La Cumbre Corea-Asia Central en Seúl: Condiciones para materializar la cooperación en minerales críticos y cadenas de suministro

Resumen ejecutivo

La Cumbre Corea-Asia Central, celebrada en Seúl el 16 de septiembre, es la culminación de un marco de cooperación que comenzó como un canal a nivel ministerial a mediados de la década de 2000 y que ahora se ha elevado a nivel de cumbre. Sin embargo, se ha desarrollado con una estructura dual en la que las negociaciones sustantivas no tienen lugar en la cumbre principal, sino a través de canales bilaterales separados con Uzbekistán y Kazajistán. Como demuestran las sucesivas reuniones de Kazajistán con India, Estados Unidos y los EAU en la cumbre de los BRICS justo antes de su visita a Seúl, los cinco países de Asia Central no tratan a Corea del Sur como un socio exclusivo, sino como un pilar de su diplomacia diversificada. Si bien la cooperación con Uzbekistán se ha expandido más allá de las infraestructuras y los minerales para incluir la IA, sobre la base de su Asociación Estratégica Especial, es probable que el ritmo de cooperación con otros países, incluido Kazajistán, sea más lento. Las futuras divergencias en la implementación deben aceptarse como una diferenciación natural en lugar de un fracaso de gestión. El gobierno debería gestionar por separado la declaración multilateral y los canales de trabajo específicos de cada país, mientras que las empresas deberían concentrar sus recursos en proyectos piloto a pequeña escala y en perfeccionar la cooperación en minerales específicos como el uranio, el cromo y el tungsteno. Dado que la estrategia de Kazajistán para convertirse en un centro de transbordo euroasiático será ineficaz si no se resuelven los cuellos de botella en las infraestructuras, es racional aplazar las decisiones de inversión importantes hasta que se confirmen las mejoras en la conectividad logística.

I. Análisis de la situación actual

La Cumbre Corea-Asia Central en Seúl: Análisis de la situación actual

1. Antecedentes y desarrollos

El marco de cooperación entre Corea del Sur y los cinco países de Asia Central ha funcionado como un canal de diálogo a nivel ministerial desde mediados de la década de 2000. El medio de comunicación uzbeko Gazeta.uz señaló que este formato ha estado en vigor durante casi 20 años [10]. El mismo artículo evaluó que la reciente elevación a nivel de cumbre significa una “transición de una etapa de coordinación sectorial a una de toma de decisiones estratégicas” [10]. Esto implica que las agendas acumuladas a través de consultas ministeriales a nivel de trabajo se han convertido ahora en temas de negociación entre jefes de Estado.

El medio de comunicación kazajo The Astana Times describió la reunión en Seúl el 16 de septiembre como la primera cumbre entre el presidente Lee Jae-myung y los líderes de los cinco países de Asia Central [1]. La oficina presidencial informó que el presidente Lee se había referido previamente a Asia Central como “una región con un considerable potencial de crecimiento” [1]. La agenda se condensó en tres pilares principales: minerales críticos, energía y cadenas de suministro resilientes [1].

La intensidad de los canales bilaterales aumentó notablemente incluso antes de la cumbre. El presidente kazajo, Kasim-Yomart Tokáev, asistió a la 18ª Cumbre de los BRICS en Nueva Delhi, India, los días 12 y 13 de septiembre [16], e inmediatamente programó una visita de Estado a Corea del Sur [16]. El presidente uzbeko, Shavkat Mirziyoyev, también visitó Corea del Sur con motivo de la cumbre y mantuvo una reunión bilateral por separado [4]. Esto demuestra que la reunión de Seúl no fue diseñada simplemente como un evento para confirmar el consenso multilateral, sino como un complejo escenario diplomático para que cada país avanzara simultáneamente en sus agendas bilaterales individuales.

2. Situación actual

El 14 de septiembre en Seúl, el presidente Tokáev concedió la Orden Dostyk (Segunda Clase) a cinco personalidades surcoreanas que han contribuido al desarrollo de las relaciones entre Corea y Kazajistán [11]. The Astana Times informó que esta ceremonia fue una extensión de la cooperación bilateral que se está expandiendo a áreas prácticas como el empleo, el comercio, la inversión y la tecnología [11]. El protocolo a nivel de visita de Estado avanza en paralelo con la profundización de la cooperación a nivel de trabajo.

La cumbre con Uzbekistán dio como resultado un acuerdo para ampliar la cooperación desde su enfoque tradicional en transporte e infraestructuras hacia industrias avanzadas y áreas que benefician directamente al público. El presidente Lee Jae-myung describió a Uzbekistán como “el único Socio Estratégico Especial entre los países de Asia Central” y un “socio clave” [4]. Se confirmó una política para expandir el horizonte de la cooperación más allá de las infraestructuras y los minerales para incluir la inteligencia artificial [4].

Antes de la cumbre de Seúl, los medios de comunicación kazajos destacaron análisis que señalan que Asia Central y el Cáucaso Meridional están emergiendo como nuevos centros de crecimiento económico. Tengrinews informó que la economía de la región se ha multiplicado por 6,3 en los últimos 20 años [7]. Entre estos países, Kazajistán fue identificado como la mayor economía de la región, dotada de recursos naturales, desarrollo digital, un entorno de inversión favorable y proyectos de desarrollo urbano a gran escala [7]. Esta evaluación, que citaba un análisis del medio de comunicación surcoreano Fortune Korea, parece haber sido utilizada para moldear la opinión pública local antes de la reunión de Seúl [7].

Sin embargo, la agenda diplomática de Kazajistán no se centra únicamente en Corea del Sur. Justo antes de su visita a Seúl, el presidente Tokáev mantuvo una serie de reuniones bilaterales con India, Estados Unidos, los EAU y Etiopía en la cumbre de los BRICS en Nueva Delhi [12]. En su discurso en la sesión plenaria de BRICS Plus, hizo un llamamiento a profundizar la cooperación práctica con las naciones BRICS en los campos del comercio, la logística, la inteligencia artificial, los minerales críticos y la seguridad hídrica [9]. Esto sugiere que Kazajistán está posicionando su cooperación con Corea del Sur no como un eje exclusivo, sino como un componente de una red diversificada de relaciones exteriores.

3. Actores y posiciones clave

Kazajistán es el actor más activo en este marco. Al combinar su asistencia a la cumbre de los BRICS con su visita a Corea del Sur en una única gira diplomática [16], el presidente Tokáev está llevando a cabo una diplomacia multilateral pragmática que no distingue entre bloques occidentales y no occidentales. El hecho de que The Astana Times especificara la energía, los minerales críticos, la conectividad del transporte y la seguridad hídrica mundial como las prioridades de Kazajistán frente a los BRICS [8] demuestra que el gobierno kazajo está gestionando su agenda de cooperación con Corea del Sur en paralelo con sus cartas de negociación para otras grandes potencias y organizaciones multilaterales. Kazajistán también persigue simultáneamente la mejora de su estatus como centro logístico euroasiático. Un ejemplo es la cooperación ampliada en aduanas digitales con la Organización Mundial de Aduanas (OMA), aunque los expertos locales señalan que sin una infraestructura de apoyo, los efectos a largo plazo pueden ser limitados [13].

Uzbekistán ha elevado su relación con Corea del Sur a una “Asociación Estratégica Especial”, la única de su tipo entre los países de Asia Central [4]. La visita del presidente Mirziyoyev combinó la asistencia a la cumbre con una reunión bilateral separada, revelando su intención de expandir la cooperación desde su enfoque en infraestructuras y minerales a campos avanzados como la inteligencia artificial [4].

El gobierno de Corea del Sur, liderado por el presidente Lee Jae-myung, se centra en transformar 20 años de cooperación acumulada a nivel de trabajo en una asociación a nivel de cumbre [1][10]. Los tres puntos de la agenda —minerales críticos, energía y cadenas de suministro— están directamente vinculados al objetivo de política industrial de reducir la dependencia de China para las cadenas de suministro de semiconductores y baterías.

4. Cuestiones clave

En primer lugar, la estrategia de diplomacia multilateral paralela de los países de Asia Central. Kazajistán está llevando a cabo una diplomacia de cobertura (hedging), comprometiéndose simultáneamente con los BRICS y Corea del Sur, así como con bloques occidentales y no occidentales [12][16]. No está claro si la cooperación con Corea del Sur tiene una prioridad exclusiva o si se está gestionando como una entre muchas asociaciones diversificadas.

En segundo lugar, la cuestión del carácter vinculante de la cooperación. Como se vio en el caso de la declaración conjunta sobre minerales críticos de cuatro países sudamericanos [3], tales organismos de cooperación multilateral a menudo se quedan en el nivel de intercambio de información y promoción de inversiones conjuntas en lugar de convertirse en mecanismos vinculantes de tipo cartel. La pregunta clave es si la cumbre de Seúl irá más allá de un acuerdo declarativo para llegar a proyectos concretos.

En tercer lugar, el cuello de botella de las infraestructuras. La visión de Kazajistán de convertirse en un centro logístico euroasiático tiene sus límites si se basa únicamente en mejoras institucionales como el despacho de aduanas digital. Los expertos locales también creen que la expansión de la infraestructura física debe proceder en paralelo [13]. Para que la cooperación en las cadenas de suministro de minerales críticos sea efectiva, este cuello de botella logístico debe resolverse primero.

En cuarto lugar, el posicionamiento de las relaciones con China y Rusia. Asia Central se encuentra tradicionalmente dentro de la esfera de influencia de Rusia y es un eje clave de la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China. La agenda de cooperación en minerales críticos e IA, que el presidente Tokáev enfatizó por separado en el escenario de los BRICS [9], tiene el potencial de competir o superponerse con el marco de cooperación propuesto por Corea del Sur.

II. Análisis en profundidad

La Cumbre Corea-Asia Central en Seúl: Análisis en profundidad

1. Análisis de las causas fundamentales

El principal impulsor de esta elevación a nivel de cumbre es la diplomacia diversificada de los cinco países de Asia Central. Desde la disolución de la Unión Soviética, estas naciones han buscado durante mucho tiempo alejarse de una estructura dominada por Rusia. Esto ha resultado en la expansión de canales multilaterales que no están subordinados a ninguna gran potencia. El patrón de Kazajistán de llevar a cabo una diplomacia de cumbres casi simultánea con los BRICS, la Organización de Cooperación de Shanghái, la Unión Europea, Estados Unidos y ahora Corea del Sur ilustra este enfoque [8][9][12].

Justo antes de su visita a Seúl, el presidente Tokáev mantuvo una serie de reuniones bilaterales con India, Estados Unidos, los EAU y Etiopía en la cumbre de los BRICS en Nueva Delhi [12]. En la sesión plenaria de BRICS Plus, mencionó el comercio, la logística, la inteligencia artificial, los minerales críticos y la seguridad hídrica, definiendo el foro como una “plataforma para amplios lazos económicos en medio de una creciente fragmentación geopolítica” [9]. La misma persona asiste a una cumbre en Seúl tres días después con una agenda de minerales críticos, energía y cadenas de suministro. Esto significa que Asia Central está siguiendo una estrategia de construir asociaciones paralelas con múltiples potencias mayores y medianas en lugar de apostar por un solo bloque.

La motivación de Corea del Sur es la gestión del riesgo de la cadena de suministro. El intento de mitigar la dependencia de países específicos para los minerales críticos no es exclusivo de Corea del Sur. De manera similar al caso de cuatro países sudamericanos que declararon una hoja de ruta conjunta para minerales estratégicos en Santiago el 28 de agosto [3], existe una tendencia concurrente de países ricos en recursos que elevan sus relaciones con las naciones consumidoras a nivel de cumbre para aumentar su poder de negociación. Asia Central, al ser geográficamente adyacente a China y Rusia pero recelosa de una dependencia excesiva de ellos, es percibida por Corea del Sur como un socio de cooperación relativamente libre de la política de bloques.

2. Contexto estructural

La estructura política clave es el multilateralismo no alineado de los cinco países de Asia Central. Estas naciones tienen un historial de establecer voluntariamente la primera zona libre de armas nucleares en el hemisferio norte a través del Tratado de Semipalatinsk en 2006 [15]. Este es un ejemplo de una tendencia regional de larga data para asegurar la autonomía en medio de las grandes potencias. La reciente expansión de las funciones del Consejo de Seguridad de Kazajistán para cubrir la ciberseguridad, la IA y los delitos económicos [17] es también una extensión de este enfoque autónomo de gestión de riesgos.

En la estructura económica, destaca el crecimiento de la región de Asia Central y el Cáucaso Meridional. Tengrinews informó que la economía de la región se ha multiplicado por 6,3 en los últimos 20 años [7]. Kazajistán está consolidando su posición como la mayor economía de la región, aprovechando sus recursos naturales, desarrollo digital, entorno de inversión y proyectos de desarrollo urbano a gran escala [7]. Sin embargo, este crecimiento no se traduce automáticamente en poder de negociación externo. En las discusiones sobre la reforma aduanera digital a través de la cooperación con la Organización Mundial de Aduanas (OMA), los expertos señalaron que el éxito a largo plazo como centro comercial euroasiático depende en última instancia de la infraestructura, la coordinación intrarregional y los cambios en el panorama del comercio mundial [13]. En otras palabras, existe una brecha entre el potencial de crecimiento y la conectividad sustantiva.

En la estructura de seguridad, la posición de Asia Central como zona de amortiguación entre Rusia, China, Estados Unidos e India sigue vigente. Desde la guerra en Ucrania, ha crecido el incentivo para reducir la dependencia económica de Rusia, mientras que también coexiste el recelo hacia las crecientes inversiones de la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China. Esta estructura de doble recelo proporciona el trasfondo para atraer activamente a terceros socios como Corea del Sur, India y Estados Unidos. La descripción del embajador de Marruecos de Kazajistán como un “centro geoestratégico en la región euroasiática” [14] se enmarca en el mismo contexto, mostrando que la propia Asia Central está utilizando la diversificación de socios como un pilar de su mensaje exterior.

3. Precedentes históricos y casos comparativos

La cumbre de Seúl es un ejemplo de un órgano de diálogo a nivel ministerial, acumulado durante 20 años, que transita al nivel de cumbre, lo que hace que su camino de institucionalización no sea inusual [10]. Gazeta.uz evaluó esto como una “transición de una etapa de coordinación sectorial a una de toma de decisiones estratégicas” [10]. El patrón de un órgano consultivo multilateral que se eleva del nivel de trabajo al nivel de cumbre es un camino observado repetidamente en foros como ASEAN+3 y BRICS Plus.

La hoja de ruta conjunta para minerales estratégicos de cuatro países sudamericanos sirve como una comparación útil [3]. Ambos casos comparten la característica común de que los países ricos en recursos reconocen los límites de su poder de negociación individual y buscan mejorar su voz a través de un marco multilateral. Sin embargo, se evalúa que el caso sudamericano se ha mantenido como un acuerdo declarativo para el intercambio de información y la promoción de inversiones conjuntas, en lugar de un mecanismo vinculante de tipo cartel [3]. También surgió una estructura paralela en la que la expansión del capital chino en proyectos individuales continuó por una vía separada de la declaración [3]. De manera similar, si la cumbre Corea-Asia Central conducirá a una reorganización vinculante de la cadena de suministro o seguirá siendo una asociación declarativa se determinará en la futura fase de implementación.

Otro punto de referencia es la declaración de una “recuperación completa” de las relaciones entre Corea del Sur y China con motivo de la visita de Wang Yi a Seúl [6]. En ese caso, se señaló que los eventos diplomáticos a nivel de cumbre y de alto nivel podrían quedarse en el nivel de confirmación de principios diplomáticos en lugar de conducir a cambios de política sustantivos [6]. Para la cumbre Corea-Asia Central, aparte de su simbolismo como la primera reunión a nivel de cumbre, la verdadera medida de su sustancia será si la cooperación en minerales críticos y cadenas de suministro conduce a contratos e inversiones concretas.

4. Variables clave que configuran los desarrollos futuros

La primera variable es la intensidad de la diplomacia paralela de cada país de Asia Central. La agenda del presidente Tokáev de trasladarse directamente a Seúl inmediatamente después de la cumbre de los BRICS en India [16] sugiere que Kazajistán está gestionando a Corea del Sur como uno entre varios socios. La profundidad de la cooperación dependerá de si los términos ofrecidos por Corea del Sur tienen una ventaja competitiva sobre los de socios rivales como India, Estados Unidos, China y Rusia.

La segunda variable es el ritmo individual de progreso en los canales bilaterales. Uzbekistán ya es el único país de Asia Central que ha elevado su relación a una “Asociación Estratégica Especial” y ha acordado expandir la cooperación más allá de las infraestructuras y los minerales a la IA [4]. Kazajistán está persiguiendo tanto las redes humanas simbolizadas por la concesión de la Orden Dostyk como la cooperación a nivel de trabajo en empleo, comercio, inversión y tecnología [11]. Es muy probable que los cinco países profundicen la cooperación a diferentes velocidades en lugar de a un ritmo uniforme, y esta divergencia podría limitar la especificidad de la declaración conjunta de la cumbre.

La tercera variable es la velocidad a la que se materializa la infraestructura de conectividad regional. La estrategia de Kazajistán para convertirse en un centro comercial euroasiático no puede completarse solo con la reforma aduanera digital; ya se ha señalado que debe estar respaldada por una infraestructura logística real y una coordinación intrarregional [13]. La medida en que se resuelva este cuello de botella de infraestructura será crucial para garantizar que la cooperación en las cadenas de suministro de minerales críticos no termine en la etapa declarativa.

La cuarta variable es la reacción de China y Rusia. Asia Central se encuentra geográficamente dentro de las esferas de influencia tradicionales de estos dos países. Mientras la profundización de la cooperación con Corea del Sur se gestione dentro de un ámbito que no entre en conflicto directo con sus intereses existentes, la cooperación en recursos e infraestructuras puede proceder sin problemas. Sin embargo, si un proyecto específico toca sensibilidades de seguridad, no se puede descartar la posibilidad de que los países de Asia Central ajusten el ritmo de acuerdo con su principio de diplomacia equilibrada.