한국 국방장관 지명자의 전작권 전환 추진과 국방비 증액: 지정학 리스크 분석

총괄 요약

신임 국방장관 지명자가 전작권 조기 전환 의지를 밝히면서 2027년도 국방예산은 전년 대비 8.2% 증가한 73조2700억원으로 편성됐다. 이는 트럼프 행정부의 전략 우선순위 재조정과 주한미군 4500명 규모 역내 전용 검토가 맞물린 결과로, 한국의 자주국방 논의에 실질적 동력을 제공하고 있다. 다만 2018년 합의 이후 반복된 지연 패턴을 고려할 때, 전작권 전환의 정치적 언어는 가속되더라도 실질 이양은 상당 기간 지연될 가능성이 가장 높다. 한국 정부와 기업은 전환이 임박했다는 전제보다 불확실성이 지속된다는 전제로 대응 체계를 짜야 하며, 방산업체는 국내 물량 의존도를 낮추고 수출 다변화를 병행할 필요가 있다. 정부는 자주국방 서사와 확장억제 신뢰성 유지 사이에서 균형을 확보하는 것이 핵심 과제다.

I. 이슈 상황분석

한국 국방장관 지명자의 전작권 전환 추진과 국방비 증액: 상황분석

1. 이슈 배경 및 경과

한국의 전시작전통제권(OPCON) 전환 논의는 2018년 한미 양국 정부 합의로 제도적 틀이 마련됐다. 당시 합의는 한국군 대장이 사령관을, 미군 대장이 부사령관을 맡는 미래연합군사령부 체제로의 전환을 골자로 한다[6]. 이 구상은 문재인 정부 이후 여러 정부를 거치며 속도 조절을 거듭해왔고, 실질적 전환 시점은 계속 미뤄져 왔다.

전환 논의에 다시 추진력이 붙은 계기는 두 갈래다. 하나는 미국 내부의 전략 우선순위 재편이다. 트럼프 2기 행정부의 국방정책 라인, 특히 콜비 정책차관 등의 발언은 한국군으로의 전작권 이양 의지를 뚜렷이 드러냈다[6]. 다른 하나는 이와 맞물린 주한미군 재배치 논의다. 지난 5월 미 국방부가 주한미군 약 2만8500명 중 4500명 규모를 인도태평양 내 다른 지역으로 전용하는 방안을 검토 중이라는 사실이 알려지면서, 한국 내에서는 동맹 의존형 안보에서 자주국방으로의 전환 필요성에 대한 논의가 확산됐다[3]. 트럼프 행정부가 나토 회원국들에 GDP 5% 국방비 목표를 압박한 전례는[3], 한국에 대해서도 방위분담금과 국방비 증액, 미국산 무기 도입 확대 압박으로 이어질 가능성을 시사한다[3].

이재명 정부 출범 이후 국방부는 첫 민간 출신 국방장관으로 안규백 의원을 임명했다. 안 전 장관은 5선 진보 성향 의원 출신으로 1년여 재임 끝에 8월 개각으로 물러났다[14]. 이 자리를 이어받은 신임 지명자는 예비역 장성 출신으로, 북한이 같은 시기 군 수뇌부를 개편한 것과 맞물려 임명됐다는 점에서 남북 군 지휘부 교체가 동시에 진행된 모양새다[7].

2. 현재 상황

신임 국방장관 지명자는 인사청문 국면에서 전작권 전환을 조기에 추진하겠다는 의지를 공개적으로 밝혔다[1]. 북한의 위협 증가를 국방비 확대의 근거로 제시했다는 점이 NK뉴스 보도의 핵심이다[1]. 이는 예비역 장성 출신 지명자가 문민 통제 원칙 아래서도 군 주도의 전환 로드맵에 힘을 싣겠다는 신호로 읽힌다.

이런 기조는 실제 예산안에도 반영됐다. 국방부는 9월 1일 2027년도 예산으로 73조2700억원(약 535억 달러)을 요구했다고 밝혔다. 이는 2026년 67조7000억원 대비 5조5700억원, 8.2% 증가한 규모다[4]. 국방부는 이 증액분의 목적을 전작권 전환 가속화와 병력 구조 개혁에 있다고 설명했다. 특히 인구절벽에 따른 병력 자원 감소를 상쇄하기 위한 전력 현대화가 강조됐다[4].

한국의 국방비는 이미 약 478억 달러, GDP 대비 2.6% 수준까지 늘어난 상태다[11]. 미국 내 싱크탱크 CFR은 이 같은 증액 배경으로 북한 핵능력 고도화와 중국의 군비 증강을 지목하면서, 한국이 대미 상호운용성 강화와 전략적 조율 심화를 동시에 추구하고 있다고 분석한다[11]. 다만 같은 분석은 한국의 국방 기획에서 여전히 북한이 최우선 변수라는 점도 짚는다[11].

지역적으로 보면 한국의 움직임은 고립된 현상이 아니다. 일본 방위성은 2027회계연도 예산으로 사상 최대인 8조8908억엔(약 76조3000억원)을 요구했다[16]. 이 중 약 160개 항목은 구체적 금액이 명시되지 않은 '항목요구(잠정요구)' 방식으로 편성돼, 실제 최종 예산은 이보다 늘어날 가능성이 있다는 지적도 나온다[19]. 일본 정부 내에서는 이 증액 폭이 "미국이 납득할 수준"이어야 한다는 인식이 작용하고 있다는 보도도 있다[16]. 영국 역시 국방비를 GDP 3% 수준까지 끌어올리는 문제를 놓고 재정 압박에 시달리는 중이다[10][18]. 미 국방부 차원에서도 헤그세스 국방장관에게 11월 6일까지 유럽 주둔 미군 운용 옵션을 보고하도록 하는 나토 재검토 작업이 진행 중이어서[12], 동맹국 전반의 부담 분담과 미군 배치 재조정이 동시다발적으로 논의되는 국면이다.

3. 주요 행위자 및 입장

한국 국방부·신임 장관 지명자는 전작권 전환을 임기 내 가시적 성과로 만들겠다는 의지를 분명히 하고 있다[1]. 예비역 장성이라는 배경은 군 내부의 전환 준비태세와 관련한 실무적 신뢰를 확보하는 데는 유리하지만, 문민통제 기조를 이어온 전임 안규백 장관 체제와의 정책 연속성 문제도 남긴다[14]. 국방부 실무 차원에서는 전작권 전환과 병력 구조 개혁을 예산 증액의 명분으로 제시하며, 인구절벽에 따른 상비병력 감소를 첨단전력으로 상쇄하겠다는 방향을 분명히 하고 있다[4].

북한은 같은 시기 군 수뇌부를 개편하면서 한국의 국방장관 교체에 조응하는 모습을 보였다[7]. 이는 남북 간 군사적 긴장 국면에서 양측 모두 지휘체계 정비를 통해 대비태세를 강화하려는 신호로 해석될 수 있다.

미국 트럼프 행정부는 동맹 관계를 양자 거래로 재정의하는 기조 아래, 한국에 대해서도 방위분담금 인상과 국방비 증액, 미국산 무기 구매 확대를 지속적으로 압박하고 있다[3]. 동시에 국방부 내부에서는 콜비 정책차관 등을 중심으로 전작권의 한국군 이양 자체에는 전략적으로 긍정적인 태도를 보이고 있다[6]. 이는 미군을 대만해협을 포함한 인도태평양 전역의 유연한 전력 운용에 재배치하려는 미국의 전략적 우선순위 재편과 맞물려 있다[3].

주한미군 및 미 국방부는 병력 4500명 규모의 역내 재배치 방안을 검토해온 것으로 알려졌다[3]. 이는 확장억제의 물리적 기반인 주한미군 규모 문제를 전작권 전환 논의와 직접 연결시키는 변수다. 나토를 대상으로 한 유럽 주둔 미군 재검토 작업이 같은 시기 진행되고 있다는 점은[12], 인도태평양에서도 유사한 병력 운용 재검토가 이어질 수 있음을 시사한다.

한국 여론 및 안보 전문가 그룹 내에서는 전작권 전환을 자주국방과 가치안보 확립의 계기로 보는 시각이 있다[6]. 이 시각은 국민, 정부, 군, 동맹 각 층위에서 총체적 준비가 필요하다고 강조하며, 한국군 합동군사령부 창설과 전평시 지휘체계 일원화를 구체적 과제로 제시한다[6].

4. 핵심 쟁점

첫째, 전작권 전환 시점과 조건에 대한 한미 간 인식차다. 한국 측은 신임 국방장관 지명자를 중심으로 전환을 조기화하려는 의지를 보이는 반면[1], 실제 전환 조건 충족 여부와 미래연합군사령부의 작전 준비태세 판단은 여전히 한미 군사당국 간 협의 대상으로 남아있다[6].

둘째, 국방비 증액과 주한미군 재배치 문제의 연동이다. 8.2% 증액된 국방예산은 병력 구조 개혁과 전력 현대화에 초점을 맞추고 있지만[4], 이는 미국의 주한미군 역내 재배치 검토[3] 및 방위분담금 압박[3]과 맞물려 논의될 수밖에 없는 사안이다. 한국이 자체 국방비를 늘리는 속도가 미국의 병력 재배치 결정 시점과 어떻게 맞물릴지가 실질적 관건이다.

셋째, 확장억제 신뢰성 문제다. 북한 위협을 명분으로 한 국방비 증액이 재래식 전력 강화에 집중되는 것과 별개로, 핵우산을 포함한 확장억제 공약의 실효성은 여전히 미국의 정책 결정에 좌우된다. 한국 내에서 자주국방론이 부각되는 배경에는 이런 확장억제 불확실성에 대한 우려가 자리한다[3][6].

넷째, 지역 국방비 경쟁의 동조화다. 일본의 사상 최대 국방예산 요구[16][19]와 영국의 GDP 3% 목표 추진[10], 미국의 나토 병력 재검토[12]가 같은 시기 겹치면서, 한국의 증액 결정도 개별 사안이 아니라 미국 주도의 동맹 전반 부담분담 재편이라는 큰 틀 속에서 읽힐 필요가 있다. 이는 한국 정부가 국방비 증액의 대외적 설명 논리를 북한 위협 대응에 한정할지, 아니면 미국이 요구하는 동맹 기여 확대 프레임까지 수용할지를 놓고 향후 국내 정치적 논쟁으로 이어질 소지가 있다.

II. 이슈 심층분석

한국 국방장관 지명자의 전작권 전환 추진과 국방비 증액: 심층분석

1. 근본 원인 분석

전작권 전환이 재차 추진력을 얻는 근본 원인은 워싱턴의 전략 우선순위 재조정에 있다. 트럼프 2기 행정부의 국방정책 라인은 중국의 대만 침공 가능성을 최우선 시나리오로 놓는다. 콜비 정책차관을 비롯한 국방부 인사들의 발언은 한국군으로의 전작권 이양을 재촉하는 방향으로 수렴한다[6]. 이는 주한미군을 북한 억제라는 단일 임무에서 벗어나 역내 다른 우발사태에 투입 가능한 자산으로 재배치하려는 구상과 맞물려 있다[3].

이 구상의 물리적 표현이 주한미군 4500명 규모의 역내 전용 검토다. 미 국방부는 지난 5월 이 방안을 마련 중인 것으로 확인됐다[3]. 국방부의 나토 주둔 미군 재검토 작업이 11월 6일까지 헤그세스 장관에게 최소 네 가지 옵션을 제시할 예정이라는 점은[12], 유럽과 인도태평양을 아우르는 전 지구적 차원의 미군 재배치 셈법이 진행 중임을 보여준다. 한국의 전작권 전환은 이 지구적 재배치 흐름의 동아시아판 대응이라고 볼 수 있다.

한국 쪽 근본 원인은 두 갈래다. 하나는 안보 자산 측면의 압박이다. 미군 감축 가능성이 현실화하면서 동맹 의존형 안보 설계의 취약성이 부각됐다[3]. 다른 하나는 인구구조적 제약이다. 국방부가 2027년 예산 요구서에서 병력 구조 개혁과 전력 현대화를 전작권 전환과 나란히 명시한 것은[4], 병역자원 감소를 재래식 병력 규모가 아닌 지휘체계 자립과 첨단전력으로 상쇄하려는 정책 논리를 드러낸다. 신임 국방장관 지명자가 북한 위협 증가를 국방비 확대의 명분으로 내세운 것은[1], 이 두 원인이 결합된 결과다.

2. 구조적 맥락

정치적 구조

이재명 정부는 출범 초기 첫 민간 출신 국방장관으로 안규백 전 의원을 기용했다[14]. 이는 문민통제 원칙을 상징적으로 강화하려는 인사였다. 그러나 1년여 만에 안 전 장관이 물러나고 예비역 장성 출신 지명자로 교체된 것은[7][14], 전작권 전환이라는 실무적 과제 앞에서 군 조직 내부의 신뢰와 실행력을 우선시하는 쪽으로 정치적 계산이 이동했음을 시사한다. 같은 시기 북한도 군 수뇌부를 개편했다는 사실은[7], 남북 모두에서 군 지휘체계 재편이 동시에 정치 일정에 오른 상황을 보여준다.

국내 정치 지형에서 전작권 전환은 진보 진영의 오랜 정책 목표였다. 그러나 예비역 장성 출신 지명자가 이 기조를 이어받아 조기 추진 의지를 밝힌 것은[1], 자주국방 담론이 이제 진영을 넘어 국방 관료 조직 내부의 실행 과제로 자리잡았다는 뜻이다. 국회 인사청문 과정에서 이 로드맵의 구체적 시간표와 조건이 쟁점이 될 가능성이 크다.

경제적 구조

2027년도 국방예산 요구액 73조2700억원은 전년 대비 8.2% 증가한 수치다[4]. 이는 한국 정부 전체 예산 증가율을 상회하는 폭이다. 과학기술정보통신부의 2027년 예산 요구가 24.5% 증가한 29조6000억원 규모임을 감안하면[15], 국방과 첨단기술 두 분야가 나란히 재정 확장의 우선순위로 설정된 셈이다. 다만 국방비는 GDP 대비 2.6% 수준으로[11], 아직 트럼프 행정부가 나토에 요구한 5% 목표나[3] 일본의 최근 증액 폭에 견주면 여유가 있는 편이다.

일본은 2027회계연도 예산으로 8조8908억엔, 원화로 약 76조3000억원을 방위성이 요구했다[16][19]. 이는 사상 최대 규모다. 다만 이 요구액 중 160개 항목은 구체적 금액이 배정되지 않은 '항목 요구' 방식으로 제출됐다[19]. 한겨레는 이를 두고 일본 정부가 "미국이 납득할 수준"의 방위비 편성을 염두에 두고 있다고 짚었다[16]. 한일 양국이 비슷한 시기 국방비를 큰 폭으로 늘리는 배경에는 공통적으로 워싱턴의 동맹국 방위비 분담 압박이 자리한다.

영국 사례는 이런 재정 압박이 국내 정치에 미치는 파장을 보여준다. 존 힐리 전 국방장관이 국방비 부족을 이유로 사임했고, 후임자는 GDP 대비 3% 목표를 향한 재원 마련에 부심하고 있다[10]. 가디언지 칼럼은 국방비 지출을 "만족을 모르는 짐승"에 비유하며 재정 규율의 필요성을 역설한다[18]. 한국도 국방비 증액이 병력 감축에 따른 전력 공백을 메우는 합리적 조정인지, 아니면 동맹 압박에 대한 방어적 대응이 관성화된 결과인지를 구분해 설명할 책임이 커지고 있다.

안보적 구조

한국의 국방 기획에서 북한은 여전히 최우선 변수다[11]. 그러나 전작권 전환 논의의 실제 동력은 북한 문제만으로 설명되지 않는다. 콜비 정책차관 라인이 강조하는 대만 유사시 시나리오와[6], 미 국방부의 나토 주둔군 재검토 작업이[12] 같은 시기 진행되고 있다는 사실은, 미국의 세계적 군사 자산 재배치 논리가 한반도에도 동일하게 적용되고 있음을 뜻한다. 한국국제정치학회지에 실린 분석은 한국이 미국과의 안보 협력 심화를 추구하면서도, 안보 협력 강화에 따르는 비용 부담에는 신중한 태도를 유지해왔다고 지적한다[13]. 이는 한국이 전작권 전환을 자주국방 강화의 계기로 삼으려 하면서도, 그 과정에서 요구되는 국방비 증액과 미국산 무기 도입 확대에는 속도 조절을 하려는 이중적 태도로 나타날 가능성이 있다.

3. 역사적 선례 및 유사 사례 비교

전작권 전환 논의 자체는 새로운 의제가 아니다. 2018년 한미 양국 정부는 한국군 대장이 사령관, 미군 대장이 부사령관을 맡는 미래연합군사령부 편성에 합의했다[6]. 그러나 이 합의는 실질적 전환 조건 충족 여부를 둘러싼 이견 속에서 여러 정부에 걸쳐 지연됐다. 이번 지명자의 조기 추진 발언이[1] 과거와 다른 점은, 추진 동력이 한국 정부의 요청이 아니라 미국 쪽의 전략적 필요에서 비롯됐다는 데 있다.

나토 사례는 동맹국 방위비 압박이 실제 정책 변화로 이어진 선례를 제공한다. 트럼프 1기 행정부는 2019년 독일을 포함한 나토 회원국들에 국방비를 GDP 2% 수준으로 올리라 압박했고, 독일이 미온적으로 대응하자 주독미군을 폴란드로 이전하겠다고 위협했다[3]. 우크라이나 전쟁 이후 이 압박이 재개되자, 유럽 정상들은 2025년 6월 나토 정상회의에서 2035년까지 국방비를 GDP 5%로 올리기로 합의했다[3]. 이 사례는 미국의 압박이 구체적 철수 위협과 결합할 때 동맹국의 정책 변화 속도가 빨라진다는 패턴을 보여준다. 주한미군 4500명 전용 검토가[3] 유사한 압박 기제로 작동할 가능성을 배제할 수 없다.

일본의 방위비 증액 경로도 비교 대상이 된다. 일본 방위성의 2027회계연도 요구액은 사상 최대치이지만, 상당 부분이 구체적 금액이 정해지지 않은 항목 요구로 남아 있다[19]. 이는 예산 총액의 상징성과 실제 집행 가능성 사이에 간극이 있을 수 있음을 시사한다. 한국의 8.2% 증액 요구 역시[4] 국회 심의 과정에서 실제 확정액이 조정될 여지가 있고, 이 조정 폭이 전작권 전환 로드맵의 실질적 이행 속도를 가늠하는 지표가 될 것이다.

영국의 힐리 전 국방장관 사임 사례는[10] 국방비 증액 압박이 국내 재정 정치와 충돌할 때 정치적 비용이 발생한다는 점을 보여준다. 한국에서도 국방비 증액이 다른 부처 예산과 경합하는 구도가 이미 나타나고 있다. 과학기술정보통신부가 AI 등 미래 성장동력에 24.5% 증액을 요구하고[15], 방송통신위원회도 AI 전환 예산 확대를 요청한 상황은[17], 국방비 증액이 재정 배분을 둘러싼 부처 간 경쟁 구도 속에 놓여 있음을 뜻한다.

4. 이슈 전개의 핵심 변수

첫 번째 변수는 미 국방부의 나토 주둔군 재검토 결과다. 헤그세스 장관에게 11월 6일까지 제시될 옵션들이[12] 실제로 유럽 주둔 병력 감축으로 귀결될 경우, 인도태평양 재배치 논리가 한층 힘을 받을 것이다. 이는 주한미군 4500명 전용 검토의 실행 가능성을 높이는 방향으로 작용한다[3].

두 번째 변수는 국회 예산 심의 과정에서 8.2% 증액안이 어느 수준까지 확정되느냐다[4]. 병력 구조 개혁과 전력 현대화 항목이 실제로 얼마나 반영되는지가, 전작권 전환의 물리적 기반이 마련되는 속도를 결정한다.

세 번째 변수는 신임 국방장관 지명자의 인사청문 결과와 그 과정에서 드러날 구체적 전환 시간표다[1]. 예비역 장성 출신이라는 배경이 군 내부 실행력을 뒷받침할 수 있지만, 동시에 문민통제 원칙과의 조화 문제가 청문 과정의 쟁점이 될 수 있다.

네 번째 변수는 트럼프 행정부의 방위비 분담금 및 무기 도입 압박 강도다. 나토에 대한 5% 목표 압박 전례와[3] 일본의 "미국이 납득할 수준"의 증액 움직임은[16], 한국에 대해서도 유사한 요구가 이어질 가능성을 시사한다. 이 압박이 얼마나 구체화되느냐에 따라 한국의 국방비 증액 속도와 전작권 전환 일정 사이의 상관관계가 결정될 것이다.

이 네 변수는 서로 독립적이지 않다. 미국의 지구적 재배치 셈법, 한국의 국내 재정·정치 일정, 신임 장관의 실행 방식이 맞물리면서 향후 6개월에서 1년 사이 전작권 전환 논의의 실질적 속도가 판가름날 것으로 보인다.