Reordenando la hegemonía de las baterías: siete países, siete hojas de respuestas diferentes
Resumen ejecutivo
La competencia por la cadena de suministro de baterías de iones de litio no se está decidiendo por la escala de los subsidios, sino por las asimetrías estructurales en las etapas de refinación y procesamiento. China continúa manteniendo su dominio en el procesamiento de materias primas basado en una integración vertical centrada en las empresas estatales y en una planificación nacional a largo plazo, al tiempo que ajusta su postura política de un crecimiento cuantitativo a una transición cualitativa mediante el establecimiento de un objetivo para la comercialización de baterías de estado sólido y la reducción de los incentivos fiscales. Estados Unidos está pasando de un enfoque basado en subsidios a una intervención directa vinculada al presupuesto del Departamento de Defensa. En este proceso, el principio de priorizar a las empresas nacionales en los sectores de materiales relacionados con la defensa y la industria aeroespacial podría conducir potencialmente a la exclusión de las empresas surcoreanas. La Unión Europea está respondiendo con aranceles y estándares industriales regionales como sus pilares principales; como se observa en el caso del Reino Unido, la cohesión del sistema de defensa comercial regional, más que las respuestas individuales de los Estados miembros, determina la efectividad de las políticas. A través de los ámbitos del comercio y la seguridad económica, la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, y las tendencias de la Unión Europea, la reestructuración de las cadenas de suministro de minerales críticos y baterías se está desarrollando de acuerdo con diferentes lógicas institucionales en cada país en lugar de una única receta. Por lo tanto, Corea del Sur necesita una estrategia de respuesta dual que aborde tanto los sistemas de adquisición de seguridad como la lógica de defensa comercial.
I. Análisis del asunto
Reordenando la hegemonía de las baterías: siete países, siete hojas de respuestas diferentes
Una historia que comienza con minerales y termina con políticas
La Agencia de Noticias Xinhua informó recientemente que la mina de litio de Jiada en la provincia de Sichuan aumentó sus reservas en 1.05 millones de toneladas métricas equivalentes de carbonato de litio [10]. Esto representa un aumento del 70% en comparación con las reservas anteriores. ¿Por qué atrae la atención este tipo de noticias fuera de Pekín? Se debe a que una sola cifra de reservas de litio sirve como indicador que muestra el centro de gravedad de toda la cadena de suministro de baterías. El medio de comunicación marroquí *TelQuel* mencionó al litio junto con el cobre, el silicio y el titanio, escribiendo que "China tiene las riendas de la producción y el procesamiento" [1]. Ya sea en África, Oriente Medio o Europa, las perspectivas sobre el tema de los minerales críticos están convergiendo en una dirección similar.
La competencia en la cadena de suministro en la industria de las baterías no es una agenda que haya surgido de la noche a la mañana. Durante la pandemia de COVID-19, las interrupciones en el suministro de mascarillas y productos farmacéuticos escalaron hacia una preocupación más amplia sobre la dependencia de China, y el alcance de la securitización se expandió posteriormente a los semiconductores, las baterías y las tierras raras [7]. Estados Unidos optó por inyectar subsidios a la producción nacional a través de la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) [7]. Sin embargo, este enfoque no logró cubrir la fase de producción en su totalidad. La cadena de suministro de baterías para vehículos eléctricos se divide en varias etapas: extracción de minerales críticos, procesamiento de materiales componentes, fabricación de componentes de baterías, fabricación de celdas y ensamblaje de paquetes, producción y reciclaje [3]. Las empresas estadounidenses y europeas siguen limitadas al ensamblaje de paquetes —la etapa final—, mientras que la extracción de materias primas, el procesamiento y la fabricación de celdas están estructurados para ser manejados por Corea del Sur y China [3]. Los principales fabricantes de celdas de batería están compuestos por cuatro empresas chinas, tres surcoreanas y tres japonesas, que en conjunto representan el 90% del mercado global [3].
Lo que revela la tabla comparativa de Carnegie
Un informe publicado en septiembre por el Fondo Carnegie para la Paz Internacional comparó cara a cara siete ecosistemas de políticas: China, Corea del Sur, Japón, la Unión Europea (incluidos algunos Estados miembros), Estados Unidos, Canadá e India [2]. La autora del informe, Darcie Draudt-Véjares, evaluó que los gobiernos "han desplegado una gama de herramientas a diferentes velocidades y escalas", concluyendo que los resultados son "mixtos" [2]. Esta evaluación es intrigante porque deja en claro que no existe una única receta de política. Algunos países abordan el problema a través de subsidios, otros mediante aranceles y otros más movilizando a empresas estatales. Es precisamente por esto que la reestructuración de los minerales críticos y las cadenas de suministro se considera un punto de monitoreo clave en los ámbitos del comercio y la seguridad económica. La gran diversidad de instrumentos de política complica la evaluación de los riesgos en la cadena de suministro.
Los movimientos recientes de China presentan dos facetas. En septiembre, siete ministerios gubernamentales, incluido el Ministerio de Industria y Tecnología de la Información (MIIT), anunciaron conjuntamente un plan de desarrollo de la industria de baterías para el período del "15.º Plan Quinquenal" (2026-2030). Estableció el objetivo de la comercialización inicial a gran escala de baterías de estado sólido para 2030 [8]. Al mismo tiempo, China retiró sus incentivos fiscales para las baterías de iones de litio para vehículos eléctricos por primera vez en 11 años. Reintrodujo un impuesto al consumo a partir de septiembre y planea poner fin a la exención del impuesto sobre la adquisición de vehículos en 2028 [11]. *Nikkei Asia* interpretó esto como "una reducción del apoyo que podría desencadenar una reestructuración en un mercado automotriz saturado" [11]. Esto señala que China está cambiando su dirección política de un crecimiento cuantitativo a una transición cualitativa. El medio taiwanés *DigiTimes Asia* describió esto como la entrada a una "era post-escala", analizando que Pekín está cambiando su enfoque hacia la competencia por las baterías de estado sólido y la calidad de los materiales de alto grado [5].
El cálculo de EE. UU., reposicionado hacia las prioridades de seguridad
La situación del lado estadounidense parece estar cambiando de los subsidios a una intervención más directa. El Departamento de Energía (DOE) de la segunda administración de Trump está implementando una política de desarrollo de la fuerza laboral de minerales críticos a partir de agosto de 2026, y está avanzando para aplicar un principio de priorización de empresas nacionales en los sectores de materiales relacionados con la defensa y la industria aeroespacial centrados en la demanda de defensa [7]. *Fastmarkets* informó que el gobierno de EE. UU. está invirtiendo más de 2000 millones de dólares en proyectos relacionados con la defensa [16]. Sin embargo, se señalan limitaciones estructurales respecto a la efectividad de estas políticas. Tomasz Naidrowski, del Centro de Política Energética Global (CGEP) de la Universidad de Columbia, diagnosticó que "el capital privado nos ha decepcionado. Decepcionó porque fue atraído hacia el centro de gravedad definitivo a través del arbitraje laboral y el arbitraje sobre externalidades negativas" [7]. Esto señala que incluso cuando el gobierno inyecta subsidios, el capital privado sigue migrando a países con salarios bajos y regulaciones ambientales laxas. Su colega Tom Moerenhout agregó: "El problema al que nos enfrentamos ahora es que solo estamos inyectando fondos públicos sin identificar y resolver primero las limitaciones vinculantes de por qué el capital privado no está fluyendo" [7]. Si este diagnóstico es correcto, es muy probable que la ventaja comparativa de China en las etapas de refinación y procesamiento persista durante un período considerable [7].
Un análisis de EY Reino Unido sitúa esta tendencia en un contexto más amplio. Explica que las vulnerabilidades de la cadena de suministro expuestas por la pandemia y las tensiones entre Estados Unidos y China destacaron los riesgos de la interdependencia económica, lo que a su vez elevó la política industrial de la periferia del pensamiento económico a la corriente principal [4]. Sin embargo, coexisten debates sobre la expansión de la intervención gubernamental, enfrentando las preocupaciones sobre la distorsión del mercado con los argumentos sobre la necesidad de corregir las fallas del mercado y aprovechar las oportunidades estratégicas [4].
Europa y África, presiones desde diferentes ángulos
La Unión Europea es tanto un sujeto de comparación en el ecosistema de políticas de baterías como una fuente de presión comercial. El *South China Morning Post* informó que la Unión Europea está exigiendo que el Reino Unido aumente los aranceles a los vehículos eléctricos chinos. Incluso después del Brexit, las evaluaciones sugieren que el Reino Unido "no puede escapar fácilmente del marco de la política industrial de la Unión Europea" [14]. Esto demuestra que la Unión Europea posee la influencia para presionar a los Estados no miembros a alinearse con sus esfuerzos para contener las cadenas de suministro de vehículos eléctricos y baterías de China. Esta es también la razón por la cual las tendencias de la Unión Europea se tratan como un sujeto de comparación de políticas en lugar de un tomador de decisiones independiente en este informe de análisis comparativo. La política industrial interna de la Unión Europea parece estar ajustándose de manera relativamente gradual en comparación con las de Estados Unidos y China.
Otro frente en la disputa por los minerales es África. El medio francés *The Africa Report* informó que la adquisición por 210 millones de dólares de Atlantic Lithium de Ghana por parte de Zhejiang Huayou Cobalt recibió la aprobación de la Junta de Revisión de Inversiones Extranjeras de Australia (FIRB) [15]. El medio marroquí *TelQuel* también señaló que el país posee "recursos a la espera de una estrategia", destacando la tendencia de las principales potencias económicas a movilizarse para asegurar las cadenas de suministro en respuesta al dominio de China en la producción y el procesamiento [1]. La competencia por asegurar los yacimientos africanos está funcionando como un frente derivado en la competencia por la hegemonía tecnológica entre Estados Unidos y China.
Asuntos clave: tres líneas de tensión
La primera línea de tensión es con qué rapidez y profundidad se puede erosionar la ventaja comparativa de China en las etapas de refinación y procesamiento. Desde la perspectiva de las empresas surcoreanas, se está debatiendo una estrategia dual: mantener el uso de las redes de refinación de China por el momento y, al mismo tiempo, ingresar a la cadena de suministro vinculada a la seguridad de EE. UU. [7]. Sin embargo, existe un riesgo real de que el principio estadounidense de priorizar a las empresas nacionales pueda excluir a las firmas surcoreanas de los sectores de materiales relacionados con la defensa y la industria aeroespacial [7].
La segunda es el efecto de desbordamiento del cambio de política interna de China. A medida que la reducción de los incentivos fiscales y la transición tecnológica hacia las baterías de estado sólido avanzan simultáneamente, el potencial de reestructuración en la industria de baterías china y la competencia por asegurar tecnologías de próxima generación se están superponiendo [8][11].
La tercera es la aplicación extraterritorial de las normas comerciales. Como se observa en el caso en que las demandas arancelarias originadas en la Unión Europea se propagan a Estados no miembros, las políticas que rodean la reestructuración de la cadena de suministro se están expandiendo más allá de las relaciones bilaterales para limitar las opciones de terceros países [14]. En la intersección de estas tres líneas de tensión, es probable que la evaluación de "resultados mixtos" del informe de Carnegie siga siendo válida en el futuro previsible [2].
II. Análisis profundo del asunto
La gramática de la guerra de la cadena de suministro: qué hay más allá de los subsidios
Los "resultados mixtos" mostrados en el informe de Carnegie no son una coincidencia. Existen razones estructurales por las cuales los siete ecosistemas de políticas lograron resultados diferentes a pesar de apuntar al mismo objetivo. Sin examinar esta estructura, el "riesgo de dependencia de artículos críticos" señalado en los ámbitos del comercio y la seguridad económica solo conducirá a la repetición de las mismas recetas cada vez.
Limitaciones vinculantes resumidas en una sola frase
El dominio de China en la refinación y el procesamiento no se construyó sobre una batalla de subsidios. Es el resultado acumulativo de décadas de integración vertical centrada en empresas estatales, la externalización de los costos ambientales y una planificación nacional a largo plazo. El caso de Zhejiang Huayou Cobalt, que recibió aprobación para adquirir Atlantic Lithium en Ghana, muestra que este patrón sigue operando hoy en día [15]. El "alineamiento" por minerales críticos de África y Oriente Medio no es una cuestión de competencia de precios, sino de quién aseguró primero la infraestructura de procesamiento. Es precisamente por esto que el medio de comunicación marroquí publicó el titular "Recursos a la espera de una estrategia" [1]. La asimetría —donde los países con recursos difieren de aquellos con capacidades de procesamiento— es la razón fundamental por la cual este problema no se puede resolver fácilmente sin importar cuánto aumente Occidente los subsidios.
El informe del EAI señaló esto con precisión. Las políticas de Estados Unidos y Europa fueron "un método de inyectar meramente subsidios y préstamos sin resolver los factores estructurales que el capital privado evita" [7]. El punto es que incluso cuando se liberan fondos, el capital privado fluye hacia áreas con salarios más bajos y regulaciones ambientales más laxas. Este es el trasfondo en el que la "competencia de subsidios industriales entre los principales países" discutida en los ámbitos del comercio y la seguridad económica es menos efectiva de lo esperado. Competir por la cantidad de subsidios es más cercano a perseguir los resultados de la ventaja comparativa que su causa.
La política industrial reescrita a través del presupuesto del Departamento de Defensa
Aquí es donde cambia el carácter de la política. La segunda administración de Trump está cambiando su postura política de los subsidios a "una intervención gubernamental más directa" [7]. Mientras el Departamento de Energía trabaja en el desarrollo de la fuerza laboral de minerales críticos, las inversiones en proyectos vinculados al presupuesto del Departamento de Defensa han superado los 2000 millones de dólares [16]. Esto significa que la política industrial ya no es una herramienta de complementación del mercado, sino que se está reestructurando como parte del sistema de adquisiciones de seguridad. La advertencia en el informe del EAI apunta precisamente a esto: "En los sectores de materiales relacionados con la defensa y la industria aeroespacial que Estados Unidos está impulsando centrados en la demanda de defensa, opera el principio de priorizar a las empresas nacionales, creando un riesgo real de que las empresas surcoreanas puedan ser excluidas" [7]. Esto implica que los "controles de tecnología avanzada contra China" enfocados en el ámbito de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China podrían manifestarse como una exclusión selectiva de aliados en el sistema de adquisición de minerales y materiales para baterías.
La estructura del lado de la Unión Europea tiene un matiz diferente. La Unión Europea responde con aranceles y estándares industriales regionales en lugar de subsidios o adquisiciones de defensa. Cuando el Reino Unido intentó adoptar una política arancelaria sobre los vehículos eléctricos chinos diferente a la de la Unión Europea, esta presionó al Reino Unido. Una columna comentó al respecto, afirmando que "incluso después del Brexit, Londres no puede escapar fácilmente del marco de la política industrial de la Unión Europea" [14]. Este caso revela un punto clave a abordar en el ámbito de las tendencias de la Unión Europea: las políticas de baterías y vehículos eléctricos de la Unión Europea no se determinan por las decisiones individuales de los Estados miembros, sino por la cohesión del sistema de defensa comercial regional en su conjunto. En otras palabras, Estados Unidos, la Unión Europea y China están empleando políticas industriales con diferentes gramáticas, basadas en la lógica de seguridad, la lógica de defensa comercial y la lógica de planificación nacional, respectivamente.
El retorno de la década de 1970: reciclando el concepto de seguridad energética
La lógica actual que rodea a los minerales críticos no es nueva. Un análisis reciente de una agencia de información y análisis de energía señaló que, a través del bloqueo del estrecho de Ormuz, "el significado de la seguridad energética está cambiando de asegurar suficientes combustibles fósiles a reducir la dependencia de los combustibles fósiles en sí mismos" [13]. Esta expresión comparte exactamente la misma estructura que el concepto de seguridad creado por las dos crisis del petróleo de la década de 1970. En aquel entonces, los países productores de petróleo controlaban el suministro, y los países consumidores respondieron acumulando reservas y asegurando fuentes alternativas. Hoy en día, China controla la refinación y el procesamiento, y los países consumidores responden aumentando los inventarios y asegurando cadenas de suministro alternativas. La diferencia es que no existen alternativas viables. Mientras que el petróleo crudo se puede obtener de varios países productores, la refinación de litio, cobalto y grafito se concentra prácticamente en una sola nación.
Las decisiones recientes de China también pueden leerse dentro de este patrón histórico. Retirar los incentivos fiscales para las baterías de iones de litio por primera vez en 11 años [11] al tiempo que se formaliza la transición tecnológica hacia las baterías de estado sólido [8][5] es una estrategia clásica de dos etapas de una nación rica en recursos que traslada el campo de batalla al dominio cualitativo una vez que el dominio cuantitativo está suficientemente asegurado. Esto es similar a la tendencia de la década de 1970, cuando los países productores de petróleo aseguraron el poder de fijación de precios y luego expandieron su dominio ingresando a la refinación y la petroquímica en etapas posteriores de la cadena de valor.
Cuatro variables que darán forma a los próximos cinco años
El análisis del EAI considera los próximos tres a cinco años como un "escenario de referencia donde continúa una reestructuración parcial y desigual", asignándole una probabilidad del 55% [7]. Las variables que podrían alterar esta perspectiva pueden reducirse a cuatro.
La primera es el calendario político en Estados Unidos. A medida que la fecha límite de reautorización de 2026 para el Banco de Exportación e Importación se superpone con el ciclo de elecciones de mitad de período, la política de financiamiento de inversiones en energía limpia en el extranjero entra en una "fase crítica" [6]. Si la reautorización se retrasa, la totalidad del financiamiento para proyectos de baterías y minerales en el extranjero se verá afectada.
La segunda es la velocidad de la transición tecnológica de China. Si el objetivo de la comercialización a gran escala de baterías de estado sólido para 2030 se realiza según lo planeado [8], el debate sobre la ventaja comparativa en la cadena de suministro de iones de litio existente se trasladará a la competencia tecnológica de próxima generación.
La tercera es la cohesión dentro de la Unión Europea. Como se observó en el caso del Reino Unido, cuando los Estados miembros individuales o los países vecinos toman caminos arancelarios independientes, la clave es qué tan bien puede absorber esto el sistema de defensa comercial de la Unión Europea [14].
La cuarta es el alcance del principio estadounidense de priorizar a las empresas nacionales respecto a sus aliados. El grado en que se otorguen excepciones a las empresas surcoreanas y japonesas en los sectores vinculados a la demanda de defensa es el punto de inflexión práctico que dará forma a las perspectivas de la "reestructuración de la cadena de suministro" en los ámbitos del comercio y la seguridad económica [7][16].
Referencias
[1] [TelQuel] [EP.1] Minerales críticos: un recurso a la espera de una estrategia
[4] [EY (Ernst & Young) - Geoestratégico] Política industrial soberana
[6] [Fondo Carnegie] Sostenibilidad, clima y geopolítica
[9] [CRU Group] Tecnologías limpias: capitalizar oportunidades y mitigar riesgos
[12] [Metal Bulletin (Fastmarkets)] Materias primas para baterías
[15] [The Africa Report] Cómo China tomó el control del litio de África
*Este texto es una traducción mediante IA de un original escrito en coreano. Pueden existir errores de traducción o matices imprecisos.
Este informe es un análisis en profundidad planificado por un investigador de EAI, basado en una investigación rigurosa asistida por IA y redactado en su versión final por el investigador de EAI.
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