[亚洲民主研究网络议题简报] 韩国选票短缺事件与选举委员会改革之辩

引言

在2026年6月3日举行的韩国第九届全国地方选举期间，14288个投票站中有91个出现选票用尽的情况，导致26个地点的投票暂时中止。[1]委员会对此次失误的说明经过不止一次的上调修正：其早期对受影响投票站和缺失选票的统计被证明不完整，而国会对投票站闭路电视录像的审查后来将未能投票而离开的公民人数定为多达91人——这一数字至今仍是临时性的。[2]这种前所未有的失误引发了同样前所未有的反应。公民们将其定性为对投票权的侵犯，选举结束后的几天里，数万人聚集在奥林匹克公园的蚕室计票中心外，其中二三十岁的参与者尤为引人注目。[3]这次动员在政治上是异质性的：媒体报道记录了要求重新投票的呼声和“选举舞弊”的口号，而一些年轻参与者则试图将他们对投票权的申诉与既有的党派象征主义区分开来。[4]一周之内，全国各地的大学学生会发表了联合声明，要求对侵犯投票权的行为作出解释。[5]

选举结束两个月后，争议仍未平息，目前有三个程序在并行推进。国会特别调查委员会自6月18日起开始运作，整个夏天都在听取机构报告、视察区级、市级和中央选举委员会，并举行听证会；其授权期限已被延长一次。一个内部事实调查委员会建议对十二名高级官员进行刑事移交，并对六名工作人员进行纪律处分。与此同时，一个由检方和警方组成的联合调查总部多次搜查了委员会的办公室，将调查范围从选票短缺事件本身，扩大到涉及前任委员长海外差旅的贪污指控，以及有迹象表明投票统计数据曾被操纵的问题。[6]

这一事件并非在政治真空中发生。它发生在一个已经呈现深度两极分化、并且存在一套经久不衰的选举舞弊指控说辞的政党体系中，这套说辞自2020年大选以来不断被培植，并在2024-25年的弹劾危机期间获得了新的关注。对于那些致力于这套说辞的行为者而言，选票短缺事件提供了此前指控所明显缺乏的东西：一次无可争议、清晰可见的选举管理失误。因此，在部分公共领域，一次行政失灵被重塑为选举本身不可信的证据——这种解读远远超出了任何调查的发现，但声誉受损的委员会却难以反驳。因此，这场争议的利害关系超越了选票印制的技术层面：问题在于，一次技术性失误是否会固化为对整个选举制度的体制性不信任。

本简报阐述了选票短缺事件所揭示的关于韩国选举管理及其执行机构委员会的问题，并探讨了目前正在讨论的补救措施。

事件为何发生？

（1）直接原因

韩国的选举分两个阶段进行。提前投票于2014年地方选举中首次在全国范围内使用，为期两天，选民可在任何投票站投票，不受登记地址限制；选举日投票则在选民指定的选区进行（国家选举委员会 2014）。由于这两个阶段使用物理上不同、分开印制的选票，委员会必须提前数月预测两者之间的分配比例。随着提前投票的普及，这一预测变得更加困难，且其比例因地区和选举类型的不同而差异巨大。

在此背景下，委员会修订了其综合管理指南，将选举日选票的印制下限从登记选民的60%降至50%。该百分比的基数是全体选民，而非扣除提前投票者后的选民，因此这一变更表面上看并非鲁莽之举。但它取消了用于吸收预测误差的余量，并将实际比例的决定权下放给各区级选举委员会。随之而来的是巨大的差异：首尔的几个区将比例提高到下限以上，而其中只有松坡区坚持50%的比例——其受影响最严重的投票站，在选民名册需要超过2500张选票的情况下，仅被分配了1400张。[7]在任何选举日投票率高而印制比例设定得低的地方，选票短缺在算术上就成为可能。委员会自身的准备工作清楚地显示了这种不平衡：其印制的提前投票选票数量是最终使用量的两倍多，而选举日的选票印制量则维持在最新降低的下限水平。[8]

降低的印制下限解释了为何会出现选票短缺；而第二个失误则解释了为何短缺未能得到控制。针对此类事件，不存在任何预案。松坡区选举委员会在中午前收到了第一次短缺警报；[9]而中央选举委员会直到傍晚才得知情况，并且是通过公民的投诉电话，而非其自身的报告链。[10]事实调查委员会将此结果描述为“报告系统的瘫痪和选举管理系统的全面失灵”。[11]缺失的不是选票，而是程序：没有任何规则要求投票站在预计短缺达到某一确定阈值时进行报告，没有任何常设指令规定如何识别和调动区内其他地方持有的备用选票，也没有任何义务在投票暂停后将情况上报至市级或中央选举委员会。

（2）治理结构

决策记录暴露了两个结构性局限中的第一个：权力与责任的不匹配。在国会调查中被问及最低印制比例的变更时，委员长卢泰岳承认该事项是在秘书长的授权下处理的；他说，虽然“可能有过简要报告”，但他不记得曾被告知。关键点不在于他的记忆，而在于程序。如此重要的决定从未经过九人委员会的投票，民主党议员李海植明确指出这正是失误的根源：通过授权而非委员会决议来解决问题。[12]

这种结构使得授权几乎不可避免。根据《宪法》第114条，委员会由九名委员组成，三名由总统任命，三名由国会选举，三名由大法院长提名。它是一个合议制机构：正式的决策权属于整个委员会，而非任何个人。然而，九人中只有一人是常任委员。包括委员长在内的其余八人均为非常任，按照惯例，委员长一职由一名现任大法院法官兼任，市级和区级选举委员会也同样由在职法官担任委员长。[13]因此，拥有权力的机构缺乏行使权力的时间和制度地位，而秘书处则积累了委员们无法使用的操作性权力。

第二个局限是能力问题，这在选举日当天显露无遗。委员会分为四个层级：中央、市级、区级和投票区。其最低层级，约3500个投票区委员会，完全没有常设秘书处。截至2026年5月，它在全国雇佣了3007名官员，这一编制需要管理14288个投票站。只有通过大规模的临时动员，这个算术题才能成立：国家选举委员会自己委托的一项2022年的研究估计，一次全国性选举需要约36万名临时人员，并建议将委员会自身的人员编制扩大1.5至2倍。[14]

这种动员依靠的是指派，而非雇佣。投票站主任和投票站工作人员是在选举前几天从公职人员和学校教职工中委任的，投票结束后自动解散。[15]这种任命形式上是自愿的，但义务落在机构负责人身上，而非个人。实际上，地方政府雇员承担了这项工作的绝大部分，而这种安排本身正在失效：在同一项2022年的研究中，75%的受访公务员认为被指派选举任务是不合理的，82%的人表示他们不会再次参与。[16]临时工作人员会接受培训，但几天的指导有其局限性，而这些局限性在培训无法预演的特殊情况下表现得最为突出。

松坡区的情况说明了整个链条。选举日当天，该区选举委员会为146个投票区配备了13名常任选举工作人员，负责监督2961名临时人员——即每名常任官员对应227名临时工作人员。[17]接下来发生的是执行上的失败，而非供应上的失败。警示信号在中午前就已出现，但过了近两个小时，工作人员才开始为备用选票编号——因为没人知道如何操作编号设备——第一批选票直到下午三点左右才送往一个投票站。当21个投票站同时请求选票时，区选举委员会既无法回应他们，也无法向上报告紧急情况。事实调查委员会的结论是，既没有应对短缺的预案，也没有重新分配备用选票的既定做法。[18]稀缺从来不是制约因素：选举日结束时，松坡区全区尚有约4万张未使用选票，而其20个投票站却出现短缺，15个投票站暂停投票，并且其42.4%的选举日投票率远在印制数量的范围内。[19]失败的是分发环节，以及响应能力。

（3）对委员会的监督

第三条线索性质不同。它不能算作选票短缺的直接原因，但它对公众如何看待这次短缺事件的影响，超过了其他任何因素：即长期以来围绕委员会自身招聘和行为的争议。

2023年5月，监查院（BAI）就四名现任和前任国家选举委员会高级官员的子女在中途招聘中受到优待的指控展开调查。委员会断然拒绝了审计，一致决议认为，作为一个独立的宪法机构，它不属于受监查院检查的“行政机关”，并且其豁免是“一项宪法惯例”——监查院对这些理由逐一进行了反驳。[20]

这一拒绝产生了持久的制度性后果。监查院在2023年6月至2025年2月期间继续进行检查；委员会提起了权限争议；2025年2月，宪法法院一致裁定，国家选举委员会不属于《宪法》第97条所指的“行政机关”。[21]由于该裁决是基于机构性质而非事项内容，它在关闭对招聘的外部审计的同时，也关闭了对选举管理的外部审计。

此外，招聘并非唯一的问题。2024年，委员会被指控使用虚增的海外投票率数据，为22名工作人员扩大的差旅预算提供理由，[22]目前正在进行的刑事调查也朝着同样的方向发展。

累积效应是影响2026年的关键。公众曾被告知，选举管理委员会因其宪法独立性而不能接受审计；随后，同一批公众又被要求接受该委员会的选票失误为普通行政错误。这一系列事件所产生的结果，并非要求废除委员会的独立性，而是认识到选举执行的独立性与对该组织的外部监督是可分离的，而后者一直缺失。

改革方向

改革辩论沿着一条在公共讨论中常常模糊不清的界线展开：哪些是宪法规定的，哪些是留给法律的。宪法第114条规定了有限的几项内容。它设立了选举管理委员会；规定了其九名委员的组成和六年任期；保护委员免受政治干预，以及除非弹劾或严重刑事定罪不得免职；并授予委员会规则制定权。因此，废除该委员会，或改变其组成和宪法地位，都需要修改宪法。[23]鉴于达到这一门槛的情况极为罕见，这一层面的改革不太可能及时产生影响。

然而，其他许多事项则属于法律范畴。宪法并未说明委员是否为常任职位，仅要求主席从委员中选举产生；司法人员兼任的惯例并非宪法强制规定。各级委员会的组织和职责范围同样由法律规定。因此，仅通过修改《选举管理委员会法》，即可实现委员常任化，并赋予他们与已承担责任相称的权力。目前提交给国会的提案都属于这一层面。民主党的一个工作组提议将主席职位本身转为全职常任职位，将常任委员从一名扩大到三名，为他们分配不同的职责范围，为外部招聘的秘书长增设确认听证会，并设立一个由外部成员组成的独立审计委员会。[24]

最棘手的问题是外部监督的设计。宪法法院于2025年2月排除了监查院的途径，理由是总统下属机构的监查会危及公众对委员会公正性的信心。这使得国会成为仅剩的主要候选者。然而，立法者自身也受到委员会执法权的约束。特别调查委员会达成了两党共识，认为外部监查应有法律依据，但各方在是否应随后进行宪法修订上仍存在分歧。

结论

2026年选票短缺的直接原因在于需求预测失败和现场应急预案的缺失。更深层次的原因则在别处。一个对选举管理负有最终宪法责任的委员会，并未行使与之相称的权力；选举管理的治理未能跟上投票环境的变化，尤其是提前投票的增长，也未能应对确保选举日所需人员日益增加的困难。公民最基本的政治权利因行政失误而中断，这一事实理应使此次事件成为修复其背后治理结构的契机。就委员会而言，它必须解决其自身人员和行为中反复出现的失误，这些失误与选票短缺事件本身一样，加深了公众的不信任。

然而，无论改革走向何方，都绝不能以牺牲选举管理的独立性和中立性为代价。鉴于当前对选举管理公正性的疑虑极易传播，将这些职能移交给行政部门，有可能引发一种不同且更危险的不信任。这是在7月份由工会进行的一项调查中，88.5%的委员会内部员工所赞成的解决方案，[25]但它将把选举管理置于一个对当届政府负责的部门之下。任务在于区分两件事：选举执行的独立性必须得到维护，而作为一个组织免于监督的豁免权则不能。

由此产生两点启示。第一点关乎顺序。宪法约束是真实存在的，但其范围比辩论所暗示的要窄。废除和重组需要修宪；而最能直接防止重蹈覆辙的措施仅需修订法律。因此，风险不在于改革不可能，而在于它被转移了，关于修宪的争论耗尽了可用的政治能量，而一旦特别调查委员会的报告提交，法律层面的修正案却迟迟未能立法。

第二点关乎改革辩论必须坚守的一条界线。对委员会的治理和行政批评，绝不能与选举被窃取的说法混为一谈。最初几天聚集在蚕室的年轻参与者理解并努力维持这一区别。他们的不满在于程序性失误本身：选票不在，区政府无人应答。他们中的一些人煞费苦心地将这种不满与既有的党派象征主义区分开来。那些后来将此事件作为选举舞弊证据的人颠倒了其逻辑，将预测、分发和报告中的故障视为对计票公正性的攻击。调查所收集的证据不支持这种解读，执政党在第一次听证会上也明确表示，警告说将此事件与选举舞弊联系起来是“一种使民主进一步病态的倒退，也是一个明确的误诊”。[26]这一警告在两个方向上都值得认真对待。当对行政失误的合理抱怨没有得到可见的制度修复时，它们不会消散，而是会被那些意图使选举本身丧失合法性的行为者所利用。坚守这条界线本身就是改革的一部分：在修复行政管理的同时，拒绝混淆视听。■

参考文献

《大韩民国宪法》。1987年。https://elaw.klri.re.kr/eng_service/lawViewContent.do?hseq=1。

韩国政党学会。2022年。“为实现稳定的选举管理而改善选举管理系统的措施：以人员配置和委托任务为中心。” 受国家选举管理委员会委托的研究报告。https://shipvote.nec.go.kr/site/nec/ex/bbs/View.do?bcIdx=190090&cbIdx=1132。

国家选举管理委员会。2014年。“第六届全国地方选举投票率分析。”https://img.nec.go.kr/common/board/Download.do?bcIdx=15161&cbIdx=1129&streFileNm=BBS_201409030854588001.pdf。

《公职选举法》。https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?chrClsCd=010203&lsiSeq=239615&urlMode=engLsInfoR&viewCls=engLsInfoR。

[1] 《首尔新闻》。2026年。“140个投票站增派选票；26个投票站暂停投票（韩文）。”6月9日。https://www.seoul.co.kr/news/politics/local-election2026/2026/06/09/20260609500003。

[2]委员会截至6月5日确定的50个投票站的初步统计显示，选票短缺4726张——其中首尔短缺3912张，松坡区短缺1965张；这些数字于6月8日通过议员金珉全办公室向公众公布。随着受影响投票站数量增至91个，总数修正为7194张选票，其中首尔短缺4206张。关于连续的修正，见《文化广播新闻》。2026年。“选管委再次推翻前言，短缺投票站从50个增至91个（韩文）。”6月9日。https://imnews.imbc.com/replay/2026/nw1200/article/6828794_36967.html。关于闭路电视审查，见《新闻1》。2026年。“国会闭路电视审查将无法投票的选民人数从44人提高到多达91人（韩文）。”7月22日。

[3]据报道，蚕室计票中心周围的人群高达3万人，尽管该估计数包括了一些附近的活动人流。奥林匹克公园地区的流动人口数据显示，二三十岁人群的合计比例为52.6%；这些数据描述的是该地区的人流量，而非经核实的抗议者普查。《朝鲜商业》。2026年。“三万人聚集在蚕室计票中心外（韩文）。”6月6日。https://biz.chosun.com/topics/topics_social/2026/06/06/M7WRRAIFN5GHZLPUXPYN2G2EBQ/。

[4] 《联合新闻》。2026年。“蚕室计票中心抗议进入第三天（韩文）。”6月7日。https://www.yna.co.kr/view/AKR20260607023900004。

[5]6月9日宣布有16个学生会参加；到6月11日，随着更多大学加入，数量达到19个。这些声明的发布时间恰逢六月十日民主抗争三十九周年。《朝鲜商业》。2026年。“十六所大学学生会发表联合声明（韩文）。”6月10日。https://biz.chosun.com/topics/topics_social/2026/06/10/EWM2QPLUPZBWNFQI24XIUEHYPQ/；《国际新闻》。2026。“投票权被践踏：大学发表联合声明（韩文）。”6月11日。https://www.kookje.co.kr/news2011/asp/newsbody.asp?code=0300&key=20260611.22003002978。

[6] 调查于7月23日扩大。韩联社。2026。“检察官搜查中央选举管理委员会总部及地区办公室（韩文）。”7月23日。https://www.yna.co.kr/view/AKR20260723045300004。

[7] 在国会委员会对松坡区选举管理委员会的现场检查中，委员们指出，中浪区、西大门区和江西区等地区都提高了选票印制比例，唯独松坡区维持在50%的最低限度，且蚕室4洞的第七投票站仅分配了1400张选票，而预计需求超过2500张。《金融新闻》。2026。“国会委员会现场检查期间斥责松坡区选举管理委员会（韩文）。”7月2日。https://www.fnnews.com/news/202607021420525340。

[8] 为约1049万名提前投票选民印制了大约2390万张提前投票选票。《金融新闻》。2026。“中央选举管理委员会准备的提前投票选票数量是实际使用数量的两倍多（韩文）。”6月24日。https://www.fnnews.com/news/202606240906063889。

[9] 第一次警报于上午11点34分送达松坡区选举管理委员会。《金融新闻》。2026。“中央选举管理委员会修正首次获知选票短缺时间：11点34分，而非11点40分（韩文）。”6月23日。https://www.fnnews.com/news/202606231217275296。

[10] 中央选举管理委员会在下午4点后才知晓情况。MBC新闻。2026。“中央选举管理委员会再次改口，选票短缺投票站数量从50个增至91个（韩文）。”6月9日。参见上文注2。

[11] 《亚洲经济日报》。2026。“事实调查委员会建议移交十二名官员，称其为‘全面失败’（韩文）。”6月19日。https://www.ajunews.com/view/20260619145632090。

[12] 《金融新闻》。2026。“选票调查在法定监督共识下展开（韩文）。”6月23日。https://www.fnnews.com/news/202606231508553584。

[13] 《宪法》第114条第2款规定，选举管理委员会由九名委员组成——三名由总统任命，三名由国会选举，三名由大法院院长指定——主席从委员中选举产生。单一常任委员和由司法人员担任主席的做法源于法律和惯例，而非宪法文本。

[14] 据估计，提前投票约需10万名人员，选举日需20万名，计票需6万名（韩国政党学会，2022年）。

[15] 根据《公职选举法》第146条之2，投票站负责人由区选举管理委员会从公职人员或学校教职员工中委任；根据第147条第9款，投票站工作人员由投票区委员会委任。两者均在选举前十天至三天之间受委任（《公职选举法》第146条之2和第147条第9款）。

[16] 该调查覆盖了从三个公共部门工会中抽取的3849名公务员便利样本（韩国政党学会，2022年）。

[17] 该区约有56.7万名登记选民；其常设机构人员占选举日工作人员的0.4%。临时人员包括146名投票站负责人、2025名投票站工作人员和756名计票人员。《新闻1》。2026。“松坡区选举管理委员会仅有十三名专职人员管理2961名工作人员（韩文）。”6月22日。https://www.news1.kr/politics/assembly/6205004。该数据引自中央选举管理委员会提交给议员李海植的资料。松坡区的另一份报告称，总共有十五名工作人员，其中三名负责其146个投票站，十二名负责计票：《东亚日报》。2026。“松坡区官员因选票短缺求助电话无人应答而愤怒（韩文）。”6月11日。https://www.donga.com/news/Politics/article/all/20260611/134093498/1。这两个数字来自不同的机构账户，不应被视为同一基准。

[18]松坡区在上午11点50分察觉到风险，但直到下午1点40分才开始为备用选票编号，第一批选票于下午2点20分送往投票站。《朝鲜日报》。2026。“上午就出现警告信号，但松坡区选管委不知如何为选票编号（韩文）。”6月13日。https://www.chosun.com/politics/election2026/2026/06/13/UDNU3L6ZWBDU5G4OK35J226KU4/。

[19] 《MBC新闻》。2026。“因投票率高而短缺？松坡区仍有约四万张选票（韩文）。”6月5日。https://imnews.imbc.com/replay/2026/nwtoday/article/6827880_37012.html。在该委员会6月8日发布的文件中，该区的统计数据后来被向上修正——其二十个投票站出现选票短缺，其中十五个暂停投票：中央选举管理委员会。2026。“6月8日新闻稿各投票站附件（韩文）。”6月8日。https://img.nec.go.kr/cmm/dozen/view.do?cbIdx=1090&bcIdx=326957&fileNo=1。另见上文注释1。

[20]该委员会于2023年6月2日决定，不能接受监查院的职务表现监查，理由有二：《宪法》第97条规定，监查院隶属于总统，负责对“行政机关”进行监查，而该委员会作为一个独立的宪法机构，将自己排除在这一类别之外；《国家公务员法》第17条第2款规定，对中央选举管理委员会人事事务的监查由该委员会自己的秘书长负责。监查院对每一点都作出了回应：第17条第2款仅禁止行政部门进行人事监查；监查院自身的管辖法规仅豁免国会、法院和宪法法院；而且该委员会实际上在2016年和2019年都曾因人事处理不当而收到监查院的职员纪律处分要求，这使得其声称的惯例难以成立。韩联社。2023。“监查院与中央选举管理委员会就优惠招聘是否应受监查问题发生冲突（韩文）。”6月2日。https://www.yna.co.kr/view/AKR20230602100200001。

[21]法院的推理依据是《宪法》第97条的文本，该条规定“行政机关”受监查院监查——法院认为这一类别不包括独立的宪法机构——以及将选举管理与行政部门隔离的宪法设计。法院补充说，该裁决不应被误读为将该委员会置于腐败审查之外，并且该委员会应建立自己的监查机制。《京乡新闻》。2025。“宪法法院裁定对中央选举管理委员会的监查构成违宪侵权（韩文）。”2月27日。https://www.khan.co.kr/article/202502271009001。

[22] 《韩国经济新闻》。2026。“选举屡次失败引发解散中央选举管理委员会的呼声（韩文）。”6月4日。https://www.hankyung.com/article/2026060481601。

[23]宪法修正案需要国会三分之二多数通过，然后进行全民公投（《大韩民国宪法》第128条和第130条）。

[24] 韩联社。2026。“民主党提出三项中央选举管理委员会改革法案（韩文）。”7月9日。https://www.yna.co.kr/view/AKR20260709137200001。

[25] 《朝鲜日报》。2026。“百分之八十八的中央选举管理委员会员工表示投票工作应移交内政部（韩文）。”7月27日。https://www.chosun.com/politics/assembly/2026/07/27/ZYDECHC24VELFFQJDLTXNE6UWM/。

[26] 《朝鲜日报》。2026。“百分之八十八的中央选举管理委员会员工表示投票工作应移交内政部（韩文）。”7月27日。https://www.chosun.com/politics/assembly/2026/07/27/ZYDECHC24VELFFQJDLTXNE6UWM/。

■ 姜宇昌是高丽大学政治学教授。

■ 编辑：林在贤，研究助理

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