【新年特辑 特别评论系列】① 特朗普主义外交战略与世界秩序的未来，韩美关系

Ⅰ. 全球领导力供给不足的时代

半个月后，唐纳德·特朗普（Donald Trump）的第二个任期将开始。2016年特朗普当选时，新的美国被视为一种“出轨”，但随着他第二个任期的临近，特朗普领导下的美国外交战略已经成为一股稳固的潮流。2024年美国大选中，共和党不仅在七个摇摆州，而且在全国范围内都获得了压倒性胜利。共和党在总统选举人票和总得票数上都超过了民主党，并在90%以上的县获得了更多的选票。

特朗普总统在包括黑人和西班牙裔在内的各种族群体中获得了更多选票，这从根本上动摇了民主党过去基于有色人种和少数族裔的得票联盟。至于2024年的选举是否具有大约40年周期一次的关键选举（critical election）的重要性，还有待观察（徐正建 2024）。

如果共和党成功地打破了民主党获胜的传统得票联盟，并形成了更广泛的得票基础，即一个涵盖种族、阶级、宗教和教育的多数联盟，那么特朗普主义的国内外政策将成为一股更强大的潮流（河尚应 2024）。

特朗普总统明确拒绝提供维持国际秩序所需的国际公共产品，因此他第二个任期的开始对国际秩序具有重大意义。更何况，当前的国际秩序比以往任何时候都更需要全球领导力，这使得国际社会感到更加困惑。回顾2024年，地球经历了历史上最热的一年。与工业化前相比，气温上升了1.5摄氏度以上，这暂时超过了《巴黎协定》设定的长期目标温度上升标准。生成式人工智能为人类解决许多问题带来了希望，但发明人工智能的功臣、诺贝尔物理学奖得主杰弗里·辛顿（Geoffrey Hinton）博士却悲观地估计，在未来30年内，人类被人工智能压倒并灭绝的可能性高达10%至20%。乌克兰战争使俄罗斯更加执着于使用核武器，并于去年11月修订了降低核武器使用门槛的核战略。

面对人类共同毁灭的危机，主权国家体系的局限性显而易见。第二次世界大战后，美国主导的自由主义规则秩序虽然未能实现完全的全球治理，但可以说是一种将美国的实力支配和规则支配相结合的秩序。在长达30年的单极霸权时期，美国的实力已经耗尽，美国民众对单一霸权事业的担忧和厌倦也几乎达到了顶峰。

人类正进入一个比以往任何时候都更需要全球公共产品的时代，而美国的领导力正在以前所未有的方式减弱。许多学者认为，我们正进入一个由中美战略竞争引发的新冷战时代，或者是一个由多个大国或国家联盟组成的多极化时代。回顾过去的冷战，虽然看似是美苏两个超级大国无限的实力竞争，但其中也存在着各种敌对的相互依存和协议。关键在于，中美之间能否建立一种不以破局告终的共存体系。

多极化体系则更为困难。第一次世界大战和第二次世界大战不仅是霸权的缺失，而且是世界秩序多极化过程中导致全面战争的先例。18世纪欧洲的多极体系形成了势力均衡体系，虽然以战争作为维持体系的手段，但却能保持稳定，这是一个非常特殊的例子。18世纪欧洲势力均衡体系之所以能够维持，是因为欧洲各国普遍存在文化共识和对国际政治的共同愿景，即使在军事力量的基础上，也存在着牢固的规范性共识。

如果多极体系到来，很难认为当今世界的大国拥有能够达成这种规范性共识的文化基础或共同愿景。因为所谓的修正主义轴心（axis of revisionism）并不具备与自由主义势力共同制定人类生存和国际秩序的协议，并维持多极体系的规范。在这种情况下，特朗普总统的外交政策具有何种性质就显得尤为重要。

Ⅱ. 对特朗普主义外交战略的各种解读

特朗普总统主导的国内外政策组合，通常被称为特朗普主义，是存在的。特朗普总统在第一个任期内推行的政策以及在上次大选过程中提出的竞选承诺，都具有相当的一致性，并且考虑到第一个任期的实践，承诺的实现率也很高。然而，由于特朗普总统本人并未展现出明确的国内政治和外交政策的哲学和系统性思维，因此他的各项政策承诺是否构成一种“主义”（ism），仍然存在疑问（李惠贞 2024）。

特朗普主义外交政策的核心内容包括：为复苏疲软的美国经济而采取的各种经济民族主义政策组合；通过避免新的战争和结束现有战争来阻止美国国力消耗的克制（restraint）性外交战略；以及在此过程中与敌对国家达成协议，并向盟友施压，以创造有利于美国的经济繁荣和稳定的国际环境的政策。经济民族主义、通过压倒性军事力量进行的谈判和平、相比多边主义更倾向于单边主义的外交政策、相比广泛的规则外交更侧重于交易性外交以最大化美国国家利益，以及为此创造国内政治环境等，都是特朗普主义政策组合的组成部分。

特朗普总统正试图迅速结束或停火当前的乌克兰战争，并推行“以实力求和平”战略，以迅速解决因以色列-巴勒斯坦战争蔓延而导致的整个中东地区的不稳定。在此过程中，他承诺与俄罗斯达成妥协，实现亲以色列·反伊朗政策，并推进中断的中东缓和进程。尽管有人预测特朗普总统的双边交易外交将凭借美国强大的军事力量和影响力发挥作用，但并非全然乐观。

围绕乌克兰战争停火的各种条件，例如对乌克兰未来安全承诺的担忧、对欧洲安全体系或北大西洋公约组织（NATO）未来的担忧、解决乌克兰危机为顶点的西方东扩给俄罗斯带来的威胁感的问题、被占领的乌克兰领土和居民的后续处理问题、战争赔偿和战争罪问题等，都堆积如山。中东地缘政治也经历了许多变化，如叙利亚阿萨德政权的垮台、真主党·哈马斯·伊朗组成的“抵抗之轴”的削弱、被右翼民族主义掌控的以色列的进攻性外交未来、中东和平方案等。

其中，美国的对华战略是最具挑战性的课题。特朗普总统正制定一项政策，通过60%的对华关税这一强有力的经济手段来经济上遏制最强大的竞争对手中国。此外，他还将持续推行基于第一个任期内开始的广泛军事改革，以军事力量向中国施压的战略。事实上，这一战略也是拜登（Joe Biden）政府继承的战略，一方面追求经济民族主义，另一方面又推行旨在压制作为地缘政治、地缘经济和技术政治竞争对手的中国的竞争战略。

拜登政府推行的所谓“去风险”（de-risking）战略是否会转变为追求全面经济脱钩（decoupling）的战略，也是一个非常重要的问题。这种对华战略究竟是以何种最终状态为目标，仍然不确定。特朗普总统在赢得大选后的首次记者会上，并未讨论对华施压，而是炫耀了与中国国家主席习近平的个人友谊。尽管炫耀国家元首间的友谊，但同时推行国家间的施压政策，这是特朗普总统的外交风格，但这在中美最终状态的预测中提出了更为复杂的问题。

拜登总统在去年11月秘鲁利马举行的中美首脑会晤中强调，过去四年中美关系并非走向对抗和破局，而是基于共同利益的合作与管理关系（The White House 2024）。这是一种重视即使存在竞争和对抗的领域，也存在合作与妥协领域的观点。特朗普总统在未来的对华关系中是否会维持这种竞争与合作的双重关系，以及在此过程中美国最终追求的对华战略的最终状态是什么，仍然不明确。

从总体上看待这些单独的政策，特朗普主义外交的最终本质是什么，就显得非常重要。对此，有四种解释。第一，将特朗普主义解释为美国的间歇性单边主义外交战略。美国在二战后推行霸权战略，在作为霸权基础的国家实力耗尽时，曾多次采取单边主义战略（全在成 2019）。1970年代初尼克松（Richard Nixon）总统的战略，或1980年代中期里根（Ronald Reagan）总统的政策，都显示出单边主义的转变，旨在通过调整现有的美国多边主义政策框架，并以美国提供的安全公共产品为基础，从盟友那里获得经济让步，从而积累美国国力。

虽然自由主义规则秩序是基于多边主义的共识秩序，但如果自由主义秩序必然需要全球领导力，那么美国这个霸权国家就必然需要以间歇性单边主义为基础积累国力。目前，经过30年的单极体系，美国的国力消耗已达顶峰。美国国债一年的利息支付额已经超过了美国国防总开支。目前，美国依靠美元作为主要储备货币的体系，通过国家债务、贸易逆差和财政赤字来维持运转，但当美国国力耗尽，美元的信誉丧失时，现有的霸权体系将无法维持。

因此，可以将特朗普总统表现出的强制性外交视为积累美国国力的手段。向盟友施压，以及试图减少军费开支的各种和平战略，都是为了阻止美国国力消耗，并为重新成为霸权奠定经济基础。即使特朗普总统本人没有认识到这种霸权战略的框架，“让美国再次伟大”的口号也可以解释为恢复美国霸权的间歇性单边主义的重复模式。

第二，将其视为从仁慈（benevolent）霸权向强制性（coercive）霸权的根本性转变（Gilpin 1981; Gilpin 1987）。二战后，美国从未完全摆脱时代霸权的框架。这是因为美国以其强大的国力，持续、自愿地生产了国际社会所需的全球公共产品。美国维持了自由主义国际秩序所需的多边安全体系、维持开放的自由主义国际经济秩序的经济基础，以及作为自由主义秩序核心的民主和人权规范等。

强制性霸权是指通过美国的实力强制维持所有这些秩序。即使在间歇性单边主义的政策变化中，美国仍然自愿提供以同盟为基础的安全框架，并以此为代价换取经济让步。如果美国在争取经济让步的同时，还强制盟友承担安全责任，那么盟友付出的成本将急剧上升，远超美国提供的利益。盟友将不再计算美国提供的利益和自身付出的成本之间的关系，而是计算当它们被剥夺美国作为时代霸权所提供的许多利益时的成本。当美国仍然是强制性霸权时，在秩序、利益以及日益增长的成本之间的关系中，盟友和伙伴国家们的困境将日益加深。到目前为止，国际社会在自由主义秩序下从未经历过强制性霸权，因此很难明确理解当前特朗普主义外交的本质。

第三，将其视为与强制性霸权混淆的普通大国战略。如果特朗普主义放弃了霸权战略本身，转而采取普通大国战略，那么这对国际秩序将产生重大影响。霸权，即使是强制性霸权，也是维持国际秩序，并维护美国所建立的基本框架。例如，以美元为主要储备货币的体系、核武器的准垄断及其不扩散体系，以及即使基于选择性单边主义仍然存在的基于多边主义的国际制度等，都是霸权体系的基本特征。

如果美国放弃霸权体系，并作为普通大国调整外交政策，那么以美元为主要储备货币的体系、核垄断以及美国主导的多边主义国际制度的框架将从根本上崩溃。即使美国成为比其他大国强大得多的国家，放弃霸权国家的战略也完全是另一回事。

关于美国的至高无上（primacy）战略，有两种解释方式：一种是将其解释为霸权战略的一种，另一种是将其解释为普通国家但远超其他国家的国家。如果美国追求作为普通大国的至高无上战略，这将带来巨大的国际秩序变化。并且，当美国从强制性霸权转向普通大国战略时，它将不得不放弃美元作为主要储备货币的地位、通过核扩展威慑维持的对盟友的强大谈判优势，以及美国主导的多边主义国际制度的领导权等，美国自身也将面临巨大的混乱。

特朗普主义外交战略无疑表现出克制战略的姿态。在核心利益不受影响的地区后退，并在涉及美国核心利益的地区进行必要干预的选择性干预战略，无疑是特朗普主义外交战略的形态。然而，这种克制战略是基于霸权战略，还是从霸权战略退回到普通大国战略，目前尚无法判断。它所追求的现实主义战略，或保守主义或民族主义战略作为克制战略的基础，也尚不明确（Priebe et al. 2024）。

特朗普主义的不确定性，既源于特朗普总统个人外交政策的不确定性，也源于共和党内部的各种派别。共和党内部仍然存在着传统的共和党右翼。这是一种可以称为保守主义国际主义的思潮，他们将维持美国强大的霸权政策作为重要的政策目标（权宝兰 2024; Schake 2024）。他们认为，尽管美国面临经济困难，但无法维持拜登政府连续的军事遏制失败。为此，他们主张将国防开支目标设定为国内生产总值的5%左右，并推行强有力的全球军事干预战略。这与克制战略相悖，他们认为应通过全面干预来最大化美国获得的结构性国家利益。

与此截然相反的是新右翼势力。他们认为，过去30年美国的单极霸权体系不仅消耗了美国的国力，还导致了美国精神和文化的衰退。他们主张恢复传统价值观，并重新加强社会民主主义而非自由主义民主，以复兴传统保守价值观，从而恢复美国国力。他们反对美国支持乌克兰战争，并主张更强力地推行克制战略。这可以说是副总统当选人J. D. Vance和后自由主义势力所主张的外交政策路线（车泰书 2024）。

特朗普总统就处于其中。特朗普总统一方面推行美国的霸权战略，另一方面又在外交战略上保持着克制过度干预的平衡点。他正在通过经济手段而非强大的军事干预来最大化美国国家利益。

未来这些派别将形成何种格局，取决于美国国内政治的变化、民众舆论的变化以及其他国家的回应。如果美国认识到克制战略乃至普通大国战略的局限性，并认识到一定程度的全球领导力也有助于美国国家利益，为此需要采取选择性干预而非新孤立主义的外交战略，那么特朗普主义的方向也可能发生变化。然而，如果偏好经济手段而非军事干预，并且加强新孤立主义倾向而非全球干预的舆论占优势，那么特朗普主义外交政策的走向将发生巨大变化。从韩国及国际社会的角度来看，预测特朗普总统未来四年外交政策的变化至关重要。

Ⅲ. 特朗普第二个任期四年期间的波动可能性

特朗普总统上任后，将立即推行其一直宣扬的关税政策，全面实施移民政策，改革所谓的“深层国家”国内体系，摆脱拜登政府推行的多边主义外交，从根本上改变气候变化等现有能源政策，以及结束乌克兰战争和中东和平，并向盟友施压要求分摊费用。特别是关税政策是特朗普总统为恢复美国经济而推行的外交政策的核心议题。他已经预料到对中国征收60%的关税，对加拿大和墨西哥征收25%的特别关税，以及普遍征收10%的关税。

在此过程中，特朗普总统正试图利用其特有的谈判策略，通过难以想象的压力来制造有利于美国的谈判局面。他声称要购买格陵兰岛、巴拿马运河，并将加拿大并入美国第51个州，这在一定程度上可以看作是担忧中国介入北极或南美地区的政策表达，但也可以看作是为了在未来的双边谈判中占据有利地位，提前向其他国家施加不合理压力的一种谈判策略。

虽然竞选期间特朗普总统提出的许多承诺确实会得到实现，但另一方面，也存在为了创造有利的谈判环境而采取的战术性部分。因此，随着实际谈判的进行，整体政策框架将得以维持，但具体内容可能发生变化。

许多经历过特朗普第一个任期的国家并不认为特朗普的政策具有不确定性（uncertainty）。特朗普总统将要推行的政策内容已经变得确定。只是存在不可预测性（unpredictability）。特朗普总统将以何种形式、以何种具体的谈判条件来推进谈判，仍然是不可预测的。这种不可预测性与其说是本质性问题，不如说是谈判策略的问题，而“预测将是不可预测的”这种预测是完全可以预见的。

许多国家正试图通过先发制人地向特朗普总统示好，以争取有利于本国的谈判结果。另一方面，美国推行的以关税为主导的经济政策是否具有可持续性也存在疑问。美国经济的疲软源于其传统的经济战略侧重于金融和服务业而非制造业，全球化战略在自由主义全球化过程中相对削弱了政治考量，以及在此过程中显著削弱的美国制造业竞争力。随着新冠疫情、中美战略竞争以及乌克兰战争等导致地缘政治局势恶化，供应链出现中断，美国渴望建立自主完整的制造业供应链。然而，关于这种供应链的推进在经济上是否必要，美国是否能够且应该投资制造业并取得成果，以及关税政策是否真的有助于增强美国竞争力等根本性问题仍然存在。

此外，关税政策可能带来的消费者物价上涨、主要国家报复性关税导致的美国核心部门的削弱，以及其他国家的反对等，都存在许多障碍。如果关税政策导致美国国内产生许多经济损失，并且最终未能提高美国竞争力，那么关税政策将在数年内带来负面结果（梁俊锡 2024）。

产业政策也是美国传统上有所涉足的领域，但由于美国经济体制不习惯政府干预，其将以何种形式和如何维持尚不确定。拜登政府通过国会立法制定了科学与半导体法案、通胀削减法案等产业政策框架。特朗普总统将以何种产业政策框架，以及基于何种立法基础来维持，也仍然不明确（郑英宇 2024）。拜登政府通过所谓的“去风险”战略推行了与中国在尖端技术领域的脱钩战略，但特朗普政府的对华技术政策全貌尚未揭示。

在这种情况下，我们还需要观察在接下来的两年，即中期选举之前，美国的关税政策将如何，产业政策将经历何种变化。许多国家将在初期规避特朗普政府的攻击，并寻求各种途径以长期维持与美国的合作关系。此外，它们将密切关注特朗普政府之后的美国对外战略将呈现何种面貌，并全力以赴地把握特朗普第二个任期的性质。

Ⅳ. 未来韩美关系

在特朗普主义外交政策的本质尚不明确的情况下，韩国的应对并不容易。如果美国推行间歇性单边主义外交，那么韩国应集中精力，在观察美国霸权战略的变化的同时调整韩美合作战略。

如果美国正在转向强制性霸权战略，那么在变化的韩美关系中，韩国应最大化从美国获得的利益，并预见变化中的国际秩序的未来，寻求外交政策的重大转变。如果美国自身推行普通大国战略，并且国际秩序不可避免地将从霸权体系转向多极体系，那么韩国的外交将不得不转变为非常现实主义的外交。

到目前为止，韩国的外交是以美国强大的军事和经济主导为前提，并将维护和发展自由主义国际秩序作为重要的外交目标。在此过程中，拜登政府与韩国共同推进的《华盛顿宣言》和《大卫营协议》可以说是对美战略的两大支柱。通过加强韩美同盟，遏制朝鲜的进攻性军事战略，并应对中国的现状改变和地缘战略，是韩国外交的核心。特别是，进一步巩固核扩展威慑的承诺，强烈要求美国的保障（assurance）政策，同时加强遏制力，是韩美同盟的核心。然而，如前所述，在美国外交政策和特朗普主义外交政策整体基调不明朗的情况下，关于韩国发展核武器的各种合理建议以及对朝鲜核战略变化的讨论也多种多样。

也有声音提出，韩国发展核武器最终不会损害韩美军事合作关系，反而可能对其有利，并且不一定会削弱全球核不扩散和核扩展威慑体系（Kelly and Kim 2024）。还有人认为，为了削弱中国、俄罗斯、朝鲜、伊朗等修正主义轴心，美国可以利用最薄弱的环节——朝鲜，因此应通过朝美首脑会晤推动与金正恩的全面和平协议，并以朝鲜冻结核武器为基础寻求战略妥协（Alperovitch and Radchenko 2024）。

韩国目前仍应强烈要求美国的核扩展威慑承诺，并向美国强调，全球核不扩散不仅符合韩国的利益，也有利于东北亚的安全秩序和美国的国家安全利益。尽管美国国内有像国防部副部长提名人埃尔布里奇·科尔比（Elbridge A. Colby）和前国务卿迈克·蓬佩奥（Mike Pompeo）这样的人物偶尔提出考虑韩国发展核武器的说法，但最终明确的是，如何为了美国的国家利益而推进核秩序是首要课题。

其次，韩国作为一个开放的贸易国家和自由民主国家，一直为维护自由主义国际秩序做出巨大努力。目前的自由主义国际秩序面临诸多问题。最重要的是，它依赖于霸权体系，因此国际秩序的走向必然会随着美国政策的变化而根本性地改变。然而，未来由于巨大的全球公共产品需求，一个国家越来越难以发挥全球领导力。过去30年美国单极体系中美国所经历的各种困境都证明了这一点。即使中国在中美战略竞争中获胜，中国自身也很难成为能够领导世界的单极霸权。

因此，如何与多个发达国家建立主导联盟，并进一步构建包容全球南方（Global South）的自由主义且民主的国际秩序至关重要。目前，韩国对中国或俄罗斯等修正主义国家能否包容性地维持全球领导力缺乏信心。

如果美国无法建立一个能够包容其他国家并维持自由主义国际秩序的领导力框架，那么韩国一方面应探索“没有美国的自由主义国际秩序”的可能性，另一方面应探索是否存在不依赖霸权的领导力联盟。当然，美国也认为韩国是其最重要的伙伴国家，韩国拥有强大的军事力量、创新的经济实力和文化领导力。考虑到经济或军事上正在衰弱的欧洲，以及军事力量仍显不足的日本和澳大利亚等全球盟友，韩国作为盟友的价值非常高。

在这种情况下，韩国处于一个能够说服美国其全球领导力未来的有利位置。同时，韩国有必要进一步探索与东亚的合作伙伴，特别是日本和澳大利亚等国合作的可能性，这些国家虽然面临各种问题，但也在努力维持自由主义国际秩序。可以预见，特朗普政府对拜登政府推行的多边协商不会表现出太大兴趣。然而，以《营地大卫协议》等为基础的三边协商，不仅在三边合作方面，而且作为维持自由主义国际秩序的团结平台，韩国可以重新思考为国际秩序合作的价值。

第三，在此过程中，韩美在新技术领域的合作非常重要。迄今为止，韩国之所以能够发展成为 선진국（advanced country）并发挥领导力，技术创新带来的经济发展、企业的作用以及国民的努力都发挥了至关重要的作用。即使美国特朗普式外交政策未来导致国际秩序的削弱，韩国仍然有必要充分利用美国拥有的创新技术。

最后，最重要的是，韩国必须思考在国际社会未来不确定、美国自身也无法提出明确愿景的情况下，应发挥何种形式的领导力。韩国也正在经历国际秩序变化和全球潮流中的国内政治剧变。如今，国内政治和国际政治一体化运作，没有国内体系能够免疫于国际政治的潮流。现在是时候在考虑国内政治和国际政治相互作用的同时，加强国内民主，并同时思考韩国自身在阻止国际秩序崩溃方面的领导力模式了。■

参考文献

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■ 全在成_东亚研究院国家安全研究中心所长，首尔大学政治外交学系教授。

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