [3]. Casi al mismo tiempo, el ministro de Asuntos Exteriores alemán, Johann Wadephul, pidió la regulación de la IA desde el podio de la Asamblea General de la ONU y mantuvo una reunión separada con el ministro de Asuntos Exteriores ruso, Sergey Lavrov [4]. La declaración del principio de control humano por parte de 22 países, incluidas naciones europeas, destinada a llenar el vacío normativo, surgió precisamente como respuesta a esta obstrucción [3].

Durante la misma semana, otra vía estaba en marcha en Washington. Tras una cumbre entre el presidente Trump y el presidente Xi Jinping, la Casa Blanca anunció un acuerdo para establecer un canal de diálogo bilateral y un sistema de notificación de incidentes de IA [7][14]. Posteriormente, el 23 de septiembre, se desarrolló una escena inusual en el Consejo de Seguridad de la ONU, donde líderes de empresas de IA, incluido Sam Altman, comparecieron personalmente para informar al consejo bajo la agenda de "mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales" [16][6]. Esta reunión, que Francia venía preparando desde agosto, se alinea con la tendencia de que la publicación del director ejecutivo de Anthropic, Dario Amodei, sobre la desaceleración de la IA se extienda más allá de Silicon Valley para convertirse en un tema de la agenda internacional [6].

2. Situación actual

Las tres vías parecen estar consolidándose en paralelo sin converger. La vía EE. UU.-China avanzó hacia la creación de un canal de notificación de incidentes a través de un acuerdo de cumbre, con la próxima ronda programada para noviembre [7][14]. Aunque el medio de comunicación qatarí Geo News evaluó la cumbre de Washington como "ceremonial y sin avances significativos", destacó el establecimiento del canal de comunicación de IA como un logro concreto [14]. Por el contrario, el Consejo de Relaciones Exteriores (CFR) señala que este acuerdo es menos una señal de distensión en la competencia y más una escena paradójica de "competidores que de repente suplican moderación" [8].

La vía EE. UU.-Rusia parece centrada en bloquear disposiciones vinculantes en las negociaciones de regulación de sistemas de armas, como las de Ginebra [1][3]. Esta vía se caracteriza por su funcionamiento pasivo —bloqueando la introducción de disposiciones específicas en la mesa de negociaciones— en lugar de eventos diplomáticos visibles como sesiones informativas del Consejo de Seguridad o cumbres en la Casa Blanca. La vía liderada por las potencias medias, incluidas las naciones europeas, es un intento de llenar este vacío con declaraciones no vinculantes en lugar de normas multilaterales formales [3]. Desde el mismo podio de la Asamblea General de la ONU, el ministro de Asuntos Exteriores de Singapur, Vivian Balakrishnan, fue un paso más allá al proponer públicamente una convención marco de la ONU sobre seguridad de la IA y la creación de una nueva organización internacional [10][15]. Al tiempo que afirmó que "ya es demasiado tarde para pedir una pausa de seguridad", enfatizó la necesidad de "una nueva institución que pueda establecer salvaguardas y estándares" [10].

Las posiciones también divergen entre las potencias medias. Durante un debate de la Asamblea General de la ONU sobre la gobernanza de la IA, el primer ministro ruandés, Nsengiyumva, señaló que "los países que no desarrollan IA de frontera no deberían simplemente confiar en que los sistemas desarrollados en otros lugares funcionarán de manera segura para sus poblaciones y condiciones", criticando la exclusión de las discusiones de los países que no están en condiciones de probar la IA [12]. El Fondo Carnegie para la Paz Internacional sugiere que las potencias medias como Alemania e India corren el riesgo de quedar aisladas si dependen de EE. UU. o China, aconsejando que deberían construir una "capacidad de ruptura" incluso si no poseen capacidades de frontera por sí mismas [11].

3. Actores clave y posiciones

Estados Unidos muestra un enfoque dual. Mientras bloquea conjuntamente con Rusia la introducción de disposiciones regulatorias para sistemas de armas [1][3], coopera simultáneamente con China para establecer un canal de notificación de incidentes de IA [7][14]. El elemento común en ambas vías es la preferencia por gestionar la agenda a través de canales bilaterales o minilaterales entre grandes potencias, evitando la creación de normas vinculantes a través de organizaciones multilaterales. El Fondo Carnegie para la Paz Internacional resume esto con la pregunta: "¿Quién tiene la autoridad para poner límites a la IA?", señalando la necesidad de complementar las limitaciones de los esfuerzos existentes de comunicación de crisis y mantener el ritmo de la IA de frontera [2].

Al tiempo que mantiene una desconfianza estructural hacia las normas multilaterales lideradas por Occidente, Rusia comparte terreno común con Estados Unidos en la preservación de la discrecionalidad operativa sobre la IA militar, a pesar de su confrontación en la competencia estratégica más amplia [3]. El ministro de Asuntos Exteriores Lavrov continuó las tensiones con Occidente en la misma Asamblea General de la ONU al afirmar, en relación con la guerra en Ucrania, que "Europa está bloqueando la paz" [1], lo que sugiere que la obstrucción conjunta de las normas de IA es una extensión de una desconfianza más amplia hacia Occidente.

Veintidós naciones europeas, incluida Alemania, buscan llenar el vacío normativo con una declaración sobre el principio de control humano, pero esta declaración no es vinculante [3][4]. La reunión simultánea del ministro de Asuntos Exteriores Wadephul con Lavrov y su discurso ante la Asamblea General [4] demuestran la estrategia dual de Europa de mantener canales bilaterales con Rusia sin renunciar a la formación de normas multilaterales. Singapur adopta la postura más activa entre las potencias medias, proponiendo alternativas más institucionalizadas, como una convención marco de la ONU y una organización internacional de nueva creación [10][15]. Aunque expresó simpatía por la cooperación en IA de frontera durante la sesión informativa del Consejo de Seguridad, China opera en una vía doble, y su Ministerio de Seguridad del Estado define los modelos de IA de EE. UU. como una amenaza de seguridad independiente [6]. El vicepresidente Han Zheng criticó la acción militar unilateral en su discurso ante la Asamblea General, afirmando que "las grandes potencias deben seguir las reglas" [4], lo que puede interpretarse como un intento de China de orientar la narrativa en las discusiones sobre la militarización de la IA hacia la responsabilidad de las grandes potencias.

4. Cuestiones clave

La cuestión más fundamental es que la misma frase, "control humano", se refiere a objetivos diferentes según la vía. In la vía de obstrucción de EE. UU. y Rusia, el control humano se refiere a la autoridad para tomar decisiones de selección de objetivos en el campo de batalla [1], mientras que en la declaración europea y en el concepto de convención marco de Singapur, se refiere a las salvaguardas durante la fase de desarrollo de los modelos de frontera [3][10]. El hecho de que estos dos usos empleen el mismo vocabulario pero se dirijan a sujetos y actores de implementación completamente diferentes dificulta discernir si esta fragmentación representa un proceso de difusión de normas a través de múltiples vías o una estructura en la que las grandes potencias aíslan los asuntos vinculantes en canales bilaterales para evadir la presión de los foros multilaterales.

La segunda cuestión es la efectividad de la declaración de las potencias medias. Queda por ver si una declaración no vinculante adoptada sin las grandes potencias y las principales empresas de IA funcionará como el modelo de verificación al estilo del OIEA del régimen de no proliferación nuclear, o si ejercerá poder normativo únicamente a través de un efecto de estigmatización como el Tratado de Ottawa [2][3]. La convocatoria por parte del SIPRI de un diálogo informal los días 9 y 10 de septiembre, que reunió a funcionarios de defensa y política exterior, representantes de la industria, el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), la OTAN y el Instituto de las Naciones Unidas de Investigación sobre el Desarme (UNIDIR) para discutir el desarrollo y la operacionalización legal de la IA militar [5], demuestra que se están explorando canales alternativos a nivel técnico mientras la vía del tratado formal está bloqueada.

La tercera cuestión es la asimetría dentro de las propias potencias medias. Existe una brecha entre países como Alemania y Singapur, que expresan activamente la formación de normas, y países como Ruanda, que quedan excluidos de las discusiones debido a una falta fundamental de capacidades de verificación [11][12]. Esto demuestra que las coaliciones de potencias medias no están unidas por un único interés común, lo que plantea el desafío para Corea del Sur de distinguir con qué tipo de grupo de potencias medias se alinea en caso de unirse a declaraciones de estados con ideas afines.

II. Análisis en Profundidad del Problema

Fragmentación de la gobernanza de la IA en la ONU: Obstrucción conjunta de EE. UU. y Rusia frente a la Declaración de Control Humano de Europa

Análisis en Profundidad

1. Causa raíz: Estructuras de interés asimétricas de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU

La raíz de la cooperación entre EE. UU. y Rusia no es la afinidad ideológica; es la alineación de sus posiciones estructurales. Ambos países son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU y, al mismo tiempo, estados con armas nucleares. En las negociaciones de desarme de la Guerra Fría, estos dos estatus siempre operaron en conjunto. Bajo el sistema de destrucción mutua asegurada (MAD), EE. UU. y la Unión Soviética adoptaron una estrategia dual: oponerse a las normas que prohibirían por completo el uso de armas nucleares, mientras cooperaban para evitar su proliferación. El mismo patrón se está repitiendo en los sistemas de armas de IA. Exigir la intervención humana en las decisiones de selección de objetivos restringe la discrecionalidad operativa, y ninguno de los dos países tiene incentivos para ceder esta discrecionalidad [1][3].

Las motivaciones de la administración Trump y de Rusia son cualitativamente diferentes. Por el lado de EE. UU., existe escepticismo hacia la propia supervisión internacional. El Fondo Carnegie para la Paz Internacional resume esto con la pregunta: "¿Quién tiene la autoridad para poner límites a la IA?" [2]. Dado que sus propias empresas poseen una ventaja tecnológica, EE. UU. no ve razones para aceptar que un organismo externo establezca estándares operativos. Por el lado ruso, existe una desconfianza fundamental hacia las normas multilaterales lideradas por Occidente [3]. Desde el estallido de la guerra en Ucrania, los casos en que Rusia ha cooperado con normas diseñadas por Occidente dentro del marco de la ONU han sido escasos. Esto comparte la misma lógica estructural que la declaración del ministro de Asuntos Exteriores Lavrov en la Asamblea General de la ONU durante la misma semana de que "Europa está bloqueando la paz" [1]. Ambos países simplemente llegaron a la misma conclusión por razones diferentes; interpretar esta obstrucción conjunta como una "alianza" sería un error de interpretación.

Una causa más fundamental es que el término "control humano" se refiere a objetivos diferentes según el foro. En las negociaciones sobre sistemas de armas de Ginebra, el término se refiere a las decisiones de selección de objetivos en el campo de batalla. En el acuerdo entre EE. UU. y China originado en la Casa Blanca y en las sesiones informativas del Consejo de Seguridad, se refiere a controlar el desarrollo de modelos de frontera [7][14][16]. Estas dos agendas difieren en sus objetivos regulatorios, partes interesadas y organismos de aplicación. Debido a que se utiliza el mismo principio en contextos diferentes, lo que exteriormente parece ser una única discusión sobre gobernanza de la IA en realidad se ha dividido en tres vías que no convergen.

2. Contexto estructural: División del trabajo a tres bandas y asimetría de poder

Al superponer las tres vías se revela una única división del trabajo. La vía bilateral EE. UU.-China es un canal de alto nivel donde líderes y directores ejecutivos de empresas se sientan en la misma mesa [7][14]. La comparecencia personal de Sam Altman en la sesión informativa del Consejo de Seguridad simboliza esta estructura [16][6]. Es un método en el que se mezclan actores estatales y corporativos para crear canales de comunicación no vinculantes. En contraste, la vía de obstrucción de EE. UU. y Rusia tiene baja visibilidad, operando de manera pasiva al rechazar disposiciones específicas en las salas de negociación [1][3]. Es una vía que no necesita publicar logros; de hecho, mantenerla oculta resulta más ventajoso. La vía de declaración de las potencias medias y la UE surge en los espacios vacíos entre estas dos. Esto se ilustra con el ministro de Asuntos Exteriores alemán pidiendo la regulación de la IA desde el podio de la ONU inmediatamente después de reunirse con Lavrov [4]. Aunque carece de fuerza vinculante, también presenta barreras bajas para la participación.

El poder se distribuye de manera asimétrica dentro de esta estructura. Las grandes potencias atraen los asuntos vinculantes hacia canales bilaterales. Las potencias medias solo pueden crear normas en los espacios desocupados por las grandes potencias. La declaración del primer ministro ruandés, Nsengiyumva, durante el debate sobre gobernanza de la IA en la ONU de que "los países no deberían simplemente confiar en que los sistemas que no desarrollaron funcionarán de manera segura para sus poblaciones y condiciones" expone esta asimetría de la manera más directa [12]. El análisis del Fondo Carnegie sobre potencias medias como Alemania e India aborda el mismo problema desde un ángulo diferente: las potencias medias no pueden construir IA de frontera por sí mismas, y depender de EE. UU. o China las expone al riesgo de quedar aisladas [11].

Las estructuras económicas también sustentan esta fragmentación. Las capacidades de desarrollo de modelos de frontera se concentran en un puñado de empresas en EE. UU. y China. Del mismo modo, las capacidades operativas de IA militar se concentran en EE. UU. y Rusia. El papel que pueden desempeñar las potencias medias y la UE en las declaraciones de normas es de verificación y estigmatización, no de control de la tecnología en sí. La propuesta del ministro de Asuntos Exteriores de Singapur, Balakrishnan, de una convención marco de la ONU y la creación de una "nueva organización internacional", al tiempo que declara que ya es "demasiado tarde" para una pausa de seguridad, es un reconocimiento propio de esta limitación [10][15].

3. Comparación de precedentes históricos: Encrucijada entre el Tratado de Ottawa y el modelo del TNP/OIEA

La cuestión planteada por el informe converge en dos precedentes de desarme contrastantes. Uno es el Tratado de Ottawa (Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonal). Este tratado se firmó sin la participación de las principales potencias militares como EE. UU., Rusia y China. No obstante, se evalúa que logró en gran medida asociar un estigma internacional al uso de minas terrestres por parte de los estados no signatarios. Este es un caso en el que una coalición de potencias medias y la sociedad civil asumió el liderazgo, y la ausencia de grandes potencias agudizó el marco moral en lugar de socavar la legitimidad del tratado.

El otro es el Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares (TNP) y el modelo del OIEA. Este sistema no funciona sin la participación voluntaria y la aceptación de la verificación por parte del club de poseedores. Como demuestra el caso de Corea del Norte, si una parte clave se retira del sistema de verificación, la efectividad del propio régimen cae drásticamente. Queda por ver a cuál de estos dos precedentes se parecerá más la norma de IA militar. Sin embargo, los acontecimientos hasta la fecha señalan una alineación más cercana con el modelo del OIEA. El hecho mismo de que la declaración de las potencias medias abogue por un "concepto de organismo de verificación al estilo del OIEA" al tiempo que excluye a EE. UU., Rusia y China —los objetivos mismos de la verificación— presagia las limitaciones estructurales de esta declaración.

La respuesta de China sugiere una tercera opción en esta encrucijada. En lugar de participar en regímenes multilaterales liderados por Occidente, China está construyendo simultáneamente su propia institución alternativa, la Organización Mundial de Cooperación en IA (WAICO) [9]. Este patrón es similar al Movimiento de Países No Alineados durante la Guerra Fría o al establecimiento de la Organización de Cooperación de Shanghái. Es una estrategia que consiste no en oponerse abiertamente al régimen existente, sino en dispersar el liderazgo en la formación de normas a través de un organismo alternativo y paralelo. Al mismo tiempo, China muestra una estructura dual: expresa la postura de principios de que "las grandes potencias deben seguir las reglas" durante las sesiones informativas del Consejo de Seguridad [4], mientras opera en una vía separada a través de su Ministerio de Seguridad del Estado que define los modelos de IA de EE. UU. como amenazas a la seguridad [6]. Las grandes potencias no se desvían de los regímenes multilaterales de una sola manera. EE. UU. toma el camino del escepticismo, Rusia el del rechazo y China el de la construcción de instituciones alternativas.

4. Variables clave: ¿Fragmentación o reconvergencia?

Las variables que darán forma a los acontecimientos futuros se reducen a tres.

La primera es el nivel de institucionalización del canal bilateral EE. UU.-China. Si el sistema de notificación de incidentes adquiere reglas operativas sustantivas durante la segunda ronda programada para noviembre [7], este canal podría consolidarse efectivamente como el estándar de facto para la gobernanza de la seguridad de la IA. Por el contrario, si el canal de notificación sigue siendo meramente simbólico, el espacio para las declaraciones de las potencias medias se ampliará.

La segunda es la expansión de los órganos consultivos informales a nivel técnico al estilo del SIPRI. El diálogo a puerta cerrada de septiembre, que incluyó a funcionarios de los ministerios de defensa y de asuntos exteriores, representantes de la industria, el CICR, la OTAN y el UNIDIR [5], sugiere una vía alternativa donde puede ocurrir una formación sustantiva de normas cuando las negociaciones formales de tratados están bloqueadas. El hecho de que tales canales informales se conviertan en acuerdos vinculantes o se limiten al diálogo en sí será un punto de inflexión.

La tercera es si la declaración de las potencias medias genera un efecto de estigmatización. La clave es si la declaración de las 22 naciones logra imponer costos internacionales al comportamiento de los estados no signatarios, al igual que el Tratado de Ottawa, o si sigue siendo meramente una declaración. Hasta ahora, dado que tanto EE. UU. como Rusia continúan bloqueando disposiciones en la mesa de negociaciones sin verse afectados por esta declaración, no hay señales claras de que esté surgiendo un efecto de estigmatización [1][3].