미국의 “통합억지(Integrated Deterrence)” 전략과 미일동맹 사세보 해상자위대 사료관

안현 · 한국외국어대학교

들어가며

2023 년, 미국은 통합억지 전략을 도입하여 억지를 보다 통합된 방식으로 수행할 것을 예고하였습니다. 일본은 이러한 전략 변화에 맞추어 3 대 문서 개정을 통해 자국의 안보전략을 수정하였으며, 국방비 지출을 늘리고 미사일을 배치하는 등 전략을 위한 역량의 마련을 위해 노력하고 있습니다. 사세보 항은 일본의 군항으로, 통합억지 전략 변화에 맞추어 변화하는 현장입니다. 본고에서는 우선 통합억지전략을 도입하게 된 배경을 살피고, 그 내용을 개략적으로 파악합니다. 다음으로 전략을 수행하기 위한 미일연대의 내용을 정리하고, 일본이 여러 우려에도 적극적으로 통합억지를 도입하게 된 배경을 분석할 것입니다. 마지막으로 본고에서는 통합억지와 미일연대를 바라보는 중국의 인식을 살펴볼 것입니다. 이러한 변화의 배경을 살펴봄을 통해서 사세보 항을 비롯한 미일연대의 장이 어떠한 방향과 깊이로 진행될 것인가를 살피고, 나아가 중국에게 미일연대가 도전요인이 될 것임을 밝히고자 하였습니다.

미국의 통합억지전략

억지이론은 제 2 차 세계대전 종전 후 미국이 핵의 사용을 이론적으로 정립하기 위한 노력으로 탄생하였으며, 안보환경의 변화에 따라 발전과 변화를 거듭하였습니다. Jervis 가 이러한 변화를 3 개의 물결로 구분한한 이래로(Jervis, R. 1979), 2023 년 현재까지 총 4 번의 변화가 있었습니다. 4 개의 물결 가운데 첫 번째 물결은 핵 억지 개념의 필요에 따라 최초로 제시된 억지이론을 말하는 것입니다. 두 번째는 이론 내부의 체계화 과정입니다. 쿠바 미사일 위기 등의 핵 억지로 인한 위기 고조(Escalation)를 경험한 뒤, 억지의 성공과 실패 조건을 도출하기 위해 게임이론과 합리적 행위자 가정이 이론에 도입되었습니다. 세 번째는 재래식 억지를 이론에 포함할 수 있다는 인식이 학계에서 생겨나, 사례 연구를 통해 억지이론을 발전하고자 하는 경향이 있었습니다. Jervis 의 구분에 더하여, 기존의 억지이론이 포섭하지 못했던 탈냉전기 안보환경에 적합한 억지이론이 필요하다는 주장이 대두되었습니다. 대표적으로, 9.11 이후 대두된 3 1.미국의 “통합억지”전략과 미일동맹_사세보 해상자위대 사료관 테러리즘 네트워크 등의 예시는 합리적 행위자 가정을 수정할 필요성을 제기하였고, 이에 따라 나온 설명이 억지이론의 네 번째 물결을 형성하였습니다(Lupovici, A. 2010). 4 번의 물결에 더하여 최근 발생한 급격한 안보환경의 변화는 새로운 억지의 출현을 예고합니다. 인공지능과 양자 컴퓨팅 기술과 같은 새로운 기술이 군사목적으로 사용될 가능성이 드러나면서, 새로운 기술이 새로운 억지를 요구하고 있습니다.

미국은 바로 이러한 필요성을 인식하고, 정책을 통해 선제적으로 대응하기 위해 노력하고 있습니다. 미국의 오스틴(Lloyd Austin) 국방장관은 2021 년 제 40 차 풀러톤 포럼 기조연설(Austin, L. 2021)에서 “통합 억지(Integrated Deterrence)”를 발표하고, 향후 미국 국방부가 전개할 새로운 전략의 대략적인 목표를 제시하였습니다. 더 나아가 2022 국방전략서(National Defense Strategy, 이하 NDS)에서는 보다 구체적인 통합 억지의 정의와 실행 방안이 제시되었습니다. 미국은 왜 통합억지를 도입하였을까요? 이번 장에서는 미국이 통합 억지를 도입하는 과정을 우선 살펴보고, 변화하는 안보환경에 관한 미국의 인식을 살펴보도록 하겠습니다.

통합억지전략의 도입사

4 탈냉전 이후 미국의 억지는 앞서 네 번째 물결이 지적하는 안보환경의 변화에 적응하는 과정이었습니다. 변화 가운데 통합억지가 도입된 계기로 작용한 안보환경의 변화는 크게 4 개로 요약될 수 있습니다. 첫 번째는 이미 활발하게 논의된 중국의 부상입니다. 두 번째는 다영역(Cross-Domain)의 문제로, 중국의 대인공위성 미사일 실험, 러시아의 크림반도 침공 당시에 사용되었던 사이버 공격 등의 사건은 다영역 공격이라는 새로운 위협을 시사하였습니다. 다영역 공격은 두 가지의 경우로 나뉠 수 있는데요. 첫 번째는, 공격이 시작된 플렛폼이 대상 플렛폼과 다른 영역에 존재하는 경우입니다. 지상영역에서 발사된 대위성 미사일(Anti- SATellite missile, ASAT)이 우주영역의 인공위성을 공격하는 것을 대표적 사례로 들 수 있겠습니다. 두 번째는, 한 영역에서 다른 영역에 타격을 줄 의도를 가지고 동 영역 내에서 공격이 수행되는 경우를 말합니다. 지상작전에 차질을 주기 위해 우주에 있는 인공위성을 공격하는 행위가 있습니다(Manzo, V. 2011, 2). 적이 이러한 다영역 공격을 수행하는 것을 방지할 필요가 있다는 것이 미국의 인식이었습니다.

5 1.미국의 “통합억지”전략과 미일동맹_사세보 해상자위대 사료관

다영역 공격의 대표적 사례인 ASAT 미사일 (Spencer, R. 2007). 세 번째는 새로운 영역의 문제가 있었습니다. 우주, 사이버 등 새로운 영역에서 미국이 취약성을 가지고 있다는 우려가 있었지요. 해당 영역에서 중국과 러시아가 미국에 비해 상대적으로 낮은 취약성을 활용하여 미국과 동맹국에게 위협 또는 침략하는 경우에 대비할 필요가 생겨난 것입니다. 네 번째는 미국의 상대적 쇠퇴가 있었습니다. 2008 년 대침체가 발생한 이후 도전국들의 적대적 행위는 증가하였습니다. 러시아의 2008 년 남오세티야 전쟁과 2014 년 크림반도 합병 등의 사례는 미국의 억지 실패로 간주되며, 센카쿠 열도 문제와 같이 남중국해에서의 충돌 또한 이 시기 이후로 빈번하게 발생하고 있습니다. 이에 더하여 트럼프 행정부 이후

6 발생한 동맹국 간의 불신은 동맹이 도전행위에 일관된 대응을 하기 어렵게 만들었습니다.

통합억지는 이러한 4 개의 문제에 대응하기 위하여 고안된 새로운 억지이며, 이는 NDS 에서 보다 구체적으로 확인할 수 있습니다. 먼저 NDS 는 미국에게 위협을 가하는 주체로 중국과 러시아, 북한 및 이란을 설정하고 있습니다. 특히 중국에 관해서는 “미국안보에 가장 포괄적이고 심각한 도전을 가하는 것이 중국의 강압적이고 점점 더 공격적인 시도”로 간주하고 있지요. 또한 NDS 에서는 중국 공산당이 총체적(Holistic) 접근을 추구하고 있으며, 이러한 도전에 대응하기 위해서는 “총체적 대응으로써 통합억지가 필요” 하다고 서술하고 있습니다. 이는 중국이 수행하는 억지가 “통합전략억지(Integrated Strategic Deterrence)”의 개념 하에서 재편되고 있으며, 이러한 중국의 전략에 대응하는 것이 통합억지의 주요한 목표 중 하나임을 우리에게 보여줍니다.

다음으로 다영역 공격에 대응할 수 있는 역량을 강화할 것임을 NDS 에서는 예고하고 있습니다. NDS 에서는 거부억지(Deterrence by Denial)와 직접적 집단적 비용 부과 억지(Deterrence by Direct & Collective Cost Imposition)와 같은 기존의 억지논의에서 다뤄지던 방식에 더하여 NDS 에서는 “회복 억지(Deterrence by resilience)”를 새로운 억지의 방식으로 제시 하고 있습니다. 이는 회색지대 작전 등의 다영역 공격에 대응하기 위해, 아시아 태평양 지역에 주둔한 7 1.미국의 “통합억지”전략과 미일동맹_사세보 해상자위대 사료관 미군과 동맹국군의 회복성(Resilience)을 높이겠다(Scouras, J., Smyth, E., & Mahnken, T. 2017, 7)(Chase, M & Chan, A. 2016, 1)는 계획입니다. 세 번째로 NDS 에서는 “우주와 사이버 영역을 우선적으로 강화”할 것이라고 예고하여, 중국이 미국의 우주와 사이버 영역 의존을 기회로 인식하고 있으며, 미국은 이에 비해 우주와 사이버 영역에서의 위협을 억지할 전략이 부족하다는 연구(Scouras, J., Smyth, E., & Mahnken, T. 2017, 7)를 반영하고 해당 영역에서 미국의 우위를 유지하기 위한 투자 등을 대응 방안으로 제시하고 있습니다.

마지막으로, NDS 에서는 경쟁이 의도되지 않은 충돌로 이어지지 않도록 하기 위해서 경쟁자들이 미국의 의도와 능력을 이해하는 것의 중요성이 강조되었습니다. Schelling 이 주장하였듯이, 억지 주체와 대상 사이의 상호작용에는 공통의 언어와 상황인식, 처벌의 조건이 공유되는 것이 중요합니다. (Schelling, T. 1966, 146-148). 억지 대상이 주체가 제시하는 한계를 명확하게 인식하는 것이 오인을 막고, 신호를 명료하게 인식하여 의도되지 않은 충돌을 발생하지 않게 만들기 때문입니다. 통합억지의 명명은 취약성과 모호성 등을 이용하여 자국의 정치 군사적 목적을 달성하려는 중국의 행위를 파악하고 억지할 수 있다는 미국의 신호일 것입니다. 이에 더하여 통합억지를 수행하기 위한 동맹국과 미국의 대응이 제시되었는데, 이는 다음 장에서 논의할 예정입니다.

8 상기된 도입사를 종합하면, 미국의 통합억지는 탈냉전 이후 발생한 4 개의 안보환경 변화가 도입의 배경이 되었습니다. 미국은 이러한 변화에 대응할 수 있도록 통합억지전략을 수립하였지요. 안보환경 변화가 초래한 위협이 존재하는 이상, 통합억지의 주요한 사항은 쉽게 변경되기 어려울 것으로 봄이 타당할 것입니다.

미국 학계의 통합억지 인식 통합억지전략이 2022 년 NDS 를 통해 구체화되자, 미국 학계에서는 해당 전략에 관하여 여러 논의가 있었습니다. 보편적인 인식은, 전략을 평가하기에는 구체적인 방법이 아직 마련되지 않고 있다는 인식이 공유되고 있습니다. 그러나 지금까지 제시된 내용에 한하여 여러 주장이 제기되었는데, 가장 논쟁적인 부분은 NDS 상에서 나타난 비군사적 수단의 통합이 억지의 수단으로 적절한가의 문제입니다. 비판적인 학자들은 효율적인 억지를 위해서는 명확한 군사적 수단을 개발하는 것이 중요하다고 주장합니다(Spoehr, T. 2021). 이들은 경제 제재나 외교적 수사 등의 비군사적 수단이 억지에 제한적인 효용을 가지고 있다는 연구를 인용하면서, 비군사적 수단이 필요 이상으로 강조되는 것이 통합억지의 방향이라면 이는 잘못된 방향이라고 지적하고 있습니다.

9 1.미국의 “통합억지”전략과 미일동맹_사세보 해상자위대 사료관

이와 달리 옹호적 입장에 선 학자들은, NDS 의 입장은 국방부가 종합적인 접근을 위해 기관 간(Interagency) 협력을 강조하는 것이며 국방부는 군사적 수단을 여전히 강조하고 있다고 주장합니다. NDS 는 주로 군사적 수단의 활용과 발전에 관하여 논하는 데 중점을 두고 있으며, 다른 수단에 관하여는 타 기관과의 협력이 중요하다는 점을 언급하는 수준이라는 지적(Sisson, M. 2022). 입니다. 이에 더하여, 기관 간 협력에 주목하여 이러한 접근이 타당하다는 주장도 제기되고 있습니다. 통합억지의 성공을 위해서는 국방부가 제시한 개념을 타 기관에서 먼저 수용하고, 정부가 일관된 목소리와 행동을 통해 의도를 파악할 수 있도록 하여야 한다는 주장입니다. 이러한 주장은 억지의 심리적(Psychological) 측면을 강조하면서, 억지의 대상에게 발신되는 신호의 일관성이 중요함을 NDS 에서 잘 인지하고 있다고 주장하고 있습니다(Mclnnis, K. 2022). 억지는 단기적으로 수행되었을 때 효과가 있으며, 이는 분쟁을 외교적으로 해결하기 위한 시간을 버는 것이라는 연구에 기초하여, NDS 가 장기적 관점에서 다뤄야 할 것은 억지 실패의 상황에서 강압(Coerce)적 수단이라는 주장도 존재합니다. (Monaghan, S 2023).

첫 번째 쟁점은 본고의 논의를 벗어납니다. 미국 국내에서 기관이 담당하는 수단을 종합적으로 동원하는 역량을 개발하는 것은 국내적 차원의 문제로 볼 수 있겠습니다. 억지의 성공을 담보하는 역량의 중요성은 강조될 수 있으나, 미 국방부는 역량의 중요성을

10 인식하고 있는 것(Austin, L 2023)으로 보입니다. 본고에서 중요하게 다룰 것은 두 번째 쟁점으로, 신호의 일관성입니다. 억지의 공동 수행 주체이자 억지의 수혜자인 미국의 동맹국들 또한 신호를 수신하고 판단하는 주체이며, 동맹국의 판단이 상세히 다뤄질 필요가 있겠습니다.

통합억지 전략과 미일연대

미국이 통합억지 전략에서 설정한 동맹국의 역할은 무엇이며, 이를 동맹국은 어떻게 수용하고 있을까요? 이번 장에서는 우선 NDS 와 미일안보협의회(Security Consultative Committee, 이하 2+2 회담)를 중심으로 미국이 구상하는 인도-태평양 역내에서 일본의 역할을 살펴볼 것입니다. 이후 살펴본 사항을 바탕으로 일본이 통합억지를 정책적으로 어떻게 수용하고 있는가를 일본 국방백서(防衛白書)와 3 대 문서 개정 과정과 내용을 통해 살펴보겠습니다.

통합억지전략이 제시하는 일본의 역할 오스틴 장관의 발언을 살펴보면, 일관되게 나타나는 표현이 있습니다. 그에 따르면 통합억지란 단기적으로 존재하는 역량을 사용하고, 새로운 역량을 개발하며, 모든 역량을 동맹 및 협력국들과 11 1.미국의 “통합억지”전략과 미일동맹_사세보 해상자위대 사료관 함께 네트워크적 방식으로 사용하는 것입니다. (Department of Defense 2023, 8). 그는 거시적인 차원에서 통합억지의 방향을 3 개로 나누어 제시하고 있습니다. 또한 NDS 에서는 일본을 주요한 협력 대상으로 언급하고 새 역량의 개발과 네트워크적 방식을 사용하는 데 중심 역할을 수행하는 동맹국으로 언급하고 있습니다. 구체적으로 살펴보면, NDS 상에 나타난 일본과의 협력은 다음과 같습니다.

먼저 통합억지전략의 인도태평양지역 적용 부분에서 일본과의 협력을 언급하였습니다(Department of Defense 2023, 15-16). 일본과 현대화 및 통합된 방식으로 전략 계획과 능력을 조합하는 것이 명시된 주요 협력 사항입니다. 다음으로 “통합확장억지 (Integrated Extended Deterrence)”를 논의하는 절에서 핵 억지 정책의 의사결정과정에 참여할 국가로 한국, 호주와 함께 일본이 언급되고 있습니다. 마지막으로 MDR 의 인도태평양지역 적용 부분에서 미사일 방어 체계의 발전과 협력 대상국으로 한국, 호주와 함께 언급되고 있습니다. 이상의 언급은 통합억지전략을 수행하는데 있어 일본의 중요성을 보여줍니다. NDS 에서 타 국가들은 보다 제한적인 범위에서 협력할 것을 예고하지요. 예를 들어, 문서에서는 한국의 역할을 주로 북한 억지에 한정하고 있습니다. 이에 비해 일본은 인도태평양지역 전역을 대상으로 설정하고 있습니다. 다만 NDS 에서는 통합억지전략을 위한 미일의 협력사항을 구체적으로

12 제시하지 않는데요, 이는 2+2 회담의 내용을 살펴봄으로 보완할 수 있겠습니다.

2023 년 2+2 회담 사진 (The Asahi Shimbun 2023).

2+2 회담의 결과문서를 통해 미일 간의 구체적 통합억지 논의를 파악할 수 있는데, 문서 간의 일치로 인해 미일이 공유하는 입장을 파악할 수 있습니다. 미국의 두 장관은 개정된 3 대 문서 가운데 국가안전보장전략과 국가방위전략의 출간이 “전례 없는 일관(Unprecedented alignment)”성을 가지고 있다는 평가를 내놓고 13 1.미국의 “통합억지”전략과 미일동맹_사세보 해상자위대 사료관 있습니다. 상응하는 미국의 NDS 가 22 년 10 월 27 일에, 문서개정이 동년 12 월 16 일에 채택되었다는 점에서, 두 미국 장관의 평가는 자신들의 통합억지 전략에 일본의 전략이 짧은 시간에도 조응(照應)하였다는 점을 강조한 것으로 보입니다. 두 국가의 새로운 안보 전략과 방위 전략이 통합된 방식으로 수렴하는 점 또한 강조되어, 일본이 자국의 신호를 적절히 인식하고 이를 정책적으로 수용하였다는 미국의 인식을 파악할 수 있겠습니다. 이러한 일치에 관한 보상처럼, 미국은 미일안보조약 제 5 조(개입조항)의 대상에 센카쿠 열도가 해당됨을 미국이 확인하면서 공약(Commitment)의 수준을 높이고 있습니다.

문서의 후반부는 동맹의 역할과 과제를 5 개의 영역으로 나누어 제시하고 있습니다. 영역은 각각 (1)동맹의 협력 (2) 평시의 연합된 노력 (3) 억지와 대응(Respond)을 위한 연합된 노력 (4) 우주, 사이버 그리고 정보 보안 (5) 기술적 우위의 유지가 제시되습니다. 구체적으로 언급된 사항은 앞서 언급된 통합억지의 방향성에 관련된 표현이므로, 정책적으로 유의미한 영역별 항목을 정리하도록 하겠습니다.

영역 영역별 세부항목 (1)동맹의 협력 자위대 상설통합사령부(Permanent Joint

14 Head Quarters, PJHQ) 설치 (2)평시의연합된 노력 항공자위대 카데나 기지 탄약창 증설/

미국과 일본 시설의 공동 사용 확대 /일본

남서 제도를 포함한 지역에서 군사훈련

증가

(3)억지와대응을 위한 통합 대공 및 미사일 방어, 대함전, 대잠전, 연합된 노력 소해전, 상륙 및 공수작전, ISRT, 물류, 기동

등의 임무 영역 강화/육해공, 우주, 사이버,

전자기 스펙트럼 및 기타 영역을 통합하는

다영역 능력 강화

(4)우주, 사이버 및 일본 우주 상황 인식 시스템 운영과 우주 정보 보안 영역 인식에서 (양자)협력/항공자위대

사이버 방어사령부 설립/(사이버)위험 관리

프레임워크 도입/방위 산업 대상 사이버

보안 표준 수립

(5)기술적우위의 유지 연구, 개발, 실험 및 평가 프로젝트 양해각서

체결, 정부 상호 품질 보증의 논의/고출력

마이크로파 및 자율 시스템 공동 연구

프로젝트 논의

15 1.미국의 “통합억지”전략과 미일동맹_사세보 해상자위대 사료관

위에 명시된 사례 중에서도 특별히 주목할 만한 사항이 있습니다. 앞서 언급하였듯이, 통합억지는 단기적으로 존재하는 역량을 사용하고, 새로운 역량을 개발하며, 모든 역량을 동맹 및 협력국들과 함께 네트워크적 방식으로 사용하는 것이지요. 일본은 미국에 의해 제시된 방향성에 맞추어 자국의 방위 역량을 강화하는 구체적 정책을 실행 및 발전시키고 있습니다. 대표적 예시로, 일본은 상설통합사령부 (「常設統合司令部」)를 설치할 것을 예고하고 있습니다. 상설통합사령부란 육해공 자위대 3 개를 통합 지휘하는 역할을 할 예정인 자위대의 부서입니다. 일본의 군사조직을 살펴보면, 기존에도 한국의 합동참모본부와 유사한 역할을 수행하는 통합막료감부가 존재하고 있습니다. 그럼에도 상설통합사령부를 신설하는 것은, 국내적 요청에 더해 미국과 통합억지를 수행할 담당 부서의 필요성을 충족하기 위해서로 볼 수 있습니다.

상설통합사령부 설치 논의는 기존에도 있었으나, 보다 본격적인 논의는 2011 년 동일본 대지진으로 인해 발생하였습니다. 미국군과 일본 자위대가 지진 대응을 위해 협력하는 과정에서, 일본 자위대는 카운터파트(Counterpart)가 부재하여 인해 소통의 어려움을 겪었습니다. 미국의 인도태평양사령부(INDOPACOM)에 대응하는 기관이 없어 통합 막료장이 미국의 합동참모의장과

16 인도태평양사령관 을 동시에 상대하여야 하는 어려움이 있었던 것이지요. 그러나 여러 국내외적 우려가 설치를 지연시켰습니다.

먼저, 국내적으로 이미 통합막료감부가 존재하는 상황에서 불필요한 지휘의 중복이 일어날 수 있다는 우려가 있었습니다. 다음으로, 국내외적으로 3 개 자위대를 통합하는 강력한 권위체가 등장하면 이는 일본제국시절과 같은 군사주의적 경향 강화로 이어질 수 있다는 우려가 있었습니다(Isobe Koichi. 2023). 이러한 우려로 12 년간 이뤄지지 않던 기관의 설치는, 통합억지가 등장한 이후 비로소 작업에 착수하였다. 일본 NDS 에서 나타난 상설통합사령부의 설치 목적은 통합적 방식(Integrated manner) 으로 다영역작전(Cross- domain operations)을 수행하기 위해서 일것입니다(Ministry of Defense 2023,15,249,281). 통합억지 전략과 관련을 맺고 있는 것이 용어와 배경의 일관성을 통해서 드러나고 있습니다.

일본은 앞서의 예시에서 드러나듯 미국이 제시한 통합억지의 개념에 맞춰 급격하게 방위 역량을 강화 및 재편하고 있습니다. 이러한 변화의 계기는 무엇일까요? 미국이 발송한 신호를 일본이 신속하면서도 정확하게 받아들일 수 있었던 배경은 과연 무엇 일까요? 다음 절에서는 일본의 인식을 살펴봄으로 그 원인을 파악하고자 합니다.

17 1.미국의 “통합억지”전략과 미일동맹_사세보 해상자위대 사료관 통합억지전략 하에서의 일본의 방위역량재편

일본은 앞서 언급한대로 2022 년 미국의 NDS 가 발표된 뒤 약 2 달여 만에 3 대 문서를 개정하였습니다. 개정의 내용은 2023 년 초 미국의 국방장관과 국무장관에 의해서 자국의 방향성과 일치되었다는 평가를 받았지요. “전례 없는” 이라는 표현이 사용된 것을 돌이켜보면, 이전에 비해 보다 본격적인 변화가 있었다는 인식이 바탕에 있음을 추정할 수 있겠습니다. 그렇다면 어떠한 변화가 있었을까요?

일본은 냉전기에 일본국 헌법 제 9 조(일명 평화헌법)을 제한적인 범위에서 해석하여 왔습니다. 그러나 해석이 변화하는 안보환경에 따라 변경을 거듭했던 것 또한 사실입니다. 해석 상의 변화는 이번 3 대 문서 수정이 발생한 2022 년 전까지 법적인 차원에 한정하여 이뤄져 왔습니다. 먼저, 1999 년 비상사태시 평화한법 하에서 미일 협력이 가능한 범위를 상정한 주변사태안전보장법 (周辺事態安全確保法)이 통과되었습니다. 다음으로, 내각의 집단적 자위권에 관한 견해를 변경한 평화안전법제 관련 2 법(平和安全法制)이 2015 년 통과되었 습니다. 두 문서로부터 세 가지 공통점을 우리는 찾을 수 있습니다.

첫 번째로, 두 문서는 평화헌법을 준수하면서 집단적 자위권의 행사가 가능하도록 하는 법적 작업이었습니다. 두 번째로,

18 개정시기는 각각 북한의 핵 실험 및 미사일 실험과 센카쿠 열도 분쟁이라는 주변국의 위협이 계기가 되었습니다. (Watanabe Tsuneo 2023). 세 번째로, 내각은 개정 상황에서 미국과의 공조 과정에서 발생한 요구를 개정을 위한 근거로 제시하였습니다(参議院. 1999). 이러한 법적 사항을 보면 변경된 해석은 일본이 안보위협과 미국의 요구로 인해 집단적 자위권의 행사 근거를 마련하려는 시도로 보입니다. 그러나 구체적인 안보정책을 살펴보면, 일본이 집단적 자위권을 행사하기 위한 준비작업에 있었다고 단정하기에는 어려움이 있습니다. 예를 들어, 2015 년 방위백서는 회색지대 전술 등 안보환경의 변화로 인해 수륙기동단과 극초음속 미사일 개발에 착수하였음을 예고하고 있으나 이는 개별적 자위권 행사와 관련된 내용으로 보는 것이 적절하겠습니다.

이러한 기존의 경향과 달리, 2022 년 3 대 문서의 개정 내용을 살펴보면 집단적 자위권의 행사를 위한 정책이 보다 적극적으로 도입될 것으로 보입니다. 개정 내용을 보면 전략 단계에서 일본은 2 가지 목표를 제시하고 있습니다. 첫째는 현존하는 장비의 최적효율적 사용입니다. 작전율(Operational Rate)를 늘리고, 적절한 탄약과 연료를 구비하며 회복력(Resilience)을 강화하기 위해 국방 투자 시설을 강화할 것으로 예고하고 있습니다. 두 번째는 미래 작전을 위한 중심 역량의 개발입니다. 구체적인 실행 방안으로는, 지상과 해상 및 공중과 우주, 사이버공간, 전자기 영역에서 19 1.미국의 “통합억지”전략과 미일동맹_사세보 해상자위대 사료관 유기적으로 통합된(Integrated) 능력을 강화하여 다층적(Multi- layered) 방식으로 다영역 작전 상황에 대처할 것으로 예고하고 있습니다. 이에 더하여, 위협 영역 외부에서의 침략 공격에 대응할 스탠드 오프(Stand-off) 방어 능력의 필요성도 강조됩니다(Ministry of Defense 2022).

일본은 같은 해에 발표된 미국의 NDS 에 상응하는 전략(Align respective strategies)을 수립하는 것을 새로운 NDS 의 발간 목적으로 초반부에 제시하고 있으며, 이는 개념의 유사성에서도 확인할 수 있습니다. 앞서 언급하였듯이, 미국이 제시하는 통합억지의 정의는 단기적으로 존재하는 역량을 효율적으로 사용하고, 새로운 역량을 개발하며, 모든 역량을 동맹 및 협력국들과 함께 네트워크적 방식으로 사용하는 것입니다. 이러한 틀에서 일본의 문서들을 정리하면, 다음과 같이 나타낼 수 있겠습니다.

미국 NDS 일본 NDS 3 대 문서 상의 2+2 회담에 상의 목표 상의 목표 실행방안 명시된 실행방안 현존 현존하는 작전율의 향상/ 남서 제도 역량의 장비의 연료와 탄약의 구비 / 군사훈련 확대/ 효율적 최적효율적 회복성 있는 방위시설 미일 공동 사용 사용 구축 시설사용 / 카데나

20 기지 탄약창 증설 새로운 미래 지상, 해상, 공중, 우주 상황 인식 역량의 작전을 우주, 사이버 및 시스템과 영역 개발 위한 중심 전자기 영역에서 인식협력/

역량의 통합적 능력 강화 / 항공자위대

강화 스탠드 오프(Stand- 사이버

off)방위능력 강화 방어사령부 설립

/연구개발

양해각서/ 고출력

마이크로파 및

자율 시스템 공동

논의

동맹 간의 통합된 미일 간의 공동 자위대

네트워크 방식으로 억지와 대응 능력 상설통합사령부 강화 미일 강화 / 일미 간 동맹 설치 / 대공 및

협력을 조정 메커니즘(ACM) 미사일 방어 /

강화하고, 갱신 / 취득 및 교차 대함전과 대잠전,

상응하는 서비스 협정(ACSA) 소해전, 상륙 및

전략을 및 공수작전, ISRT,

제시 상호접근협정(RAA) 물류, 기동 임무

체결 촉진 / 주요

21 1.미국의 “통합억지”전략과 미일동맹_사세보 해상자위대 사료관

국가(NATO, 한국, 영역 강화

호주, 인도 등) 와의

개별적 협력

제시된 사항 가운데 현재 일본이 가장 중시하는 역량은 스텐드 오프(Stand-Off) 방위능력인데, 이는 예산안에서도 확인할 수 있습니다. 2023 년 일본 국방백서(防衛白書)에서는 대강의 방위 예산을 명시(Ministry of Defense 2023, 263-275)하고 있는데, 43 조 5 천억 엔(미화 3 천 40 억 달러)의 총액을 가운데 7 대 방위력 정비 목표를 위해 대략적으로 예산을 어느 정도 투입할 것인가가 나타납니다. 가장 많은 지출인 9 조 엔을 지출하게 될 항목은 지속성 및 회복성 항목입니다. 해당 항목은 세부적으로 탄약 및 유도탄, 정비, 시설 강화 등을 포함하고 있습니다. 그 다음으로 많은 지출을 예고하는 항목은 바로 스텐드 오프 방위능력으로, 5 조 엔을 지출할 것으로 예고되어 있습니다. 스텐드 오프 방위능력이란, 적의 위협범위 외부에서 적을 타격할 수 있는 능력이며, 주로 미사일 능력으로 이해할 수 있겠습니다. 기존 일본의 미사일 방어능력은 주로 미사일 요격(Missile Defense)에 주안점을 두고 강화되어 왔습니다. 그러나 2017 년 아베 신조 총리를 시작으로 자유민주당 일각에서는 방어 시스템에 더하여 신속 대응 능력이 필요하다는 점이 부각되었습니다. 특히 극초음속 미사일 등 기존의 방어 시스템을

22 무력화할 수 있는 미사일이 중국, 러시아 및 북한에서 개발됨으로 인해 이러한 주장은 더욱 힘을 얻게 되었지요.(自由民主党 政務 調査会 2020).

7 대 항목별 예산

스텐드 오프 방위능력을 구축하기 위한 노력의 하나로, 일본은 지상형 이지스 체계(AEGIS Ashore)를 도입하기로 한 기존의 방침을 수정하고, 탄도미사일 요격 기능을 수행하는 신형 이지스 함을 도입하기로 결정하였습니다. 특히 해당 이지스 함은 유사 시 기존의 23 1.미국의 “통합억지”전략과 미일동맹_사세보 해상자위대 사료관 함정들이 오키나와 인근에서 작전하는 동안, 동해에서 전력의 공백을 메우는 역할을 수행하게 될 예정입니다(Ministry of Defense 2023, 16). 다음으로, 스텐드 오프 방위 능력을 위해서 일본은 기존에 도입하기로 계획된 미국제 토마호크 미사일 400 발 가운데 200 발을 1 년 앞당긴 2025 년에 도입하기로 결정하였습니다(Ken Moriyasu, Yusuke Takeuchi. 2023). 이는 자국의 신형 순항미사일이 도입되는 2026 년 전까지 스텐드 오프 방위능력을 확보하는 것에 초점이

맞춰져 있으며, 불과 1 년의 도입 공백을 메우기 위하여 2022 년 말의 도입결정을 번복한 것에서 일본 정부의 위협 인식이 얼마나 강한가에 관해 추정할 수 있을 것입니다.

24 펠로시 방문에 따른 중국 군사 훈련에서 발사된 미사일의 착탄 지점.

(Katsuji Nakazawa 2022).

일본의 고조되는 위협인식은 미국의 통합억지전략에 일본이 가장 동조적인 국가가 된 배경으로 작용한 것으로 보입니다. 일본의 위협인식은 미국에 비해서도 더욱 강하게 나타나고 있습니다. 2023 년 일본정부가 수행한 여론조사에서는, 응답자의 85.5%가 일본이 공격의 대상이 되거나 무력충돌에 연루될 수 있다고 응답하였으며, 89.7%가 미일 안보조약이 일본에 도움을 준다고 답변하였습니다. 현존하는 일본의 군사 능력에 만족한다는 답변 또한 전년 대비 약 7% 감소한 53%로 나타났습니다(Takahashi Kosuke 2023). 2022 년 낸시 펠로시(Nancy Pelosi) 방문 하루 뒤에 있었던 중국의 미사일 발사에서, 9 발의 미사일 가운데 5 발이 일본의 배타적 경제수역으로 착탄한 사건 등으로 인해 일본은 보다 높아진 위협인식을 보이고 있습니다. 미국의 INF 파기와 중국의 극초음속 미사일 개발 및 핵전력 증강으로 인해, 역내를 범위로 하는 중단거리 미사일 경쟁이 강화되고 있는 점 또한 일본이 방위역량을 증강하는 주요한 배경입니다.

이상의 논의를 종합하면, 일본 정부는 위협인식으로 인해 보다 단기적인 차원에서 무력충돌의 가능성을 높게 보고 있다는 점이 25 1.미국의 “통합억지”전략과 미일동맹_사세보 해상자위대 사료관 국방백서 등의 문서와 여론조사 등을 통해서 확인됩니다. 일본의 자체적인 방위역량 강화는 현존하는 역량을 강화함을 통해 유사 시 타격을 견디고(Resilience), 지휘통제와 탄약공급 등이 미국과 원활하게 지속될 수 있도록(Sustainable) 하는 데에 중점을 두고 있습니다. 새로운 역량은 우주와 사이버 영역에서의 능력을 개발하는 것에 비하여 미사일 타격 능력인 스텐드 오프 타격능력을 확보하는 것에 초점이 맞춰져 있으며, 상황인식을 공유하는 기초적인 차원에서의 협력이 2023 년 미일 간에 진행되고 있습니다. 일본이 상정하는 무력충돌은 남서태평양의 자국 영해와 배타적 경제수역의 방어 및 대만 지역에서의 억지가 우선시되며, 북한의 미사일 위협이 부가적으로 고려되고 있습니다.

통합억지전략 하의 미일연대와 중국

통합억지의 직접적인 대상국인 중국의 인식은 중국현대 국제관계연구원(中国现代国际关系研究院)에서 발간한 현대국제 관계 2023 년 6 호에서 찾아볼 수 있습니다. 통합억제는 3 대 모순을 야기하여 아시아 태평양 지역의 안보를 위협할 수 있다는 점을 분석에서는 지적하고 있습니다 (陈庆鸿 2023).

26 그들이 주장하는 3 대 모순은 다음과 같습니다. 첫째로, 군사화와와 경제화 간의 모순입니다. 아시아 태평양 지역 국가는 경제 발전을 우선으로 하므로, 통합억지에 참여하는 것은 해당 국가의 발전을 저해할 수 있다고 지적합니다. 둘째로, 자주성의 모순입니다. 통합억지를 위해서는 지역거점을 확보하고 동맹국의 군사적 수단의 통합이 필요한데, 이 경우 중립을 어기고 행동에 제약이 생겨 동맹국의 주권을 손상할 수 있다고 지적합니다. 셋째로, 통합억지가 억지의 실패를 야기하는 모순이 있다고 주장하고 있습니다. 해당 분석에서는 위협의 유효성이 잠재적 적이 가질 수 있는 대안에 있다는 셸링의 주장을 인용하면서, 통합억지가 비무력적 대안을 축소할 수 있다고 주장하고 있습니다. 분석에서는 이러한 3 대 모순으로 인해 통합억지 자체가 실패할 가능성이 높다고 종합하고 있습니다. 통합억지를 함께 수행하는 동맹국이 미국 국내정치 등의 문제로 동맹국 조정에 한계가 있을 것이며, 서태평양 지역에서 늘어난 긴장은 많은 반대를 야기하여 실패할 것이라는 추정이지요.

미일 간에 강화된 협력 또한 중국은 부정적으로 인식합니다. 중국은 일본이 통합억지를 위해 앞 장에서 논의한 바와 같이 역량을 강화하고 있는 것을 역사적인 맥락에서 “군국주의화”로 지적하고 비판(Reuters 2023)하고 있습니다. 통합억지와 관련하여 2023 년 현재 중국에서 가장 큰 우려를 나타내는 분야는 중거리 미사일 분야입니다. 미국이 아시아 태평양 지역에서 중거리 미사일을 배치할 27 1.미국의 “통합억지”전략과 미일동맹_사세보 해상자위대 사료관 것이라는 보도(Patrick Tucker 2023)와 일본의 개량형 대함 미사일 조기배치 보도 등에 관해서 중국은 민감하게 반응하고 있습니다. 중국 전문가들은 SM-6 와 토마호크 등의 순항미사일 배치는 위력 자체는 적으나, 사건의 성격이 쿠바 미사일 사건과 유사하다고 보고 있습니다(Zhang Han 2023). 이러한 주장은 일정 부분에서 타당한 측면이 있겠습니다. 일본으로 한정하여 보면, 일본이 통합억지 전략에 참여하면서 실제 전투 능력과 효율성이 필요해진 상황과 일본의 장기 불황 및 고령화는 상충할 수 있다는 것이 일본 전문가 사이에서도 지적됩니다. (Takuya Matsuda 2023). 트럼프 행정부의 경험으로 인해 통합억지전략 자체의 지속성이 크지 않을 것이라는 지적도 제기되고 있습니다.

그러나 통합억지를 위해 자국의 역량을 강화하고 미국과 연대를 강화하는 일본의 정책은 당분간 변화하기 어려울 것으로 보입니다. 앞서 언급하였듯이, 중국이 경계하는 일본의 최근 행보는 일본의 위협인식으로 인해 발생하였습니다. 그리고 그러한 위협인식을 촉발한 사건은 중국의 새로운 군사전략에 기반하였지요. 중국은 중국군사과학원 군사전략연구소에서 발간한 2020 년 전략학에서 제한적 타격을 억지를 위한 수단으로 제시하였습니다. 전략학에서는 상대적으로 고립되고 타격하기 쉬운 군사 및 정치적 표적을 향한 경고-시위적 군사 타격이 억지를 위해 수행될 수 있다고 언급(中国军事科 学院军事战略 研究所 2020, 136)하고 있으며, 이러한

28 전략적 사고에 입각하여 2022 년 낸시 펠로시(Nancy Pelosi) 방문 하루 뒤에 대만을 대상으로 군사훈련을 실시하였습니다. 훈련에서는 실사격과 중거리 탄도미사일 발사가 포함되었는데, 이는 중국이 전구 합동작전사령부에 재래식 미사일 사용 권한을 일부 이관한 것과 관련(Roy D. Kamphausen 2023)이 있습니다. 즉, 전략적 차원과 작전 차원에서 발생한 중국군의 변화가 일본 해역에서의 미사일 착탄을 야기하였으며, 일본의 위협인식이 급격히 증가한 원인이 된 것으로 파악할 수 있겠습니다.

마치며

미국의 통합억지와 중국의 통합전략억지 모두 수행을 위해 필요한 핵심 역량은 인공지능(Artificial Intelligence, 이하 AI)입니다. 영역, 다양한 형태의 분쟁, 군과 비군사 부문과 동맹의 역량을 통합하는 복잡한 작업을 효율적으로 수행하기 위한 AI 기술의 필요성은 양국 모두가 공유하고 있으며, 이에 따라 AI 개발을 두고 치열한 경쟁을 벌이고 있습니다. 미국은 신속 정확한 결정을 의사결정자가 돕는(Department of Defense 2023, 3)것을 AI 의 핵심 역량으로 지적합니다. 중국 또한 시진핑이 제 20 차 전국대표대회에서 기계화, 정보화, 지능화의 3 화 개념을 언급한 이래(新华网 2022)로, 29 1.미국의 “통합억지”전략과 미일동맹_사세보 해상자위대 사료관 지능화에 맞춘 AI 의 군사적 활용의 중요성을 인식함이 여러 문서에서 드러납니다. 특히, “지능화 시대에 접어들어 패키지 소프트웨어와 핵심 알고리즘이 뒤쳐지면, 하드웨어의 높은 성능에도 작전 잠재력을 발휘하기 어렵다.” (李志飞 2022)고 분석하여 AI 를 기존의 군사적 수단과 결합하는 방식의 발전을 예고하고 있습니다. 본고에서 우리는 미국이 수립한 통합억지전략에 일본이 주요한 행위자로 참여하는 양상과 그 배경에 대해서 살펴보았습니다. 통합억지는 중국을 억지하기 위한 미국의 새로운 전략으로 등장하였고, 일본은 이에 보조를 맞춰 자국의 역량을 강화하고 있습니다. 앞서 살핀 바와 같이 핵심 역량인 AI 를 개발하기 위해서는 첨단 반도체 생산능력이라는 물리적 토대가 뒷받침되어야 할 것입니다(김양규 2024). 반도체 제조 장비 시장에서 일본은 약 35%의 비중을 차지하고 있으며, 소재 생산의 약 50%를 차지합니다. 미일이 통합억지전략 하에서 중국의 AI 개발을 지체하는 상황은 중국에게 있어 큰 도전이 될 것입니다. 특히 통합억지전략의 실행으로 인해 우주와 사이버 영역이라는 새로운 영역의 경쟁, 반도체와 같은 기술개발 경쟁 등 기존의 군사전략차원을 넘어서는 복합적인 경쟁으로 접어들면서 중국의 셈법이 더욱 어려워질 것으로 보입니다.

중국은 “통합전략억지”라는 새로운 군사 전략을 도입하고, 이에 맞추어 작전 차원에 이르기까지 역량을 재편하였습니다. 그러나 역설적으로, 이러한 선제적 조치는 일본의 위협인식을 강화하고,

30 이로 인해 미일연대를 강화하는 결과로 이어졌습니다. 즉, 중국의 전략이 스스로의 전략적 지평을 축소하게 되었고, 전략 목표를 달성하기 어렵게 만들었습니다. 중국의 인식과 일 간에 존재하는 국내·국제적 문제로 인해 양국의 연대를 손상시킬 수 있는 변수는 분명히 존재하나, 당분간은 미일 간의 연대가 지속되어 중국의 어려움이 지속될 것으로 예상하는 것이 타당할 것입니다.

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