韩国国防部长提名人推进战时作战指挥权移交与增加国防预算：地缘政治风险分析

执行摘要

随着新任国防部长提名人表明提前移交战时作战指挥权的意愿，2027年度国防预算被编列为73.27万亿韩元，较前一年增加8.2%。这是特朗普政府调整战略优先顺序，以及研讨将4500名驻韩美军调遣至区域内其他地区的动向相吻合的结果，为韩国的自主国防讨论提供了实质性动力。但考虑到2018年达成协议后反复出现的延迟模式，即使关于战时作战指挥权移交的政治言论加速，实际移交过程最有可能被推迟相当长一段时间。韩国政府和企业应以不确定性将持续为前提来构建应对体系，而非以移交迫在眉睫为前提；国防工业企业则有必要降低对国内订单的依赖，同时推行出口多元化。政府的核心课题是在自主国防叙事与维持延伸威慑可靠性之间取得平衡。

I. 议题状况分析

韩国国防部长提名人推进战时作战指挥权移交与增加国防预算：状况分析

1. 议题背景及经过

关于韩国战时作战指挥权（OPCON）移交的讨论，通过2018年韩美两国政府的协议奠定了制度框架。当时协议的核心内容是转变为由韩军大将担任司令、美军大将担任副司令的未来联合司令部体制[6]。这一构想在文在寅政府之后历经数届政府，不断进行速度调整，实际移交时间点也一再被推迟。

有关转换的讨论再次获得动力，其契机有二。其一，是美国内部战略优先顺序的调整。特朗普第二任期政府的国防政策团队，特别是政策副部长埃尔布里奇·科尔比等人的言论，明确表达了向韩军移交战时作战指挥权的意愿[6]。其二，是与此相关的驻韩美军重新部署的讨论。今年5月，美国国防部被曝正在研究一项方案，计划将约28500名驻韩美军中的4500人调往印太地区其他地方，此消息一出，韩国国内关于从依赖同盟的安全模式转向自主国防的必要性的讨论随之升温[3]。特朗普政府曾向北约成员国施压，要求其实现国防开支占GDP 5%的目标，这一先例[3]预示着，韩国也可能面临在防卫费分摊、国防预算增长以及扩大采购美国武器等方面的压力[3]。

李在明政府上台后，国防部任命了首位文官出身的国防部长安圭伯议员。安前部长为五届连任的进步派议员出身，在任一年多后，于8月的内阁改组中卸任[14]。接替此职位的新任提名人是预备役将领出身，其任命恰逢朝鲜同期改组军队高层，从这一点来看，韩朝双方的军队指挥层似乎同步进行了更替[7]。

2. 当前状况

新任国防部长提名人在人事听证会阶段公开表明了将提前推进战时作战指挥权移交的意愿[1]。NK新闻报道的核心在于，他将朝鲜威胁的增加作为扩大国防预算的依据[1]。这被解读为一个信号，即预备役将领出身的提名人即便在文官统制原则下，也意图支持由军方主导的移交路线图。

这一基调也实际反映在了预算案中。国防部于9月1日宣布，已申请2027年度预算73.27万亿韩元（约535亿美元）。这一规模较2026年的67.7万亿韩元增加了5.57万亿韩元，增幅为8.2%[4]。国防部解释称，此次预算增加的目的是为了加速战时作战指挥权移交和进行兵力结构改革。其中特别强调了为抵消因人口悬崖导致的兵源减少而进行的战力现代化[4]。

韩国的国防预算已经增加到约478亿美元，占GDP的2.6%[11]。美国智库外交关系协会（CFR）指出，此次预算增加的背景是朝鲜核能力的高度化和中国的军备扩张，并分析认为，韩国正在同时寻求加强对美互操作性与深化战略协调[11]。但该分析也指出，在韩国的国防规划中，朝鲜仍然是首要变量[11]。

从地区层面来看，韩国的动向并非孤立现象。日本防卫省为2027财年申请了史上最高的8.8908万亿日元（约76.3万亿韩元）预算[16]。其中约160个项目以未明确具体金额的“事项要求（暂定要求）”方式编列，有观点指出，实际最终预算有可能高于此数额[19]。也有报道称，日本政府内部存在一种认识，即此次增额幅度必须达到“能让美国接受的水平”[16]。英国也正因将国防预算提升至GDP的3%水平的问题而面临财政压力[10][18]。在美国国防部层面，要求赫格塞斯国防部长在11月6日前报告驻欧美军运用选项的北约重新评估工作也正在进行中[12]，这形成了盟国整体负担分担与美军部署调整同步讨论的局面。

3. 主要行为体及立场

韩国国防部及新任部长提名人明确表示了在任期内将战时作战指挥权移交作为可见成果的意愿[1]。其预备役将领的背景虽有利于在军队内部就移交准备态势获得业务层面的信任，但也留下了与延续文官统制基调的前任安圭伯部长体制的政策连续性问题[14]。在国防部业务层面，将战时作战指挥权移交和兵力结构改革作为增加预算的名义，明确了以尖端战力抵消因人口悬崖导致的常备兵力减少的方向[4]。

朝鲜在同一时期改组了军队高层，表现出与韩国更换国防部长相呼应的姿态[7]。这可被解读为在韩朝军事紧张局势下，双方都试图通过整顿指挥体系来加强戒备态势的信号。

美国特朗普政府在将同盟关系重新定义为双边交易的基调下，持续向韩国施压，要求其提高防卫费分担金、增加国防预算并扩大购买美国产武器[3]。同时，在国防部内部，以科尔比政策次官等人为中心，对将战时作战指挥权移交韩军本身持战略上的积极态度[6]。这与美国为将美军重新部署于包括台湾海峡在内的整个印度-太平洋地区以进行灵活的战力运用而进行的战略优先顺序重组相吻合[3]。

驻韩美军及美国国防部据悉，一直在研讨将4500名兵力在区域内重新部署的方案[3]。这是将作为延伸威慑物理基础的驻韩美军规模问题与战时作战指挥权移交讨论直接联系起来的变量。针对北约的驻欧美军重新评估工作在同一时期进行[12]，这一点预示着在印度-太平洋地区也可能进行类似的兵力运用重新评估。

韩国内舆论及安全专家群体内部存在一种观点，将战时作战指挥权移交视为确立自主国防和价值安全的契机[6]。该观点强调，需要在国民、政府、军队、同盟等各个层面进行全面准备，并提出创建韩国军队联合司令部以及战时与平时指挥体系一体化作为具体课题[6]。

4. 核心争议点

第一，韩美之间对战时作战指挥权移交的时间点和条件存在认识差异。韩方以新任国防部长提名人为中心，表现出希望提前移交的意愿[1]，但实际移交条件的满足与否以及对未来联合司令部作战准备态势的判断，仍是韩美军事当局之间有待协商的议题[6]。

第二，国防预算增加与驻韩美军重新部署问题的联动。增加8.2%的国防预算虽然侧重于兵力结构改革和战力现代化[4]，但这必然会与美国研讨驻韩美军区域内重新部署[3]及施压防卫费分担金[3]等问题联动讨论。韩国增加自身国防预算的速度如何与美国决定兵力重新部署的时间点相衔接，将是实际的关键。

第三，延伸威慑的可靠性问题。以朝鲜威胁为名增加国防预算，主要集中于加强常规战力，但包括核保护伞在内的延伸威慑承诺的实效性，仍然取决于美国的政策决定。韩国国内自主国防论调高涨的背后，正是对这种延伸威慑不确定性的担忧[3][6]。

第四，地区国防开支竞争的同步化。日本申请史上最高国防预算[16][19]、英国推进GDP 3%的目标[10]、美国重新评估北约兵力[12]等事件在同一时期发生，因此韩国增加预算的决定也需要在美国主导的盟国整体负担分担重组的大框架下进行解读，而非作为孤立事件。这可能导致未来韩国国内的政治争论，即政府在对外解释国防预算增加的逻辑时，是仅限于应对朝鲜威胁，还是会接受美国所要求的扩大盟国贡献的框架。

II. 议题深度分析

韩国国防部长提名人推进战时作战指挥权移交与增加国防预算：深度分析

1. 根本原因分析

战时作战指挥权移交再次获得动力的根本原因在于华盛顿的战略优先顺序调整。特朗普第二届政府的国防政策团队将中国进攻台湾的可能性视为首要情景。包括科尔比政策次官在内的国防部官员的言论，都趋向于催促将战时作战指挥权移交给韩军[6]。这与一项构想相吻合，即希望将驻韩美军从遏制朝鲜这一单一任务中解放出来，重新部署为可投入区域内其他突发事件的资产[3]。

这一构想的物理体现就是研讨将4500名驻韩美军调遣至区域内其他地区。美国国防部于今年5月被证实正在制定该方案[3]。国防部对驻北约美军的重新评估工作预计将在11月6日前向赫格塞斯部长提出至少四种选项[12]，这表明一项涵盖欧洲和印度-太平洋地区的全球性美军重新部署规划正在进行中。韩国的战时作战指挥权移交可被视为对这一全球重新部署潮流的东亚版回应。

韩国方面的根本原因有两方面。其一是安全资产层面的压力。随着美军裁减的可能性成为现实，依赖同盟型安全设计的脆弱性凸显出来[3]。其二是人口结构上的制约。国防部在2027年预算申请书中将兵力结构改革和战力现代化与战时作战指挥权移交并列提出[4]，这揭示了其政策逻辑，即试图通过指挥体系自立和尖端战力来抵消兵役资源减少的影响，而非依赖常规兵力规模。新任国防部长提名人将朝鲜威胁增加作为扩大国防预算的理由[1]，正是这两个原因相结合的结果。

2. 结构性脉络

政治结构

李在明政府上台初期，任用了首位文官出身的国防部长安圭伯前议员[14]。这一人事安排旨在象征性地加强文官统制原则。然而，仅一年多后，安前部长卸任，由预备役将领出身的提名人接替[7][14]，这表明在战时作战指挥权移交这一实际课题面前，政治考量已转向优先重视军队组织内部的信任和执行力。朝鲜同期也改组了军队高层这一事实[7]，显示出韩朝双方的军队指挥体系重组同时被提上了政治日程。

在韩国国内政治版图中，战时作战指挥权移交是进步阵营长期的政策目标。然而，预备役将领出身的提名人继承这一基调并表明提前推进的意愿[1]，意味着自主国防的论述现已超越阵营之分，成为国防官僚组织内部的执行课题。在国会人事听证会过程中，该路线图的具体时间表和条件很可能成为争议焦点。

经济结构

2027年度国防预算申请额为73.27万亿韩元，较前一年增加8.2%[4]。这一增幅超过了韩国政府整体预算的增长率。考虑到科学技术信息通信部2027年的预算申请额为29.6万亿韩元，增长了24.5%[15]，这表明国防和尖端技术两大领域被并列设定为财政扩张的优先事项。不过，国防预算占GDP的比重为2.6%[11]，与特朗普政府向北约要求的5%目标[3]或日本近期的增幅相比，尚有余地。

日本防卫省为2027财年申请了8.8908万亿日元，约合76.3万亿韩元的预算[16][19]。这是史上最高规模。但该申请额中有160个项目是以未分配具体金额的“事项要求”方式提交的[19]。《韩民族日报》就此指出，日本政府正考虑编列“能让美国接受的水平”的防卫费[16]。韩日两国在相近时期大幅增加国防预算的背后，共同存在着来自华盛顿要求盟国分担防卫费的压力。

英国的案例显示了这种财政压力对国内政治造成的影响。前国防大臣约翰·希利因国防预算不足而辞职，其继任者正为实现国防开支占GDP 3%的目标而努力筹措财源[10]。《卫报》的一篇专栏文章将国防开支比作“不知满足的野兽”，强调了财政纪律的必要性[18]。韩国也日益有责任去区分并说明，增加国防预算究竟是为填补因兵力裁减而产生的战力空白所做的合理调整，还是因应对盟国压力的防御性反应已成惯性的结果。

安全结构

在韩国的国防规划中，朝鲜仍然是首要变量[11]。然而，战时作战指挥权移交讨论的实际动力并不能仅用朝鲜问题来解释。科尔比政策次官团队所强调的台湾有事（紧急情况）情景[6]，以及美国国防部同期进行的对驻北约部队的重新评估工作[12]，都意味着美国全球军事资产重新部署的逻辑同样适用于朝鲜半岛。发表在《韩国国际政治学会会刊》上的一篇分析指出，韩国在寻求深化与美国的安全合作的同时，对加强安全合作所带来的成本负担一直保持谨慎态度[13]。这可能表现为一种双重态度，即韩国一方面试图将战时作战指挥权移交作为加强自主国防的契机，另一方面又试图在过程中对所要求的增加国防预算和扩大引进美国产武器进行速度控制。

3. 历史先例及类似案例比较

战时作战指挥权移交的讨论本身并非新议题。2018年，韩美两国政府就组建由韩军大将担任司令、美军大将担任副司令的未来联合司令部达成了协议[6]。然而，该协议因围绕是否满足实际移交条件的分歧，历经数届政府而被推迟。此次提名人提前推进的言论[1]与过去的不同之处在于，其推动力并非源于韩国政府的要求，而是来自美方的战略需要。

北约的案例提供了一个先例，即对盟国防卫费的施压最终导致了实际的政策变化。特朗普第一届政府在2019年曾向包括德国在内的北约成员国施压，要求其将国防开支提高到GDP的2%，并在德国反应冷淡后，威胁要将驻德美军转移至波兰[3]。乌克兰战争后，这一压力再次出现，欧洲领导人在2025年6月的北约峰会上同意，到2035年将国防开支提高到GDP的5%[3]。这个案例显示了一种模式，即当美国的压力与具体的撤军威胁相结合时，盟国的政策变化速度会加快。不能排除研讨调遣4500名驻韩美军的方案[3]会起到类似施压机制作用的可能性。

日本增加防卫费的路径也是一个比较对象。日本防卫省2027财年的申请额虽为史上最高，但其中相当一部分仍是未确定具体金额的事项要求[19]。这预示着预算总额的象征意义与实际执行的可能性之间可能存在差距。韩国提出的8.2%增额要求[4]同样在国会审议过程中存在实际确定额被调整的空间，而这一调整幅度将成为衡量战时作战指挥权移交路线图实际执行速度的指标。

英国前国防大臣希利辞职的案例[10]表明，当增加国防预算的压力与国内财政政治发生冲突时，会产生政治成本。在韩国，国防预算增加与其他部门预算相竞争的格局也已经出现。科学技术信息通信部要求为人工智能等未来增长动力增加24.5%的预算[15]，广播通信委员会也请求扩大人工智能转型预算[17]，这些情况意味着国防预算的增加正处于围绕财政分配的部门间竞争格局之中。

4. 议题发展的核心变量

第一个变量是美国国防部对驻北约部队重新评估的结果。若在11月6日前向赫格塞斯部长提出的选项[12]最终导致削减驻欧兵力，那么向印度-太平洋地区重新部署的逻辑将更具说服力。这将朝着提高研讨调遣4500名驻韩美军方案[3]的可行性方向发展。

第二个变量是8.2%的增额案在国会预算审议过程中最终被确定在何种水平[4]。兵力结构改革和战力现代化项目实际被采纳的程度，将决定战时作战指挥权移交的物理基础得以建立的速度。

第三个变量是新任国防部长提名人的人事听证会结果，以及在此过程中将披露的具体移交时间表[1]。其预备役将领出身的背景虽能支撑军队内部的执行力，但同时，与文官统制原则的协调问题也可能成为听证会过程中的争议点。

第四个变量是特朗普政府在防卫费分担金及武器引进方面的施压力度。其向北约施压要求达到5%目标的前例[3]，以及日本采取“能让美国接受的水平”的增额动向[16]，都预示着对韩国也可能提出类似要求。这一压力的具体化程度将决定韩国增加国防预算的速度与战时作战指挥权移交日程之间的相关性。

这四个变量并非相互独立。随着美国的全球重新部署规划、韩国的国内财政与政治日程以及新任部长的执行方式相互交织，预计在未来6个月到1年内，战时作战指挥权移交讨论的实际速度将见分晓。