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并不是因为不花国防预算而被排除，科尔比的“选择性北约”算计

吴仁焕 EAI高级研究员，首尔大学讲师。

分类: 当前关注
发布日期: 2026年10月4日

总体摘要

由科尔比主导的11月波兰北约未来构想会议上，国防支出排名靠前的英国、法国和波罗的海三国被排除，而相对支出规模较小的部分国家被纳入，这引发了分析认为美国的盟友评估标准正在从预算贡献度转向政策一致性。这与科尔比在8月布鲁塞尔提出的驻欧美军重新审视标准及在马尼拉对亚洲盟国的发言相呼应，被解读为全球范围内盟友管理基调变化的一部分。尽管该会议本身具有强烈的非正式工作组性质，需警惕过度解读，但实际预算执行中也确认了类似的选择性逻辑正在运作。包括韩国在内的印太盟国需要采取重视通过具体合作行动证明对齐度的应对策略，而非单纯增加国防预算。

I. 议题情况分析

科尔比主导的“选择性北约”会议，排除英国、法国和波罗的海三国的风波

波罗的海沿岸国家的困惑

11月在波兰举行的北约未来构想会议邀请名单公布后，首先做出反应的是波罗的海沿岸国家。爱沙尼亚公共广播ERR报道了这一消息，并引用了国际国防安全中心(ICDS)研究员托尼·劳伦斯的发言。他表示，这次非正式会议的缺席并不是“重大悲剧”，因为在这种会议形式下不会做出任何决定^[8]。这一反应反过来显示了波罗的海三国内部的紧张。更早的尝试是试图将排除本身的象征性缩小解读。

拉脱维亚媒体Delfi报道，立陶宛内部出现了“尖锐评估(skarbs spriedums)”^[7]。挪威Aftenposten报道称，“挪威被纳入，但像英国和法国这样的重量级国家被排除”^[4]。邀请和排除的界限被划定的事实，与国防支出规模或北约内的影响力无关，这是欧洲媒体报道的共同点。

波罗的海三国的困惑有其背景。爱沙尼亚在8月将针对无人机制造商的纵火事件定性为俄罗斯的“破坏行为”。北约和欧盟领导层对此表示了团结^[13]。Foreign Policy报道称，拉脱维亚总统警告称“普京的冒险倾向正在增加”^[10]。对于与俄罗斯接壤的这些国家来说，在北约未来讨论中的排除并不仅仅是礼仪问题。这可能被视为在集体防御承诺的优先级中，他们的位置正在动摇的信号。

立陶宛媒体指认的主办者，科尔比

组织此次会议的人是美国国防部政策副部长埃尔布里奇·科尔比。立陶宛公共广播LRT引用Politico的报道，传达了“六名熟悉会议准备的外交官”的证言。根据他们的说法，会议实际上将以“北约未来的工作组”形式运作^[1]。科尔比被介绍为曾在国务院、情报机构和智库工作的人物^[8]。

科尔比的此次举动并非突发事件。EAI的分析指出，他在8月27日于布鲁塞尔向北约盟国解释了驻欧美军重新审视的方向。此次重新审视的减缩标准包括“不仅是防务支出规模，还包括该国对美军基地和空域使用的保障程度，以及在伊朗战争等美国对外政策中的合作程度”^[3]。同年8月10日，在马尼拉的演讲中，科尔比对亚洲盟国表示“不要把美国视为理所当然”^[6]。他在欧洲和亚洲两个地区同时展开的言行共享着一致的基调，即试图将盟友管理的标准从预算总量转移到政策一致性上。

引用Politico报道的挪威、拉脱维亚和立陶宛媒体认为，此次邀请名单是该基调的具体执行案例。挪威、瑞典、芬兰、波兰、德国和荷兰被纳入。英国、法国、爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛被排除^[1]^[4]^[7]。

白宫的另一种算计，流向拉丁美洲的援助资金

《华盛顿邮报》报道了同一时期发生的另一项举动。特朗普政府削减了原本分配给欧洲和中东国家的数千万美元的军事援助，将其转向了中南美洲的保守派政府。这被报道为无视众议院和参议院外交委员会民主党领导层的反对^[11]。北约会议的邀请名单与援助资金的重新分配在同一时期重叠，使得在欧洲内部对美国资源分配优先级正在地域上重新编排的解读得到了支持。

英国在其他事务上也表现出与白宫的距离。英国外交大臣埃德·米利班德表示，他不会撤回与俄罗斯当局的直接接触禁令，涉及特朗普的G20普京邀请^[9]。这虽然与北约会议的排除并没有直接关联，但显示出英国并未完全与特朗普政府的对俄接触保持一致。

欧盟内部的神经战：卡拉斯的划界

在欧盟层面，围绕此次事件的安全治理调整讨论正在进行中。欧盟外交与安全政策高级代表卡雅·卡拉斯在布鲁塞尔国防部长会议后表示，“欧盟的安全协议应当补充北约，而不是重复”^[12]。土耳其媒体Hürriyet报道，北约欧洲联军最高指挥官亚历克斯·格林基维奇将军警告称，“欧盟的国防努力不应与盟友竞争”^[14]。这两项发言虽然与北约未来构想会议并没有直接关联，但在美国主导的选择性小组运作显现之际，欧盟内部同时出现了重新确认与北约关系的举动，值得关注。

争议的核心：标准变更的信号

此次事件的核心争议可归纳为三个方面。

首先是排除标准的模糊性。被排除的英国、法国和波罗的海三国都是在北约内支出相当国防预算的国家。以往的“防务支出分担”逻辑无法解释他们的排除。EAI的前期分析已指出，在驻欧美军重新审视中，“不仅是防务支出规模”，还将反映对外政策合作度^[3]。此次邀请名单可被解读为这一标准实际上正在发挥作用的案例。

其次是对会议性质的解读差异。受邀国的外交官表示，此次会议并非旨在分裂北约，而是为后续全体盟友审议的提案做准备的工作。相反，其他外交官则担心，试图将北约划分为“好盟友”和“坏盟友”的尝试本身可能给美国带来风险。爱沙尼亚方面的专家试图通过指出此次会议不会做出决定来降低担忧^[8]，但没有决策权的非正式小组在未来可能主导北约整体议程的可能性本身对波罗的海三国来说是一个负担。

第三是时机的巧合。正是在爱沙尼亚遭受破坏行为的指控和北约·欧盟的团结表态的同一时期^[13]，与俄罗斯接壤的波罗的海三国被排除在北约未来讨论之外，这一事实刺激了这些国家的安全不安。Foreign Policy报道的拉脱维亚总统关于“冒险倾向增加”的警告^[10]与此次排除相互交织，正是因此。

II. 议题深度分析

科尔比主导的“选择性北约”会议，排除英国、法国和波罗的海三国的风波

从预算表到忠诚度检查清单

此次邀请名单提出的问题很简单。北约盟国的划分标准是否发生了变化？答案在很大程度上接近“是”。被排除的英国、法国和波罗的海三国都是符合或超过GDP比例国防支出标准的国家。相对而言，被纳入的挪威、瑞典、芬兰、波兰、德国和荷兰虽然也是支出排名靠前的国家，但这一组合的共同点并不是支出金额。

EAI之前分析的驻欧美军重新编制报告具体阐明了这一转变的逻辑。减缩标准中提到“不仅是防务支出规模，还包括该国对美军基地和空域使用的保障程度，以及在伊朗战争等美国对外政策中的合作程度”^[3]。在伊朗·以色列战争期间，美国支持与否被提及为减缩判断的变量，这一点也在同一报告中提到^[3]。《华盛顿邮报》从另一个角度证实了这一趋势。特朗普政府将原本分配给欧洲·中东国家的数千万美元的军事援助削减，转向中南美洲的保守派政府的报道^[11]。资金和邀请函虽然是不同的手段，但其运作原理是相同的。盟友管理的单位已从“整个盟友”降至“单个政府的政策一致性”。

这一转变的根本原因在于美国内部对资源限制的认知。EAI分析指出，特朗普第二期国家防御战略明确了“美国无法同时应对多重威胁”的前提^[6]。白宫经济顾问斯蒂夫·马伊伦的诊断，即美国作为“仁慈的霸权国”提供安全·经济公共产品的成本过高，这一问题意识在政策底层中潜藏^[6]。斯科特·贝森特财政部长主张将国家划分为绿色·黄色·红色并差别化关税率，这也是同一逻辑的经济版^[6]。安全与贸易这两个不同领域中重复出现的相同分类冲动，使得此次邀请名单难以被视为一次性事件。

为什么偏偏是这六个国家？

分析名单的构成可以发现一个地理逻辑。在被纳入的六个国家中，挪威、瑞典、芬兰、波兰、德国和荷兰均位于北欧·中欧轴心。若排除与俄罗斯接壤的波兰和芬兰，其余国家相对具有缓冲区特性。相反，被排除的波罗的海三国则是与俄罗斯直接接壤的最前线，而英国和法国则是欧洲内核武器拥有国及北约内政治发言权最大的国家。

这一组合暗示了两个方向。其一是像英国·法国这样拥有独立核力量和外交路线的国家，可能会被美国自身警惕地拉入“美国主导工作组”的有约束力的结论中。立陶宛公共广播LRT报道称，此次会议将“实际上以北约未来的工作组”形式运作^[1]。如果在工作组阶段就排除大国行使否决权，草案的制定将变得更加容易。其二是像波罗的海三国这样与俄罗斯最前线接触、安保需求最迫切的国家，反而在“未来构想”讨论中发言权减少。爱沙尼亚方面的专家托尼·劳伦斯在此次非正式会议上表示“不会做出任何决定”，反过来承认了决策权在其他地方形成的事实^[8]。

从结构上看，这与北约这一多边机构的决策方式与美国偏好的小多边运作方式发生了冲突。北约一直保持一致通过的原则。美国先召集特定小组制定框架，然后要求全体成员国批准的方式，实际上绕过了正式机构的平等程序。欧盟外交与安全政策高级代表卡雅·卡拉斯强调“欧盟的安全协议应当补充北约，而不是重复”^[12]，以及北约欧洲联军最高指挥官亚历克斯·格林基维奇警告“欧盟的国防努力不应与盟友竞争”^[14]，表面上看是不同的事务，但共同反映了多边结构内权力分散的紧张。科尔比主导的小组构成在美欧轴心上再现了这一紧张。

2003年的幽灵，“新欧洲”再回顾

在接触此次排除风波的欧洲外交界，自然会唤起一个记忆。2003年伊拉克战争期间，唐纳德·拉姆斯菲尔德国防部长将反对伊拉克入侵的法国·德国称为“旧欧洲(Old Europe)”，而支持的东欧国家则被称为“新欧洲(New Europe)”。当时，美国也在北约这一多边框架之外，组建“意愿联盟(coalition of the willing)”，更倾向于与个别国家进行双边协商。此次科尔比会议的构图在形式上与这一前例相似。然而，决定性的差异在于，2003年的分界线是对特定战争的赞成与反对这一单一议题，而此次分类则是涵盖国防支出、基地提供、对外政策合作度的多层标准。这并非一次性议题，而是有可能成为盟友运营的常态框架。

另一个参考点是特朗普第一期时的北约施压方式。当时，特朗普在峰会上公开点名个别国家，批评其国防支出不足。而此次科尔比会议则采用了非公开邀请·排除的安静方式，与之有所不同。这是一种通过排除这一“沉默信号”使盟国自行评估自身位置的方式，而非公开羞辱。对于盟国而言，这种方式更难以应对。公开批评可以进行公开反驳，但在非正式工作组中的排除几乎没有适当的抗议渠道。拉脱维亚媒体报道的立陶宛内部的“尖锐评估”^[7]正是反映了这一抗议通道缺失所带来的沮丧。

未来需关注的三条变量

议题发展的第一条变量是该工作组的结论将以何种形式提交给全体北约成员国。受邀国外交官中的一位表示，该小组“并非旨在分裂北约，而是为后续全体盟友审议的提案做准备”。如果这一解释属实，关键在于提交的提案在获得全体一致批准的过程中，被排除国家是否行使否决权。如果英国和法国在最终批准阶段阻止这一草案，科尔比的工作组构想可能将以象征性破裂而非实质性效力结束。

第二条变量是驻欧美军重新编制审查的最终结果与此次会议的交集。EAI分析指出，提交给国防部长的减缩选项草案定于11月6日^[3]。巧合的是，这与波兰会议的时间重叠。如果两个轨道共享相同的标准，即基地提供·对外政策合作度，那么此次邀请名单可能被解读为兵力重新部署优先级的前瞻性指标。反之，如果两个轨道分开进行，那么此次排除也可能仅止于象征性事件。

第三条变量是俄罗斯的军事施压程度。围绕爱沙尼亚无人机制造设施纵火事件的北约·欧盟团结表态^[13]，以及拉脱维亚总统提到的“普京的冒险倾向增加”^[10]，显示出波罗的海三国的安全需求实际上正在上升。与俄罗斯最前线国家在政策讨论中被排除的局面越是持续，反而会加大美国对这些国家安全承诺的重新确认压力。排除与安全承诺增强之间的矛盾信号同时出现的局面可能性较高。

亚洲盟国需关注的点

此次事件之所以不会止于欧洲内部问题，正是因为科尔比这一人物的双重角色。他是在同年8月于马尼拉对亚洲盟国表示“不要把美国视为理所当然”的当事人^[6]。在欧洲以邀请名单的形式，在亚洲以公开演讲的方式，虽然使用了不同的手段，但发信者和信息的骨架是相同的。这意味着，评估盟友价值的标准正在不分地区地从预算总量转向政策一致性。

对于包括韩国在内的亚洲美国盟国来说，此次案例传达的含义是，单靠国防预算的增加难以满足科尔比式的重新编排标准。EAI对科尔比在马尼拉发言的分析指出，“应优先提出导弹防御·无人系统的投资扩大，并常态化扩展威慑有效性验证渠道”^[6]。此次北约案例再次支持了这一判断。支出规模的评估标准正在转向具体的合作行动和政策一致性，这一趋势在欧洲和亚洲两侧同时巩固，这是此次排除风波留下的最明显信号。

III. 最终推荐应对方案

科尔比主导的“选择性北约”会议，排除英国、法国和波罗的海三国的风波

综合判断与应对方向

将此次事件归类为一次性礼仪争议并不合适。科尔比副部长在8月布鲁塞尔解释驻欧美军重新审视时提出的标准，即“不仅是防务支出规模，还包括该国对美军基地和空域使用的保障程度，以及在伊朗战争等美国对外政策中的合作程度”^[3]，在此次邀请名单中也得到了体现。相同的人物在8月10日于马尼拉对亚洲盟国表示“不要把美国视为理所当然”的事实^[6]，也表明这一趋势并非仅限于欧洲。

韩国政府的核心判断有两个。首先，美国的盟友管理标准从预算总量转向政策一致性的趋势并非北约独有，而是已经适用于印太地区的原则。其次，如果这一趋势制度化，韩美同盟也可能会根据“对齐程度”而非“支出多少”进行重新评估。《华盛顿邮报》报道的欧洲·中东军事援助资金转向中南美洲的案例^[11]，暗示这一重新评估已经在预算执行层面上发挥作用。因此，韩国的应对应重视“通过具体合作行动证明对齐度”，而非“通过增加国防预算来安抚”。

但也需警惕过度反应。正如爱沙尼亚ICDS研究员托尼·劳伦斯所指出的，这种工作组形式的会议本身更接近于“不会做出任何决定”的非正式协商体^[8]。真正具有约束力的决定需经过北约峰会或理事会等正式程序。如果韩国以此事件为依据尝试过度政策转向，反而可能会显得主动屈服于美国的选择性管理压力。

短期执行计划（1~3个月）

应将波兰会议的实际成果作为首次监测对象。考虑到其以工作组形式运作^[1]，此次会议提出的建议在后续北约整体层面如何重新讨论，将是实质性影响的首要指标。外交部和国防部需通过驻比利时·驻美大使馆，非正式途径掌握该工作组的议题和结论。

同时，为应对美国可能再次向韩国发出政策一致性相关质询的可能性，需提前整理驻韩美军基地·空域使用保障水平、扩展威慑协商机制(NCG)运作实绩等内部资料。这是为了在美国质询时能够立即应对的务实措施，而非需提前提交的事项。

应定期收集科尔比副部长的公开发言、撰文和国会证词，以区分他个人政策观点与官方政府立场之间的差距。他在国务院·情报机构·智库的经历^[8]，提示我们需要区分他的发言是否代表国防部内特定小组的观点，还是整个行政部门的共识。

中期执行计划（3~12个月）

在韩美间的扩展威慑协商(NCG)和SMA相关谈判中，应优先提出导弹防御·无人系统投资、基地生存性增强等具体替代方案，而非总额增加框架。这与EAI在科尔比马尼拉发言分析中提出的方向一致。应以“证明合作”的具体行动单位为切入点，而非以总额为中心的应对。

需重新审视韩美日小多边合作、四方安全对话等现有小多边框架下韩国的位置。正如此次北约案例所示，美国倾向于通过可靠的小组而非整个多边制度来抢占议题。在北约-IP4（韩国·日本·澳大利亚·新西兰）关联框架中，确保韩国属于“被纳入的小组”至关重要，但若以排除特定国家的方式运作，反而可能损害地区多边信任。

需积累对欧洲内被排除国家，特别是波罗的海三国与英国·法国如何应对这一情况的参考案例。立陶宛内部的“尖锐评估”^[7]与挪威媒体的报道态度^[4]差异，显示出被排除国家与被纳入国家之间的温度差异，已在欧洲内部形成裂痕。未来这一裂痕是否在北约正式程序中得到弥合，或是常态化，将对韩国产生重要的前车之鉴。

长期执行计划（1年以上）

为应对美国的盟友管理方式可能从“多边制度中心”向“选择性小多边组中心”结构性重组，韩国需重新审视对多边框架的依赖，并单独增强双边渠道的实质性协商能力。即使在多边框架中被排除，也应构建能够支撑扩展威慑有效性的双边信任建立结构。

此外，在国防支出总量不再是保障盟友地位的绝对指标的前提下，应制定多样化的中长期战略，涵盖防务产业合作、供应链联动、信息共享等非预算性贡献手段。这与EAI之前分析中提到的“非预算总量而是具体负担减轻行动”的标准变化^[3]相符。

监测指标及触发点

如捕捉到以下信号，应提升应对层级。

波兰工作组的结论被列入北约正式峰会议程。这是非正式协商转为正式程序的分水岭，意味着被排除国家的实质性发言权削弱。

驻欧美军重新编制审查的11月减缩选项草案中^[3]反映出与此次邀请名单相似的国家分类。这将成为确认两项事务是否基于相同标准的指标。

美国向韩国正式发出科尔比式政策一致性质询函。这是捕捉到欧洲盟国案例^[3]在亚洲盟国中直接适用的关键触发点。

英国·法国对本次排除表现出正式反对或构建替代协商体的动向。作为核力量拥有国的两国若在美国主导工作组之外加强欧洲自身的安全协商框架，将与欧盟层面的独立安全能力讨论相结合，成为改变力量格局的信号。卡雅·卡拉斯欧盟外交与安全政策高级代表提到的与北约不重复的独立欧盟紧急安全协议^[12]，也与这一趋势相关，值得关注。

总结结论

科尔比主导会议的邀请名单支持了美国的盟友评估标准正在从支出总量转向政策一致性的假设。这一趋势不仅限于北约，已在印太地区的盟友管理方式中有所体现。韩国应将其视为不仅仅是欧洲的问题，而应作为SMA谈判和扩展威慑协商的前瞻性指标。然而，目前波兰会议仍停留在没有约束力的工作组阶段^[8]，因此在此时采取的最现实选择是通过具体合作行动证明对齐度，并加强双边渠道，而非过度反应。