Стремление кандидата на пост министра обороны Южной Кореи к передаче ОПКОН и увеличению оборонных расходов: анализ геополитических рисков

Резюме

После заявления нового кандидата на пост министра обороны о намерении ускорить передачу оперативного командования в военное время (ОПКОН) оборонный бюджет Южной Кореи на 2027 год был установлен в размере 73,27 трлн вон, что на 8,2% больше, чем в предыдущем году. Это событие, совпадающее с пересмотром стратегических приоритетов администрацией Трампа и рассмотрением вопроса о передислокации 4500 военнослужащих Сил США в Корее (USFK) в пределах региона, придает реальный импульс дискуссиям в Южной Корее о самостоятельной обороне. Однако, учитывая повторяющиеся задержки с момента соглашения 2018 года, наиболее вероятным сценарием является то, что, хотя политическая риторика вокруг передачи ОПКОН может усилиться, фактическая передача будет отложена на значительный срок. Правительству и корпорациям Южной Кореи следует выстраивать свои планы реагирования, исходя из предпосылки сохранения неопределенности, а не неминуемой передачи. В частности, оборонным компаниям необходимо снизить свою зависимость от внутренних закупок и одновременно диверсифицировать экспорт. Для правительства ключевой задачей станет нахождение баланса между концепцией самостоятельной обороны и необходимостью поддерживать доверие к расширенному сдерживанию.

I. Ситуационный анализ

Стремление кандидата на пост министра обороны Южной Кореи к передаче ОПКОН и увеличению оборонных расходов: ситуационный анализ

1. Предыстория и развитие событий

Институциональная основа для передачи оперативного командования в военное время (ОПКОН) Южной Кореи была заложена соглашением 2018 года между правительствами Южной Кореи и США. Суть этого соглашения заключалась в переходе к будущей структуре Объединенного командования вооруженными силами под руководством южнокорейского четырехзвездного генерала в качестве командующего и американского четырехзвездного генерала в качестве его заместителя [6]. Этот план неоднократно корректировался по темпам при нескольких администрациях со времен правительства Мун Чжэ Ина, а фактические сроки передачи постоянно откладывались.

Возобновление импульса в дискуссиях о передаче ОПКОН обусловлено двумя основными факторами. Во-первых, это пересмотр стратегических приоритетов в Соединенных Штатах. Заявления команды по оборонной политике потенциальной второй администрации Трампа, в частности таких фигур, как заместитель министра обороны по политическим вопросам Элбридж Колби, ясно указывают на желание передать ОПКОН южнокорейским вооруженным силам [6]. Во-вторых, это одновременные обсуждения о передислокации Сил США в Корее (USFK). Когда в мае этого года стало известно, что Министерство обороны США рассматривает возможность перевода около 4500 из примерно 28 500 военнослужащих USFK в другие места в Индо-Тихоокеанском регионе, в Южной Корее активизировались дискуссии о необходимости перехода от зависимой от союза модели безопасности к модели самостоятельной обороны [3]. Прецедент администрации Трампа, оказывавшей давление на членов НАТО с требованием довести оборонные расходы до 5% ВВП [3], позволяет предположить, что Южная Корея также может столкнуться с давлением с целью увеличения своих взносов на совместное несение расходов на оборону, повышения оборонного бюджета и расширения закупок американского вооружения [3].

После инаугурации администрации Ли Чжэ Мёна Министерство национальной обороны назначило депутата Ан Гю Бэка своим первым гражданским министром обороны. Ан, прогрессивный законодатель, избиравшийся пять сроков, ушел в отставку примерно через год пребывания в должности в ходе августовских перестановок в кабинете министров [14]. Его преемник, новый кандидат, является отставным генералом. Его назначение совпало с перестановками в военном руководстве Северной Кореи, что создало ситуацию, когда и Северная, и Южная Корея одновременно реорганизовывали свои структуры военного командования [7].

2. Текущая ситуация

В ходе процесса слушаний по утверждению его кандидатуры новый кандидат на пост министра обороны публично заявил о своем намерении добиваться скорейшей передачи ОПКОН [1]. Ключевым моментом в репортаже «Эн-Кей Ньюс» было то, что он назвал растущую угрозу со стороны Северной Кореи в качестве обоснования для увеличения оборонного бюджета [1]. Это можно расценить как сигнал о том, что кандидат, отставной генерал, намерен поддержать дорожную карту перехода под руководством военных, даже действуя в рамках принципа гражданского контроля.

Эта позиция находит отражение в фактическом проекте бюджета. 1 сентября Министерство национальной обороны объявило, что запросило на 2027 год бюджет в размере 73,27 трлн вон (приблизительно 53,5 млрд долларов США). Это представляет собой увеличение на 5,57 трллн вон, или 8,2%, по сравнению с бюджетом 2026 года в 67,7 трлн вон [4]. Министерство пояснило, что целью этого увеличения является ускорение передачи ОПКОН и реформирование структуры вооруженных сил. Оно особо подчеркнуло модернизацию вооруженных сил для компенсации сокращения численности военнослужащих в результате демографической ямы [4].

Оборонные расходы Южной Кореи уже достигли примерно 47,8 млрд долларов США, что эквивалентно 2,6% ее ВВП [11]. Американский аналитический центр Совет по международным отношениям (CFR) определяет развитие ядерного потенциала Северной Кореи и наращивание военной мощи Китая как контекст этого увеличения, анализируя, что Южная Корея одновременно стремится к повышению оперативной совместимости и углублению стратегической координации с Соединенными Штатами [11]. Однако в том же анализе также отмечается, что Северная Корея остается основной переменной в оборонном планировании Южной Кореи [11].

В региональном масштабе действия Южной Кореи не являются единичным явлением. Министерство обороны Японии запросило на 2027 финансовый год рекордный бюджет в размере 8,8908 трлн иен (приблизительно 76,3 трлн вон) [16]. Около 160 статей в этом запросе были представлены как «запросы по статьям» без указания конкретных денежных сумм, что привело к предположениям, что окончательный бюджет может быть еще больше [19]. Также сообщается, что в японском правительстве преобладает мнение, что масштаб увеличения должен быть на «уровне, приемлемом для Соединенных Штатов» [16]. Великобритания также испытывает бюджетное давление, пытаясь довести свои оборонные расходы до 3% ВВП [10][18]. Кроме того, Министерство обороны США проводит обзор деятельности НАТО, в рамках которого министр обороны Пит Хегсет должен быть проинформирован о вариантах действий для американских сил в Европе к 6 ноября [12]. Это указывает на этап, когда вопросы распределения бремени между союзниками и передислокации американских сил обсуждаются одновременно по всем направлениям.

3. Ключевые акторы и их позиции

Министерство национальной обороны Южной Кореи и новый кандидат на пост министраОни четко выразили намерение сделать передачу ОПКОН ощутимым достижением за время своего пребывания в должности [1]. Прошлое кандидата как отставного генерала является преимуществом для обеспечения практического доверия внутри вооруженных сил в отношении подготовки к передаче, но это также поднимает вопросы о преемственности политики по сравнению с предыдущей администрацией Ан Гю Бэка, которая придерживалась политики гражданского контроля [14]. На рабочем уровне Министерство национальной обороны обосновывает увеличение бюджета ссылками на передачу ОПКОН и реформу структуры вооруженных сил, ясно обозначая свой курс на компенсацию сокращения численности военнослужащих действительной службы из-за демографической ямы за счет передовых военных возможностей [4].

Северная КореяПроведя перестановки в высшем военном руководстве в тот же период, Северная Корея, по-видимому, отреагировала на смену министра обороны Южной Кореи [7]. Это можно интерпретировать как сигнал о том, что обе стороны стремятся укрепить свою боеготовность путем реорганизации своих командных структур на фоне фазы межкорейской военной напряженности.

Администрация Трампа в СШАВ рамках своей политики переосмысления союзов как двусторонних сделок она постоянно оказывает давление на Южную Корею с целью увеличения ее взносов на совместное несение расходов на оборону, повышения оборонного бюджета и расширения закупок американского вооружения [3]. В то же время в Министерстве обороны ключевые фигуры, такие как заместитель министра обороны по политическим вопросам Колби, продемонстрировали стратегически позитивное отношение к передаче ОПКОН южнокорейским вооруженным силам [6]. Это соответствует пересмотру стратегических приоритетов США, который направлен на передислокацию американских сил для проведения гибких операций по всему Индо-Тихоокеанскому региону, в том числе в Тайваньском проливе [3].

Силы США в Корее и Министерство обороны СШАИзвестно, что они рассматривали план по передислокации 4500 военнослужащих в пределах региона [3]. Это переменная, которая напрямую связывает вопрос численности войск USFK — физической основы расширенного сдерживания — с дискуссиями о передаче ОПКОН. Тот факт, что в тот же период проводится обзор американских сил в Европе для НАТО [12], позволяет предположить, что аналогичный обзор конфигурации сил может последовать и в Индо-Тихоокеанском регионе.

Общественное мнение Южной Кореи и группы экспертов по безопасностиВ этих кругах существует точка зрения, согласно которой передача ОПКОН рассматривается как возможность для создания самостоятельной обороны и безопасности, основанной на ценностях [6]. Эта перспектива подчеркивает необходимость всесторонней подготовки на всех уровнях — общественном, правительственном, военном и союзническом — и предлагает в качестве конкретных задач создание Объединенного командования вооруженными силами Республики Корея и унификацию командных структур военного и мирного времени [6].

4. Ключевые вопросы

Во-первых, это различие в восприятии между Южной Кореей и Соединенными Штатами относительно сроков и условий передачи ОПКОН. В то время как южнокорейская сторона во главе с новым кандидатом на пост министра обороны демонстрирует волю к ускорению передачи [1], оценка того, выполнены ли фактические условия, и суждение об оперативной готовности будущего Объединенного командования вооруженными силами остаются предметом консультаций между военными ведомствами двух стран [6].

Во-вторых, это взаимосвязь между увеличением оборонного бюджета и вопросом передислокации USFK. Хотя увеличение бюджета на 8,2% сосредоточено на реформе структуры вооруженных сил и их модернизации [4], оно неизбежно обсуждается в увязке с рассмотрением США вопроса о региональной передислокации USFK [3] и давлением по поводу совместного несения расходов на оборону [3]. Настоящим ключом станет то, как темпы увеличения собственных оборонных расходов Южной Кореи будут согласованы со сроками принятия решения США о передислокации сил.

В-третьих, это вопрос доверия к расширенному сдерживанию. Независимо от увеличения оборонного бюджета, обоснованного угрозой со стороны Северной Кореи и направленного на укрепление обычных вооруженных сил, эффективность обязательств по расширенному сдерживанию, включая «ядерный зонтик», по-прежнему зависит от политических решений США. Опасения по поводу этой неопределенности в расширенном сдерживании являются ключевым фактором растущей значимости аргумента о самостоятельной обороне в Южной Корее [3][6].

В-четвертых, это синхронизация региональной гонки оборонных расходов. Учитывая рекордно высокий запрос на оборонный бюджет Японии [16][19], стремление Великобритании достичь целевого показателя в 3% ВВП [10] и обзор сил НАТО со стороны США [12], происходящие одновременно, решение Южной Кореи увеличить свой бюджет следует понимать не как изолированное событие, а в более широких рамках возглавляемого США пересмотра распределения бремени в рамках своих союзов. Это может привести к будущим внутриполитическим дебатам о том, должно ли правительство Южной Кореи ограничивать публичное обоснование увеличения бюджета противодействием северокорейской угрозе, или же ему следует также принять рамки расширенных союзнических взносов, требуемых Соединенными Штатами.

II. Углубленный анализ

Стремление кандидата на пост министра обороны Южной Кореи к передаче ОПКОН и увеличению оборонных расходов: углубленный анализ

1. Анализ первопричин

Основная причина возобновления импульса в вопросе передачи ОПКОН кроется в пересмотре Вашингтоном стратегических приоритетов. Команда по оборонной политике потенциальной второй администрации Трампа рассматривает возможное вторжение Китая на Тайвань как главный сценарий. Заявления представителей Министерства обороны, включая заместителя министра обороны по политическим вопросам Колби, сходятся во мнении о необходимости ускорения передачи ОПКОН южнокорейским вооруженным силам [6]. Это переплетается с планом по передислокации USFK, освобождая их от единственной миссии по сдерживанию Северной Кореи и превращая их в актив, доступный для других региональных непредвиденных обстоятельств [3].

Физическим проявлением этого плана является рассмотрение вопроса о передислокации 4500 военнослужащих USFK в пределах региона — мера, разработку которой Министерство обороны США подтвердило в мае этого года [3]. Тот факт, что в рамках обзора Пентагоном сил США в НАТО планируется представить министру Хегсету как минимум четыре варианта к 6 ноября [12], показывает, что в настоящее время ведутся расчеты по передислокации сил США на глобальном уровне, охватывающие как Европу, так и Индо-Тихоокеанский регион. Передачу ОПКОН Южной Корее можно рассматривать как восточноазиатский компонент этой глобальной тенденции к передислокации.

С южнокорейской стороны существуют две первопричины. Первая — это давление на ее активы в сфере безопасности. Возможность сокращения американских войск стала более конкретной, что подчеркивает уязвимость архитектуры безопасности, зависимой от союза [3]. Вторая — демографические ограничения. Явная увязка Министерством национальной обороны реформы структуры вооруженных сил и их модернизации с передачей ОПКОН в своем бюджетном запросе на 2027 год [4] раскрывает политическую логику, направленную на компенсацию сокращения числа призывников не за счет численности обычных войск, а за счет автономии системы командования и передовых военных возможностей. Использование новым кандидатом на пост министра обороны растущей северокорейской угрозы для обоснования увеличения оборонного бюджета [1] является результатом сочетания этих двух факторов.

2. Структурный контекст

Политическая структура

В начале своего срока администрация Ли Чжэ Мёна назначила бывшего депутата Ан Гю Бэка первым гражданским министром обороны [14], что было шагом, направленным на символическое укрепление принципа гражданского контроля. Однако замена Ана чуть более чем через год кандидатом, являющимся отставным генералом [7][14], свидетельствует о сдвиге в политических расчетах в сторону приоритизации доверия и потенциала для реализации внутри военной организации перед лицом практической задачи передачи ОПКОН. Тот факт, что Северная Корея также провела перестановки в своем военном руководстве в тот же период [7], иллюстрирует ситуацию, когда реорганизация структур военного командования одновременно стала пунктом политической повестки дня как на Юге, так и на Севере.

Во внутриполитическом ландшафте передача ОПКОН долгое время была политической целью прогрессивного лагеря. Однако тот факт, что кандидат из числа отставных генералов унаследовал эту политику и объявил о своем намерении добиваться ее скорейшей реализации [1], означает, что дискурс о самостоятельной обороне теперь вышел за рамки партийных разногласий и стал задачей для исполнения в самой оборонной бюрократии. Конкретные сроки и условия этой дорожной карты, вероятно, станут основными предметами разногласий в ходе парламентских слушаний по утверждению кандидатуры.

Экономическая структура

Запрошенные на 2027 год 73,27 трлн вон на оборонный бюджет представляют собой увеличение на 8,2% по сравнению с предыдущим годом [4], и эти темпы превышают общий темп роста бюджета правительства Южной Кореи. Учитывая, что бюджетный запрос Министерства науки и информационно-коммуникационных технологий на 2027 год составляет 29,6 трлн вон, что на 24,5% больше [15], представляется, что оборона и передовые технологии были определены как параллельные приоритеты для бюджетной экспансии. Однако при 2,6% ВВП [11] оборонные расходы все еще имеют некоторый резерв по сравнению с целевым показателем в 5%, который администрация Трампа требовала от НАТО [3], или масштабом недавнего увеличения расходов Японией.

На 2027 финансовый год Министерство обороны Японии запросило 8,8908 трлн иен, что составляет примерно 76,3 трлн вон [16][19] — это рекордно высокий показатель. Однако 160 статей в этом запросе были представлены как «запросы по статьям» без выделения конкретных сумм финансирования [19]. Газета «Хангёре» отметила это, предположив, что японское правительство ориентируется на оборонный бюджет на «уровне, приемлемом для Соединенных Штатов» [16]. Общим фактором, стоящим за значительным увеличением оборонных бюджетов как Южной Кореи, так и Японии примерно в одно и то же время, является давление со стороны Вашингтона с требованием к союзникам взять на себя большую долю оборонного бремени.

Случай Соединенного Королевства иллюстрирует внутриполитические последствия такого бюджетного давления. Бывший теневой министр обороны Джон Хили ушел в отставку из-за недостаточного финансирования обороны, а его преемник с трудом изыскивает ресурсы для достижения целевого показателя в 3% ВВП [10]. В колонке газеты «Гардиан» оборонные расходы сравниваются со «зверем, которого невозможно насытить», и утверждается необходимость бюджетной дисциплины [18]. Южная Корея также сталкивается с растущей ответственностью за объяснение того, является ли увеличение ее оборонного бюджета рациональной корректировкой для восполнения пробелов в возможностях из-за сокращения войск или результатом институционализированной, оборонительной реакции на давление со стороны союзника.

Структура безопасности

Северная Корея остается основной переменной в оборонном планировании Южной Кореи [11]. Однако реальный двигатель дискуссий о передаче ОПКОН не может быть объяснен только проблемой Северной Кореи. Акцент, который делают такие фигуры, как заместитель министра обороны по политическим вопросам Колби, на сценарии непредвиденных обстоятельств на Тайване [6], и тот факт, что Министерство обороны США одновременно проводит обзор своих сил в НАТО [12], свидетельствуют о том, что американская логика глобальной передислокации военных активов в равной степени применяется и к Корейскому полуострову. В анализе, опубликованном в «Корейском журнале международных отношений», отмечается, что, хотя Южная Корея стремилась к углублению сотрудничества в области безопасности с Соединенными Штатами, она сохраняла осторожное отношение к сопутствующему разделению расходов [13]. Это может проявиться в двойственном подходе, при котором Южная Корея будет стремиться использовать передачу ОПКОН как возможность для укрепления своей самостоятельной обороны, одновременно пытаясь контролировать темпы необходимого увеличения оборонного бюджета и расширения закупок американского вооружения.

3. Исторические прецеденты и сравнительные примеры

Обсуждение передачи ОПКОН не является новым пунктом повестки дня. В 2018 году правительства Южной Кореи и США договорились о формировании будущего Объединенного командования вооруженными силами под руководством южнокорейского четырехзвездного генерала в качестве командующего и американского четырехзвездного генерала в качестве его заместителя [6]. Однако реализация этого соглашения задерживалась при нескольких администрациях на фоне разногласий по поводу того, были ли выполнены условия для передачи. Что отличает призыв нынешнего кандидата к скорейшей передаче [1] от прошлого, так это то, что движущая сила исходит не от запроса Южной Кореи, а от стратегической необходимости США.

Случай НАТО представляет собой прецедент, когда давление на оборонные расходы союзников привело к реальным изменениям в политике. Во время своего первого срока администрация Трампа оказывала давление на членов НАТО, включая Германию, с требованием повысить их оборонные расходы до 2% ВВП в 2019 году. Когда Германия отреагировала вяло, США пригрозили перебросить свои войска из Германии в Польшу [3]. После возобновления этого давления после начала войны на Украине европейские лидеры на саммите НАТО в июне 2025 года договорились повысить оборонные расходы до 5% ВВП к 2035 году [3]. Этот случай демонстрирует закономерность, при которой темпы изменения политики среди союзников ускоряются, когда давление США сочетается с конкретной угрозой вывода войск. Нельзя исключать возможность того, что рассмотрение вопроса о передислокации 4500 военнослужащих USFK [3] может функционировать как аналогичный механизм давления.

Путь Японии к увеличению своих оборонных расходов также служит точкой для сравнения. Хотя запрос Министерства обороны на 2027 финансовый год является рекордно высоким, значительная его часть остается в виде запросов по статьям без указания конкретных сумм финансирования [19]. Это предполагает, что может существовать разрыв между символической общей суммой бюджета и суммой, которая может быть фактически исполнена. Аналогичным образом, запрос Южной Кореи на увеличение на 8,2% [4] подлежит корректировке в ходе процесса обсуждения в Национальном собрании, и масштаб этой корректировки станет показателем фактической скорости реализации дорожной карты по передаче ОПКОН.

Случай отставки бывшего теневого министра обороны Великобритании Хили [10] показывает, что политические издержки возникают, когда давление с целью увеличения оборонных расходов вступает в противоречие с внутренней бюджетной политикой. В Южной Корее уже формируется динамика, при которой увеличение оборонного бюджета конкурирует с бюджетами других министерств. Тот факт, что Министерство науки и информационно-коммуникационных технологий запрашивает увеличение на 24,5% для будущих драйверов роста, таких как ИИ [15], а Корейская комиссия по связи также запрашивает больший бюджет для своего перехода к ИИ [17], означает, что увеличение оборонного бюджета происходит в условиях конкурентной межведомственной борьбы за распределение бюджетных средств.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — это итоги обзора Министерством обороны США сил, дислоцированных в странах НАТО. Если варианты, представленные министру Хегсету к 6 ноября [12], действительно приведут к сокращению американских войск в Европе, логика передислокации в Индо-Тихоокеанский регион получит значительную поддержку. Это повысит вероятность того, что рассмотрение вопроса о передислокации 4500 военнослужащих USFK будет реализовано [3].

Вторая переменная — это окончательная утвержденная сумма предложенного увеличения бюджета на 8,2% после процесса обсуждения в Национальном собрании [4]. Степень, в которой финансирование реформы структуры вооруженных сил и их модернизации будет фактически отражено в окончательном бюджете, определит темпы создания физической основы для передачи ОПКОН.

Третья переменная — это итоги слушаний по утверждению кандидатуры нового министра обороны и конкретный график перехода, который будет раскрыт в ходе этого процесса [1]. Хотя его прошлое как отставного генерала может укрепить потенциал для реализации внутри вооруженных сил, вопрос о совместимости этого с принципом гражданского контроля может одновременно стать предметом разногласий во время слушаний.

Четвертая переменная — это интенсивность давления администрации Трампа в отношении совместного несения расходов на оборону и закупок вооружений. Прецедент давления на НАТО с требованием целевого показателя в 5% [3] и шаг Японии по увеличению расходов до «уровня, приемлемого для Соединенных Штатов» [16] предполагают, что аналогичные требования могут быть предъявлены и к Южной Корее. Степень, в которой это давление материализуется, определит корреляцию между темпами увеличения оборонного бюджета Южной Кореи и графиком передачи ОПКОН.

Эти четыре переменные не являются независимыми друг от друга. Взаимодействие между американскими расчетами по глобальной передислокации, внутренними бюджетными и политическими сроками Южной Кореи и подходом нового министра к реализации, вероятно, определит фактические темпы обсуждения передачи ОПКОН в течение следующих шести-двенадцати месяцев.