【Global NK评论】李在明政府对华外交的优先事项

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两国元首于6月10日进行的简短通话，在表达改善关系的政策意愿的同时，也清晰地展现了两国关系所固有的挑战与课题。韩中两国对改善关系均抱有很大期待。然而，自2016年萨德冲突以来，韩中关系一直停滞在最低水平，改善关系的动力和意愿也已减弱。正如舆论所期待的那样，新政府的成立本身并不能带来韩中关系的改善。新政府现实上不得不将对美外交与谈判作为首要课题，而对华外交反而可能受到韩美关系的影响，面临各种挑战并趋于不稳定。韩中关系依然存在对对方的战略期待与要求不同，以及难以找到合作契合点的问题。

一、细致管理韩中敏感议题与恢复战略沟通

在两国元首的简短通话中，对方国家所期待和要求的重点议题不同这一点已清晰显现。习近平主席强调的重点有两个：第一，共同维护多边主义和自由贸易，以及供应链稳定。第二，尊重核心利益和重大关切。总而言之，中国在应对美国的关税政策的同时，试图以此为契机寻求与韩国改善关系。中国期待通过改善与韩国的关系，在美中竞争与对抗加剧的局面下，李在明政府不参与美国主导的反华联盟。特别是，中国主张台湾问题是中国核心利益，要求韩国不予干涉。也就是说，中国对韩国的战略关注和改善关系的动机，是其与美国竞争和对抗的延伸。习近平政府对李在明政府抱有期待，认为其将不同于前政府——即前政府集中于加强韩美同盟和韩美日合作。

然而，美国特朗普政府正强烈要求同盟国韩国参与遏制中国。新政府在准备不足的情况下，将不得不就关税及尖端技术、驻韩美军费用分摊问题、战时作战指挥权移交问题，乃至朝核问题等关乎国家命运的重要议题，处于被动地位进行艰难谈判。同时，作为进步派政府，要求加强韩美同盟的舆论也不容忽视。尽管新政府有改善与中国关系的意愿，但却面临着难以满足习近平政府期待和要求的复杂现实。

然而，通过2025年6月4日至5日举行的第13届东亚研究所（EAI）东亚认知调查所反映出的国内舆论显示，韩美关系最为重要、韩美同盟应进一步加强的观点仍然占主导地位。2025年的韩国国民认为，相比朝鲜的核导弹威胁（33.2%；较2024年的51.1%下降17.9个百分点），美中战略竞争与冲突（64.9%）、保护主义扩散及尖端技术竞争（59.8%）才是当前面临的最大威胁，这表明了对美中竞争及其带来的经济不安的担忧之大（参见图1）。在此基础上，认为韩美关系是最重要的外交关系的回答比例较2024年增加了15.6个百分点，达到90.7%的最高值，无论是进步派（91.2%）还是保守派（91.7%）受访者都给出了相似的回答。韩中关系（43.2%）虽然被认为重要，但其支持率不到韩美关系重要性回答的一半。

此外，在中美竞争加剧的背景下，认为韩美同盟应超越应对朝鲜军事威胁的范畴，发展成为解决地区及全球问题的同盟的回答比例，从2024年的77.8%增加到2025年的86.3%。认为台湾海峡的紧张与冲突对韩国国家利益重要的回答比例也较2024年增加了8.2个百分点，达到87.5%。这表明韩国的安全不仅受到朝鲜半岛的影响，也可能受到地区问题的影响，因此韩美同盟的活动范围应扩大。

然而，在台湾海峡发生军事冲突时，韩国应对的最大限度是“应提供人道主义援助”和“不应介入”，这两项意见分别占49.3%和15.8%，位列第一和第二。这比2024年分别增加了5.1个百分点和6.7个百分点。对于台海发生事变时驻韩美军的作用，认为应在朝鲜半岛提供后方支援（42.3%）或仅专注于韩国防御（29.5%）的回答比例位列第一和第二。尽管担忧台湾海峡的紧张与冲突对韩国的负面影响，但明确的意见是应最大限度地减少对台湾问题的介入，并更加专注于韩国的安全。

在对华负面观感较高、韩美关系压倒性重要的舆论占主导的情况下，新政府很难将改善对华关系作为优先事项并积极推进。现实上，新政府在执政初期不得不集中精力与美国进行谈判和管理美国带来的风险，因此很可能难以推行中国寄予厚望的“平衡外交”。

因此，新政府不应抱有对韩中关系的过度的乐观期待，而应将管理中国带来的风险作为政策的优先事项。韩中两国都应在可能引发冲突的敏感议题上相互克制，并建立和加强快速沟通的体系，以便在发生冲突时能够迅速应对，避免不必要的扩大和再生。新政府应通过多种渠道持续传达韩国的立场——即加强韩美同盟是为了应对朝鲜的挑衅，并在此基础上恢复与中国的务实、功能性合作关系。特别是在台湾问题上，应像舆论所设想的那样，尽量规避直接介入，同时表明遵守建交时承诺的原则性立场，并密切关注事态变化，审慎管理。

此外，新政府应在多边主义合作和支持自由贸易秩序的原则性层面上，为应对特朗普政府过度的关税施压而保留与中国合作的可能性，并确保相应的空间和手段，同时加强与美国的合作并准备谈判。同时，新政府也应为由此可能引发的与中国的摩擦做好准备，并加以管理，防止其扩大。

特别是回顾韩中关系33年的历史，当韩中冲突加剧时，政府间的正式对话往往首先中断，且难以重新开启，导致问题无法得到解决。因此，为应对这种情况，需要构建各种务实的补充性对话渠道，以便能够迅速恢复政府间的正式对话。如果在不同领域和层级定期、常设地进行对话，将有助于拓宽相互理解的范围，预防因误解和歪曲而产生的冲突。此外，通过提高对相互政策变化的预测能力，并为突发情况做好准备，还可以期待防止事态恶化的效果。

图1. 韩国面临的最大威胁因素

二、现实调整对中国在朝核问题上“作用”的期待

李总统在通话中请求“中国在朝鲜半岛无核化、和平与稳定方面发挥建设性作用”。对此，习近平主席回应称：“朝鲜半岛的和平与稳定是韩中两国的共同利益，中方将为解决问题和朝鲜半岛的和平与稳定而努力。”尽管对话简短，但两国在朝核问题这一韩中关系的长期难题上的分歧显露无疑。

李在明-习近平关于朝鲜半岛的对话内容并未包含在中国外交部的官方声明中。根据韩国总统室发言人的简报，李总统直接提到了“朝鲜半岛无核化”，而习近平主席则回应为“朝鲜半岛和平与稳定”。大约自2022年印尼巴厘岛美中首脑会谈以来，中国外交部的官方声明中就未再出现“朝鲜半岛无核化”的字样。此外，中国一贯主张的所谓“朝鲜半岛无核化三原则”近期也几乎不再提及。

相反，习近平主席在2024年5月与俄罗斯普京总统举行的首脑会谈联合声明中表示，“反对美国及其同盟国可能加剧与朝鲜对抗，导致朝鲜半岛武力冲突和紧张局势升级的军事威胁行为”，这实际上是在主张朝鲜半岛紧张局势的责任也存在于美国和韩国。在2025年5月举行的习近平-普京首脑会谈中，双方在完全未提及朝核问题或无核化的情况下，发表了要求“停止对朝鲜施压”的联合声明。

首先，在这种情况下，李在明政府需要对中国在朝鲜问题上的作用采取不同于以往的全新 접근 和设计。尽管中国在这一系列态度转变中，尚不能认定其已接受朝鲜的拥核国主张，但有必要为事态可能急剧发展的可能性做好准备。新政府首先必须准确把握中国这一系列态度转变的意义，以及中国为应对朝鲜拥核国主张正在采取的对策。在此基础上，新政府应积极推进战略沟通，以与中国就朝鲜“拥核国”主张对朝鲜半岛乃至东亚和平与稳定可能产生的影响达成共识。

中国发挥“建设性作用”这一点，韩中两国都予以强调。在6月的EAI舆论调查中，84.1%的韩国国民认为中国在应对朝鲜军事挑衅的过程中发挥着作用。认为中国在朝鲜无核化过程中具有影响力的回答比例也高达88.3%。值得注意的是，尽管在朝核问题这一阵营间意见分歧极为明显的问题上，国内进步派和保守派受访者都认为中国的作用和影响力很重要。

总之，韩中两国都认为中国在朝鲜问题上发挥着作用并具有影响力。事实上，中国在维持朝鲜半岛和平与稳定方面曾发挥作用，未来也将继续发挥作用。然而问题在于，是否就所谓朝核问题中“中国发挥建设性作用”的具体内容达成了共识和理解。首先，韩国国内进步派和保守派之间就此存在意见分歧。实际上，韩国的进步派和保守派政府在执政时，都试图设想并引导中国发挥不同作用和影响力，但未能取得预期成果。正如舆论所指出的那样，在与中国讨论之前，国民意见的收集和整合是一个重要的议题。

此外，还需要准确理解中国所主张的“建设性作用”是什么，以及它是否符合韩国政府的期待。中国主张对朝鲜实施制裁的目的是为了推动对话，并一贯强调通过对话与谈判实现无核化。近期，中国强调朝核问题的“政治解决”。中国所主张的所谓“政治解决”背后，隐藏着将朝核问题的责任归咎于美国的论调。也就是说，中国主张负有朝核问题责任的美国应出面通过政治外交手段解决。中国基本上持朝核问题非当事国的态度，也不愿成为解决者，迄今为止其最大的作用是作为对话调解者以管理局势。

然而，中国在坚持以管理为导向、平衡南北双方的对朝外交政策的同时，在两种重大的局面变化预期下，曾采取过政策转变和积极发挥作用。即，第一，在美国加强对华攻势的局面下，若判断作为缓冲区的朝鲜体制危机迫在眉睫，中国会积极发挥作用加以阻止。例如，在1994年和2011年分别发生金日成和金正日去世等朝鲜体制危机时，中国迅速向朝鲜提供了积极支持。而在2003年和2017年，当美国提出可能对朝鲜采取直接军事行动时，中国反而通过率先对朝鲜实施制裁，阻止了美国的军事行动并试图管理危机。

第二，当朝鲜半岛上中国地位和影响力有明显减弱的担忧时，中国会通过积极介入来管理和稳定局势。例如，在1994年10月《朝美日内瓦协议》达成时，中国积极发展了与韩国的关系。而在2018年2月平昌冬奥会后，随着朝韩、朝美首脑会谈的突然举行，“中国被边缘化论”出现，中国主导了在习近平执政近六年期间中断的朝中首脑会谈，在一年多的时间里连续举行了多达5次首脑会谈，以确认中国在朝鲜半岛的地位和影响力。

总之，韩中两国都强调中国在朝核问题上发挥“建设性作用”的重要性，但就“作用”的具体内容而言，双方仍存在较大分歧，因此现实上即使新政府改善与中国关系，也很难在朝核问题上找到合作的契合点。过去政府曾过度期待中国的作用，若未能取得预期成果，便立即施压中国，最终导致韩中关系破裂。反之，若试图缩小或忽视中国的作用，反而会刺激中国，使其扮演“破坏者”（spoiler）的角色，导致韩国未能取得期望的成果。

舆论虽然认为中国在朝核问题上的影响力很重要，但新政府的对华外交中，为实现朝鲜无核化的政策协调，在2021年（24.4%）的调查中位列第一，但在2025年的调查中降至17.2%，排在扩大经济交流及尖端技术合作（33.9%）和应对经济制裁（24.1%）之后，位列第三（参见图2）。这推测反映了经验和判断认为与中国在无核化政策上的协调存在局限性。

图2. 公共外交中应优先考虑的问题

总之，为避免重蹈过去政府的覆辙，新政府首先应承认五年任期的局限性，避免陷入设定无核化、和平体制建立、统一等过度的政治目标，并推行不切实际的外交的诱惑。考虑到新政府面临的复杂挑战和韩中关系的现实，首要任务是恢复与中国的实质性战略沟通。建立一个能够与中国常时沟通的高级别对话渠道，在预计到朝鲜引发的朝鲜半岛不稳定或发生不稳定时，能够迅速密切沟通，防止因相互误解和歪曲导致事态恶化，并为管理和应对危机做好准备，这是首要任务。这才是韩中两国元首所同意的、能够确保“朝鲜半岛和平与稳定”的紧急最低限度措施。此外，还需要对中国在朝鲜问题上实际发挥的作用的内容和战略进行准确的分析和把握，并在此基础上制定能够争取符合韩国国家利益的中国作用最大化的周密战略，进行彻底的事前准备。

三、恢复韩中民间交流与设计中长期战略

通过弹劾程序仓促上任的李在明政府，不得不对舆论敏感。舆论向新政府提出的外交课题非常现实和具体。即，认为应将加强经济外交（49.8%）作为新政府的首要外交课题。这与认为美中竞争与冲突、保护主义和尖端技术竞争是韩国最大威胁的观点相吻合。希望能够巧妙应对与美国的贸易谈判，并恢复与中国的经济合作，使经济得以复苏和稳定。在此基础上，强调了分裂的国民意见的统一（41.0%）。在美中竞争与对抗日益加剧，国内进步派和保守派之间的对立与冲突已扩大到外交战线的情况下，舆论认为内部分裂不应进一步加剧，成为推进经济外交的障碍。韩美同盟的强化（34.3%）被列为第三大外交课题（参见图3）。这既反映了对安全担忧的顾虑，也寄希望于在与特朗普政府的多方面艰难谈判中，能够成功地维护国家利益。

图3. 新政府的首要外交任务

总之，舆论要求新政府集中精力恢复停滞的经济和化解安全担忧，并希望这种关注能体现在对华外交上。也就是说，舆论虽然对中国抱有很大的负面观感，但仍认为韩中关系在经济交流、尖端技术合作以及朝鲜问题方面很重要，因此有必要改善与中国关系。在美中贸易摩擦加剧，朝鲜半岛周边国际局势的不稳定性和不确定性高涨的情况下，与邻国中国持续紧张关系被认为不利于国家利益。

然而，与中国的经济竞争局面日益加剧，在朝核问题上的战略沟通实际上已中断。美中竞争与冲突正在加剧，特朗普政府将更加积极地施压要求韩国参与遏制中国。舆论虽然对改善韩中关系抱有期待，但同时也明确表示韩美同盟也应得到加强。在新政府面临韩美同盟加强的舆论日益高涨的情况下，必须解开这个复杂的谜题——即如何在回应美国要求的遏制中国的同时，改善与国民负面观感较高的中国之间的关系。

尽管舆论对改善韩中关系抱有期待，新政府也明确表达了政策意愿，但必须充分考虑到现实环境中韩中关系难以迅速改善的因素。新政府在对华外交上，应避免设定过高的目标和急于推进，而应采取谨慎、充实、分阶段的改善尝试。特别是新政府在优先推进南北关系改善的过程中，应警惕重蹈前政府在评估中国作用时出现的评价过低或过高的错误。

首先，新政府需要尽快营造环境，与中国建立改善关系的突破口，使基本交流与合作得以活跃。随着与中国交流与合作的恢复，有望促进相互理解，并为逐步改善相互负面情绪创造条件。韩国对华政策和战略在两国间出现问题和冲突时，往往倾向于事后紧急寻求对策。由于对华政策以短期事后应对方式进行，导致未能提前准备好对华外交的各种政策手段和筹码。如果对华外交的唯一筹码仅仅是强化韩美同盟，那么在当前的美中战略竞争局面下，韩国很可能在不知不觉中更深地卷入美中竞争的漩涡。

总之，对华政策和战略的 선제적、综合性设计以及构想各种情景的必要性日益增强。韩中关系已超越双边层面，成为对国际结构和环境脆弱的关系。因此，必须在对韩美同盟、韩日关系、南北关系、朝核、统一政策、以及国内政治、经济状况等进行有机、综合性审查的基础上，设计和展开对华外交政策和战略。■

参考文献

李东律. 2025. “对新政府的期待：改善‘负面观感’下的对华关系及其挑战：2025 EAI东亚认知调查结果分析①,” 『EAI Issue Briefing』东亚研究所 (6月16日), https://www.eai.or.kr/new/ko/pub/view.asp?intSeq=23321&board=kor_issuebriefing (检索日期: 2025. 6. 17)

中华人民共和国外交部. 2024. 中华人民共和国和俄罗斯联邦在两国建交75周年之际关于深化新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明（全文）. 5月16日. https://www.mfa.gov.cn/zyxw/202405/t20240516_11305860.shtml (检索日期: 2024. 12. 28)

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■ 李东律_EAI中国研究中心所长；同德女子大学中文系教授。

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