Саммит Корея – Центральная Азия в Сеуле: условия для конкретизации сотрудничества в области критически важных минералов и цепочек поставок

Резюме

Саммит Корея – Центральная Азия, состоявшийся в Сеуле 16 сентября, является кульминацией развития рамок сотрудничества, которые начались как канал на уровне министров в середине 2000-х годов и были повышены до уровня глав государств. Однако он разворачивался в рамках двойной структуры, где предметные переговоры велись не на основном саммите, а по отдельным двусторонним каналам с Узбекистаном и Казахстаном. Как показали последовательные встречи Казахстана с Индией, США и ОАЭ на саммите БРИКС непосредственно перед визитом в Сеул, пять стран Центральной Азии рассматривают Южную Корею не как эксклюзивного партнера, а как одну из опор своей многовекторной дипломатии. В то время как сотрудничество с Узбекистаном, основанное на их Особом стратегическом партнерстве, расширилось за пределы инфраструктуры и полезных ископаемых, включив в себя ИИ, темпы сотрудничества с другими странами, включая Казахстан, вероятно, будут более медленными. Будущие расхождения в реализации следует воспринимать как естественную дифференциацию, а не как провал в управлении. Правительству следует отдельно управлять многосторонним заявлением и рабочими каналами с конкретными странами, в то время как компаниям стоит сосредоточить ресурсы на мелкомасштабных пилотных проектах и уточнении сотрудничества по конкретным минералам, таким как уран, хром и вольфрам. Учитывая, что стратегия Казахстана по превращению в евразийский транзитный узел будет неэффективной без решения проблемы инфраструктурных «узких мест», рационально отложить принятие крупных инвестиционных решений до подтверждения улучшений в логистической связности.

I. Анализ текущей ситуации

Саммит Корея – Центральная Азия в Сеуле: анализ текущей ситуации

1. Предыстория и развитие событий

Рамки сотрудничества между Южной Кореей и пятью странами Центральной Азии функционировали как диалоговый канал на уровне министров с середины 2000-х годов. Узбекское издание «Газета.уз» отметило, что данный формат существует уже почти 20 лет [10]. В той же статье было оценено, что недавнее повышение до уровня саммита означает «переход от этапа отраслевой координации к этапу принятия стратегических решений» [10]. Это подразумевает, что повестки дня, накопленные в ходе министерских консультаций на рабочем уровне, теперь стали предметом переговоров между главами государств.

Казахстанское издание «Астана Таймс» охарактеризовало встречу в Сеуле 16 сентября как первый саммит между президентом Ли Чжэ Мёном и лидерами пяти стран Центральной Азии [1]. Администрация президента сообщила, что президент Ли ранее называл Центральную Азию «регионом со значительным потенциалом роста» [1]. Повестка дня была сведена к трем основным направлениям: критически важные минералы, энергетика и устойчивые цепочки поставок [1].

Интенсивность двусторонних контактов заметно возросла еще до саммита. Президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев принял участие в 18-м саммите БРИКС в Нью-Дели, Индия, 12-13 сентября [16] и сразу же запланировал государственный визит в Южную Корею [16]. Президент Узбекистана Шавкат Мирзиёев также посетил Южную Корею по случаю саммита и провел отдельную двустороннюю встречу [4]. Это показывает, что сеульская встреча была задумана не просто как мероприятие для подтверждения многостороннего консенсуса, а как сложная дипломатическая площадка, на которой каждая страна могла одновременно продвигать свои индивидуальные двусторонние повестки дня.

2. Текущая ситуация

14 сентября в Сеуле президент Токаев наградил орденом «Достык» (II степени) пятерых южнокорейских деятелей, внесших вклад в развитие корейско-казахстанских отношений [11]. Издание «Астана Таймс» сообщило, что эта церемония стала продолжением двустороннего сотрудничества, которое расширяется на такие практические области, как занятость, торговля, инвестиции и технологии [11]. Протокол на уровне государственного визита осуществляется параллельно с углублением сотрудничества на рабочем уровне.

Саммит с Узбекистаном привел к соглашению о расширении сотрудничества с традиционного фокуса на транспорте и инфраструктуре на передовые отрасли и сферы, приносящие прямую пользу населению. Президент Ли Чжэ Мён охарактеризовал Узбекистан как «единственного Особого стратегического партнера среди стран Центральной Азии» и «ключевого партнера» [4]. Была подтверждена политика расширения горизонтов сотрудничества за пределы инфраструктуры и полезных ископаемых с включением искусственного интеллекта [4].

В преддверии сеульского саммита казахстанские СМИ освещали аналитические материалы о том, что Центральная Азия и Южный Кавказ становятся новыми центрами экономического роста. Издание «Тенгриньюс» сообщило, что за последние 20 лет экономика региона выросла в 6,3 раза [7]. Среди этих стран Казахстан был назван крупнейшей экономикой региона, обладающей природными ресурсами, цифровым развитием, благоприятным инвестиционным климатом и крупномасштабными проектами городского развития [7]. Эта оценка, ссылающаяся на анализ южнокорейского издания «Форчун Корея», по-видимому, использовалась для формирования местного общественного мнения в преддверии сеульской встречи [7].

Однако дипломатический график Казахстана не сосредоточен исключительно на Южной Корее. Непосредственно перед визитом в Сеул президент Токаев провел серию двусторонних встреч с Индией, США, ОАЭ и Эфиопией на саммите БРИКС в Нью-Дели [12]. В своем выступлении на пленарном заседании «БРИКС плюс» он призвал к углублению практического сотрудничества со странами БРИКС в областях торговли, логистики, искусственного интеллекта, критически важных минералов и водной безопасности [9]. Это говорит о том, что Казахстан позиционирует свое сотрудничество с Южной Кореей не как эксклюзивную ось, а как один из компонентов диверсифицированной сети внешних связей.

3. Ключевые акторы и их позиции

Казахстан является наиболее активным актором в этих рамках. Совмещая участие в саммите БРИКС с визитом в Южную Корею в рамках одного дипломатического турне [16], президент Токаев проводит прагматичную многостороннюю дипломатию, не делающую различий между западным и незападным блоками. Тот факт, что издание «Астана Таймс» указало энергетику, критически важные минералы, транспортную связность и глобальную водную безопасность в качестве приоритетов Казахстана по отношению к БРИКС [8], показывает, что правительство Казахстана управляет своей повесткой сотрудничества с Южной Кореей параллельно с переговорными картами для других крупных держав и многосторонних организаций. Казахстан также одновременно стремится укрепить свой статус евразийского логистического узла. Примером является расширение сотрудничества в области цифровой таможни со Всемирной таможенной организацией (ВТамО), хотя местные эксперты отмечают, что без поддерживающей инфраструктуры долгосрочный эффект может быть ограниченным [13].

Узбекистан поднял свои отношения с Южной Кореей до уровня «Особого стратегического партнерства», единственного в своем роде среди стран Центральной Азии [4]. Визит президента Мирзиёева сочетал участие в саммите с отдельной двусторонней встречей, что свидетельствует о его намерении расширить сотрудничество с фокуса на инфраструктуре и полезных ископаемых на передовые области, такие как искусственный интеллект [4].

Правительство Южной Кореи, во главе с президентом Ли Чжэ Мёном, сосредоточено на преобразовании 20-летнего накопленного сотрудничества на рабочем уровне в партнерство на уровне глав государств [1][10]. Три пункта повестки дня — критически важные минералы, энергетика и цепочки поставок — напрямую связаны с целью промышленной политики по снижению зависимости от Китая в цепочках поставок полупроводников и аккумуляторов.

4. Ключевые вопросы

Во-первых, это стратегия параллельной многосторонней дипломатии стран Центральной Азии. Казахстан проводит политику хеджирования, взаимодействуя одновременно с БРИКС и Южной Кореей, а также с западными и незападными блоками [12][16]. Неясно, имеет ли сотрудничество с Южной Кореей эксклюзивный приоритет или рассматривается как одно из многих диверсифицированных партнерств.

Во-вторых, это вопрос обязывающего характера сотрудничества. Как видно на примере совместной декларации по критически важным минералам четырех южноамериканских стран [3], такие многосторонние органы сотрудничества часто остаются на уровне обмена информацией и содействия совместным инвестициям, а не становятся обязывающими механизмами картельного типа. Ключевой вопрос заключается в том, выйдет ли сеульский саммит за рамки декларативного соглашения и перейдет ли к конкретным проектам.

В-третьих, это проблема инфраструктурных «узких мест». Видение Казахстана о превращении в евразийский логистический узел имеет свои пределы, если оно опирается исключительно на институциональные улучшения, такие как цифровое таможенное оформление. Местные эксперты также считают, что расширение физической инфраструктуры должно происходить параллельно [13]. Для того чтобы сотрудничество в области цепочек поставок критически важных минералов было эффективным, необходимо в первую очередь решить эту проблему логистических «узких мест».

В-четвертых, это позиционирование отношений с Китаем и Россией. Центральная Азия традиционно находится в сфере влияния России и является ключевой осью китайской инициативы «Один пояс, один путь». Повестка сотрудничества в области критически важных минералов и ИИ, которую президент Токаев отдельно подчеркнул на площадке БРИКС [9], потенциально может конкурировать или пересекаться с рамками сотрудничества, предложенными Южной Кореей.

II. Углубленный анализ

Саммит Корея – Центральная Азия в Сеуле: углубленный анализ

1. Анализ коренных причин

Основным движущим фактором повышения до уровня саммита является многовекторная дипломатия пяти стран Центральной Азии. После распада Советского Союза эти страны долгое время стремились отойти от структуры, в которой доминировала Россия. Это привело к расширению многосторонних каналов, не подчиненных какой-либо одной крупной державе. Модель, при которой Казахстан проводит почти одновременную дипломатию на высшем уровне с БРИКС, Шанхайской организацией сотрудничества, Европейским союзом, США, а теперь и с Южной Кореей, иллюстрирует этот подход [8][9][12].

Непосредственно перед визитом в Сеул президент Токаев провел серию двусторонних встреч с Индией, США, ОАЭ и Эфиопией на саммите БРИКС в Нью-Дели [12]. На пленарном заседании «БРИКС плюс» он упомянул торговлю, логистику, искусственный интеллект, критически важные минералы и водную безопасность, определив форум как «платформу для широких экономических связей в условиях углубляющейся геополитической фрагментации» [9]. Тот же самый человек три дня спустя присутствует на саммите в Сеуле с повесткой дня, включающей критически важные минералы, энергетику и цепочки поставок. Это означает, что Центральная Азия проводит стратегию построения параллельных партнерств с несколькими крупными и средними державами, а не делает ставку на какой-либо один блок.

Мотивация Южной Кореи заключается в управлении рисками в цепочках поставок. Попытка снизить зависимость от конкретных стран в поставках критически важных минералов не является уникальной для Южной Кореи. Подобно случаю с четырьмя южноамериканскими странами, объявившими 28 августа в Сантьяго совместную дорожную карту по стратегическим минералам [3], наблюдается одновременная тенденция, когда богатые ресурсами страны повышают уровень своих отношений со странами-потребителями до уровня саммита для усиления своей переговорной позиции. Центральная Азия, географически примыкающая к Китаю и России, но опасающаяся чрезмерной зависимости от них, воспринимается Южной Кореей как партнер по сотрудничеству, относительно свободный от блоковой политики.

2. Структурный контекст

Ключевой политической структурой является внеблоковая многосторонность пяти стран Центральной Азии. Эти страны имеют историю добровольного создания первой в Северном полушарии зоны, свободной от ядерного оружия, посредством Семипалатинского договора в 2006 году [15]. Это пример давней региональной тенденции к обеспечению автономии в окружении крупных держав. Недавнее расширение функций Совета безопасности Казахстана, включившее в себя кибербезопасность, ИИ и экономические преступления [17], также является продолжением этого подхода к автономному управлению рисками.

В экономической структуре выделяется рост региона Центральной Азии и Южного Кавказа. Издание «Тенгриньюс» сообщило, что за последние 20 лет экономика региона выросла в 6,3 раза [7]. Казахстан укрепляет свои позиции в качестве крупнейшей экономики региона, используя свои природные ресурсы, цифровое развитие, инвестиционный климат и крупномасштабные проекты городского развития [7]. Однако этот рост не трансформируется автоматически во внешнюю переговорную силу. В ходе обсуждений реформы цифровой таможни в сотрудничестве со Всемирной таможенной организацией (ВТамО) эксперты отметили, что долгосрочный успех в качестве евразийского торгового узла в конечном итоге зависит от инфраструктуры, внутрирегиональной координации и изменений в мировом торговом ландшафте [13]. Другими словами, существует разрыв между потенциалом роста и реальной связностью.

В структуре безопасности позиция Центральной Азии как буферной зоны между Россией, Китаем, США и Индией остается актуальной. После начала войны в Украине стимул к снижению экономической зависимости от России возрос, при этом также существует настороженность в отношении расширяющихся инвестиций Китая в рамках инициативы «Один пояс, один путь». Эта структура двойной настороженности создает фон для активного привлечения третьих партнеров, таких как Южная Корея, Индия и США. Описание послом Марокко Казахстана как «геостратегического узла в Евразийском регионе» [14] находится в том же контексте, показывая, что сама Центральная Азия использует диверсификацию партнеров как основу своего внешнего позиционирования.

3. Исторические прецеденты и сравнительные примеры

Сеульский саммит является примером перехода диалогового органа министерского уровня, накопленного за 20 лет, на уровень глав государств, что делает его путь институционализации вполне обычным [10]. Издание «Газета.уз» оценило это как «переход от этапа отраслевой координации к этапу принятия стратегических решений» [10]. Модель повышения многостороннего консультативного органа с рабочего уровня до уровня саммита — это путь, неоднократно наблюдавшийся на таких форумах, как АСЕАН+3 и «БРИКС плюс».

Совместная дорожная карта по стратегическим минералам четырех южноамериканских стран служит полезным примером для сравнения [3]. Оба случая объединяет общая черта: богатые ресурсами страны осознают пределы своей индивидуальной переговорной силы и стремятся усилить свой голос через многосторонние рамки. Однако южноамериканский случай, по оценкам, остался декларативным соглашением об обмене информацией и содействии совместным инвестициям, а не обязывающим механизмом картельного типа [3]. Также возникла параллельная структура, в которой экспансия китайского капитала в отдельные проекты продолжалась по отдельному треку от декларации [3]. Аналогичным образом, приведет ли саммит Корея – Центральная Азия к обязывающей реорганизации цепочек поставок или останется декларативным партнерством, будет определено на будущем этапе реализации.

Еще одним ориентиром является декларация о «полном восстановлении» южнокорейско-китайских отношений по случаю визита Ван И в Сеул [6]. В том случае отмечалось, что дипломатические мероприятия на высшем и высоком уровнях могут оставаться на уровне подтверждения дипломатических принципов, а не приводить к существенным изменениям в политике [6]. Для саммита Корея – Центральная Азия, помимо его символизма как первой встречи на высшем уровне, истинным мерилом его содержательности будет то, приведет ли сотрудничество в области критически важных минералов и цепочек поставок к конкретным контрактам и инвестициям.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие

Первая переменная — это интенсивность параллельной дипломатии каждой из стран Центральной Азии. График президента Токаева, предусматривающий немедленный переезд в Сеул сразу после саммита БРИКС в Индии [16], говорит о том, что Казахстан рассматривает Южную Корею как одного из нескольких партнеров. Глубина сотрудничества будет зависеть от того, будут ли условия, предложенные Южной Кореей, иметь конкурентное преимущество перед предложениями от конкурирующих партнеров, таких как Индия, США, Китай и Россия.

Вторая переменная — это индивидуальные темпы прогресса по двусторонним каналам. Узбекистан уже является единственной страной Центральной Азии, отношения с которой были повышены до уровня «Особого стратегического партнерства», и он согласился расширить сотрудничество за пределы инфраструктуры и полезных ископаемых, включив в него ИИ [4]. Казахстан развивает как человеческие сети, символизируемые вручением ордена «Достык», так и сотрудничество на рабочем уровне в области занятости, торговли, инвестиций и технологий [11]. Весьма вероятно, что пять стран будут углублять сотрудничество с разной скоростью, а не в едином темпе, и это расхождение может ограничить конкретность совместного заявления саммита.

Третья переменная — это скорость реализации инфраструктуры региональной связности. Стратегия Казахстана по превращению в евразийский торговый узел не может быть завершена только за счет реформы цифровой таможни; уже отмечалось, что она должна подкрепляться реальной логистической инфраструктурой и внутрирегиональной координацией [13]. Степень решения этой проблемы инфраструктурных «узких мест» будет иметь решающее значение для того, чтобы сотрудничество в области цепочек поставок критически важных минералов не закончилось на декларативном этапе.

Четвертая переменная — это реакция Китая и России. Центральная Азия географически находится в традиционных сферах влияния этих двух стран. Пока углубление сотрудничества с Южной Кореей будет управляться в рамках, не вступающих в прямой конфликт с их существующими интересами, сотрудничество в области ресурсов и инфраструктуры может протекать гладко. Однако, если какой-либо конкретный проект затронет чувствительные вопросы безопасности, нельзя исключать возможность того, что страны Центральной Азии скорректируют темпы в соответствии со своим принципом сбалансированной дипломатии.