【新年特辑 特别评论系列】⑤ 2024年拜登政府的外交政策与韩国的对美政策课题

1. 第四年拜登政府的外交政策方向

2024年拜登政府将追求的外交政策大方向，可以从国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）于2023年10月24日在《外交事务》（Foreign Affairs）上发表的题为“美国力量的来源：一项面向改变世界的外交政策”（Sullivan 2023）的文章中窥见。拜登政府提出了重塑美国第三期外交政策的使命，该政策旨在追求全球领导力。如果说确立和维护基于自由主义规则的秩序是美国外交政策的立足之本，那么在二战后确立了第一期领导力，冷战结束后进入了第二期，如今冷战时期已经终结，正处于历史的转折点上，需要重新设计第三期领导力。

拜登政府将地缘政治竞争和跨国威胁设定为最重要的外交政策决定因素。地缘政治竞争是指大国间的领导力竞争与非大国“选边站”战略的结合，而跨国威胁则是可能在22世纪到来之前就毁灭人类的生死存亡的威胁。气候变化、卫生危机、核战争、新技术管理失败等四大跨国威胁中，任何一个成为现实，人类的未来都将黯淡。如果仅在地缘政治竞争的框架内处理跨国威胁，那么进行地缘政治竞争的根基本身就会消失。拜登政府也理解跨国威胁的重要性，但能否比其他大国更明智地摆脱“主权陷阱”，能否将重要问题看得比紧迫问题更重，仍有待观察。

拜登政府坚信，一个国家能够行使全球领导力的时代已经过去。这是正确的认识。无论是跨国威胁，还是地缘政治竞争，都必须与盟友、战略伙伴国家，乃至不共享价值观的国家合作，才能维持完整的领导力。在克服将世界价值化为威权主义对民主主义的视角至关重要之时，迎来执政第四年的拜登政府似乎拥有了更广阔的视野。为了应对日益增长的全球公共产品需求，如何与盟友、伙伴国家、全球南方国家，乃至竞争对手中国、俄罗斯展开合作，将是关键。

尽管国际政治理论家们普遍认为国际政治是历史的重复，并且在设计后冷战时代的国际秩序时，过去常常成为重要的参照点，但未来的国际政治很可能充满前所未有的现象。美国追求的地缘政治竞争、为此加强国力的政策、以及盟友的现代化等努力是持续性的，但跨国威胁、全球化后的供应链重组、在并行相互依存与地缘政治竞争的现实、以及相比过去更强大的全球南方国家的存在等，都构成了新的政策环境。2024年，拜登政府将在继续推进过去三年外交政策的大框架和具体政策的同时，努力巩固美国领导力的基础，但其应对新挑战的方式将决定美国的领导力乃至拜登政府在总统大选前的命运。

2. 拜登的困境

在乌克兰-俄罗斯战争和以色列-哈马斯战争这两场战争的背景下迎来新年，拜登政府面临着战争的进行与结束、战后处理的课题，以及在此基础上为未来国际秩序奠定基础的艰巨任务。首先，认识到这两场战争将成为决定未来国际秩序的重要指标至关重要。乌克兰战争是二战后欧洲规模最大的战争，而加沙地带的战争则是在探问重塑中东地区秩序基础的可能性。虽然这两场战争都不是大国之间的直接军事冲突，且局限于各自地区，但其影响被认为对大国地缘政治竞争和全球层面具有巨大影响。

回顾历史，20世纪的冷战中，美国和苏联并未发生直接战斗，正因如此，冷战也被称为“长和平”或“冷和平”。然而，冷战通过在多个地区爆发的小规模热战进行，许多国家不得不承受巨大的牺牲，卷入代理人战争的战线。当各个地区或国家内部固有的地区性、本质性冲突与美苏间的冷战对峙联系起来时，冲突就会加剧，并演变成大规模全面战争。从朝鲜半岛开始，到越南、非洲、中美洲、阿富汗，爆发了许多热战，通过这些战争，美苏两国确认了彼此的力量，并通过代理人战争实现了势力均衡和影响范围的均衡，从而避免了彼此之间的核战争。

乌克兰战争和加沙地带战争是后冷战时代，美国、俄罗斯、欧盟、中国等大国在确认彼此力量和意志、构建新秩序的过程中发生的。无论个别战争的胜败如何，这些热战都具有全球性意义，因为它们是评估大国所展现的战略目标和政策意志、国内政治和经济的稳健或脆弱性、对盟友和伙伴国家的承诺的坚定性等的重要考场。

其次，如果拜登政府能够像过去的美国政府那样，拥有庞大的政策资源来设计其全球领导力的第三期，那将是件好事，但现实却大不相同。美国不像二战后或冷战结束后那样拥有庞大的经济实力、稳固的军事力量和盟国的坚定支持，最重要的是，它没有像过去那样拥有竞争对手相对弱化的有利环境。最近，大西洋理事会（Atlantic Council）主席弗雷德里克·坎普（Frederick Kempe）援引拜登政府一位高级官员的话，表达了拜登政府的困境。也就是说，与二战后或冷战后不同，美国主导世界格局的条件已不复存在。二战后，美国占世界GDP的一半，主要敌对国家实际上已成废墟，甚至欧洲也已失去力量，而新兴的全球南方国家当时也没有像现在这样强大的政治力量，全球范围的工业化也对美国有利。他指出，如果这些条件现在仍然存在，美国就能做很多事情。

拜登政府在进行乌克兰战争和加沙地带战争的同时提供了巨额援助，但未来美国的国力能否支撑下去尚属未知。美国在军事、经济和人道主义援助方面已向乌克兰提供了超过1000亿美元。2023年10月20日，拜登总统向众议院提交了1060亿美元的安全预算，用于支持乌克兰、以色列和台湾，但乌克兰的援助部分仍未获得通过。

不仅是经济实力，在军事实力方面，正在进行的战争也对美国的国防基础提出了根本性问题。通过战争，美国国防工业在武器生产这一基础部门面临诸多困难的事实也变得更加清晰。由于数十年来国防预算不足以及主要国防部采购项目的管理不善，美国在主要武器库存问题和战斗准备能力方面显示出局限性。随着广泛的制造业基础的空心化，武器生产能力减弱，特别是国防承包商依赖于源自中国的供应链。从电子元件到镓等矿物，中国企业在关键的下游零部件和原材料方面占据了很大比重。

通过向乌克兰提供军事援助所暴露出的问题正逐渐显现。例如，据估计，美国的精确制导弹药库存非常少，如果美国卷入太平洋冲突，美军将在3至10天内耗尽弹药。乌克兰迄今为止已获得500亿美元的美国军事援助以求生存，并正在为弥补不足的武器储备而艰苦奋斗，同时也在援助以色列，但这给国内生产能力带来了巨大压力。目前，由于大规模扩张计划不力且所需预算有限，要求进行根本性改革的呼声很高。

第三，如何结束乌克兰战争和加沙地带战争，并在此基础上为重建国际安全秩序奠定框架，同时向地缘政治竞争对手和国际社会发出明确信号，这是一项重要课题。对拜登政府而言，不能不应对俄罗斯无视周边国家主权而发动的侵略以及哈马斯造成的包括平民在内的伤亡的恐怖袭击行为。这是因为维持基于规则的安全秩序符合美国的国家利益。问题在于，能否通过与乌克兰和以色列的紧密合作，共同迈向期望的最终目标。

在乌克兰战争中，泽连斯基总统的目标是恢复1991年的边界，并要求战争赔偿。另一方面，俄罗斯则要求乌克兰不加入北大西洋公约组织（NATO）、推翻对俄罗斯持敌对态度的政权，并承认目前占领的四个地区的领土。随着去年6月乌克兰攻势的实际失败以及乌克兰战争的长期化，美国和欧盟正面临着对乌克兰援助能够持续多久的疲劳感和怀疑论。在乌克兰的战争能力本身是否可持续尚不明确的情况下，没有退出战略的持续战斗无疑会给美国带来诸多困难。

以色列也表现出坚决应对其生存性安全威胁的决心，并有将其战争扩大化和长期化的意愿，包括彻底清除哈马斯，以及攻击驻有支持哈马斯的伊朗和真主党黎巴嫩地区的意愿。在巴勒斯坦问题的根本解决、未来加沙地带的治理问题，乃至以沙特阿拉伯关系正常化为基础的中东缓和课题都摆在面前的情况下，拜登政府在加沙地带战争的未来问题上，已无法维持对以色列的无条件支持。

美国在同盟政策中，除了共同应对敌国外，也同样重视对同盟国的制约（restraint），有时甚至动用强制手段。在新的政策环境下，国际社会正密切关注美国能否对战略伙伴国家采取有效且不过度的制约方式。

美国面临着在乌克兰战争中寻找新的战斗势头，为应对俄罗斯的长期战略而准备，并在有利条件下进行谈判的困难。在短期内战局不利的情况下仓促结束战争，将不可避免地向盟友和战略伙伴国家传递安全承诺薄弱的信息。美国将警惕竞争对手认为其无法持续支持长期国际冲突的认知。对于以色列，也应鼓励其结束短期战争，在国际社会追求两国方案解决巴勒斯坦问题后，寻求可持续的解决方案，使以色列在中东地区能够共存。在此过程中，需要顾及内塔尼亚胡政府的国内政治情况来确定与以色列的关系，这将带来困难。

第三，美国建立国际秩序努力中最重要的对手是中国。拜登政府一直受到批评，未能对“对华战略的最终目的是什么”这一问题给出明确答案。对此，迎来执政第四年的拜登政府的回答是，在与中国竞争与合作并行的同时，阻止竞争演变为军事冲突。这可以概括为追求“去风险”（de-risking）和多元化，而非“脱钩”（decoupling）。这意味着在维持全面贸易和投资关系的同时，就中国的贸易不公平行为提出质疑。同时，为了阻止中国利用从美国等西方国家获取的高科技来胁迫美国及其盟友，将在高科技的狭窄领域追求“去风险”。

在此过程中，拜登政府通过中美两国元首会晤，展现了防止军事冲突和共同应对跨国威胁的努力。去年11月，通过旧金山峰会，试图为对话奠定基础，特别是在制定人工智能驱动的核军备竞赛规则等面向未来的努力方面，也取得了一定的成果。

问题在于中美关系和亚洲安全的核心热点地区能否得到有效管理。特别是定于1月13日举行的台湾总统大选，将对今后两岸关系产生重大影响，并存在紧张局势升级的风险。当然，台湾的总统候选人不太可能主张台湾的急剧独立或对中国采取敌对政策，拜登政府也将无论选举结果如何，继续推行其现有的对台战略。在此过程中，明确遏制中国试图以武力统一台湾至关重要。这不仅包括明确应对中国使用武力的战略，还包括美国对“一个中国”原则的明确承诺，以及对台湾独立宣言的反对政策的再保证。拜登政府追求维持现状的均衡战略至关重要，但问题在于，这种危机管理和对华保证政策可能会被视为拜登政府在大选过程中的软弱表现。

乌克兰和加沙地带战争同样对中美关系具有深远影响。尽管美国提供的经济预算规模和武器系统不尽相同，但多场战争存在重叠，这给未来可能发生的台湾事态带来了困境。当中美关系是美国最大的不稳定因素，而台湾事态仍然是美国的核心关切时，欧洲和中东的战争削弱了美国对华政策的专注度，并在发生类似情况时削弱了其在可能使用的武器和兵力方面的准备态势，这就带来了困境。

最终，拜登政府在2024年面临着在有效应对两场战争的同时，结束战争并进行战后处理，为未来安全秩序提供积极指标的课题；在与盟友和伙伴国家就安全承诺的可靠性方面取得明确成果，并维持安全声誉的课题；以及向竞争对手传递美国军事实力和维持同盟意愿信号的课题。同时，还面临着在全球范围内管理各种冲突并明确优先顺序的课题。在新的地缘政治格局下，美国的全球介入正在减弱，多个地区根深蒂固的冲突很有可能演变成战争。美国正面临着一个艰难的困境：如何在顾及最大竞争对手中国的同时，管理多个战场并保持对中国的军事遏制，拥有足够的力量和准备态势。

3. 特朗普风险

目前来看，特朗普前总统在11月5日美国大选中再次当选的可能性很高。虽然特朗普第二任期政府将推行何种外交政策以及如何应对是明年的问题，但如果特朗普总统成为共和党候选人并与拜登政府展开外交政策竞争，那么他将对今年的美国外交政策产生何种影响，是一个重要问题。

首先，美国政治两极分化根植于美国更根本的政治经济两极分化，这一点很重要。尽管特朗普总统存在诸多问题，但他之所以能获得相当一部分美国选民的支持，是因为美国社会存在根本性的政治经济问题。拜登政府也讨论将复兴中产阶级和振兴制造业作为美国外交政策的基石，这表明国内政治经济是一个重要问题。

拜登总统不会给人留下他过度关注外交政策的印象。拜登总统曾表示，他任期内约有75%的精力都用于外交政策。事实上，美国总统在外交政策上付出的努力及其成果往往无法清晰地传达给国内选民。这不仅是因为外交政策的成果或进程有其不便向公众公开的特殊情况，而且其收益也体现在长期的结构性因素中，对短期选举帮助不大。因此，在大选之年，现任总统的外交政策可能会出现积极性下降的情况。1980年的卡特总统和1992年的老布什总统也面临类似情况，因为他们在外交政策上取得的成就并未能转化为国内总统选举的胜利。

与其他国家一样，美国的国内政治议题，特别是通货膨胀、就业率、经济增长率等经济指标，对选民来说是不可避免的重要因素。最近的宏观经济指标显示美国经济正在稳步复苏，但选民感受到的经济困难与这些指标之间的差距，需要用相当多的因素来解释。《华尔街日报》（Wall Street Journal）于2023年8月进行的一项调查显示，不到四分之一的注册选民认为经济正朝着正确的方向发展；密歇根大学消费者信心指数接近2009年大衰退高峰期时的水平；皮尤研究中心（Pew Research Center）的一项民意调查显示，认为经济前景乐观的受访者比例在2016年至现在之间减少了约一半。这种情况可能源于对未来经济前景信心的丧失，包括持续加剧的不平等、大流行病后通货膨胀导致的高物价水平、廉价住房的普遍短缺，以及对人工智能对优质就业产生负面影响的担忧。问题在于，拜登政府很难在短期内解决这些认知问题。尽管如此，为了抵御特朗普总统提出的“拜登政府经济不善”的攻击，外交政策的关注度和努力可能会减少，存在这种风险。

其次，拜登政府不得不加强与特朗普总统提出的外交政策主张的竞争性，这可能导致“清晰度竞争”或“美国优先主义竞争”。据称支持特朗普总统的美国优先政策研究所（America First Policy Institute）和传统基金会（Heritage Foundation）将中国视为明确的敌国，主张与中国断绝关系并进行强力遏制。特朗普总统将反对气候变化，并推行增产美国原油、反对电动汽车等战略，这将是对气候危机这一跨国威胁的逆行。从长远来看，“让美国再次伟大”的承诺可能会使美国更加危险。

拜登政府也不得不密切关注选民的动向。随着选举临近，选民对外政策也变得更加敏感，出现了这种变化。根据美联社和芝加哥大学全国民意研究中心（National Opinion Research Center: NORC）公共事务研究中心去年12月进行的一项民意调查，十分之四的美国成年人认为外交政策应是明年政府应解决的五大主要课题之一（Weissert and Sanders 2024）。这一数字是去年调查的两倍。新的民意调查结果显示，美国对海外干预的担忧正在增加，其中20%的人表达了这种观点，而一年前为5%。约46%的共和党支持者认为外交政策是一个重要因素，高于去年的23%。34%的民主党支持者认为外交政策很重要，远高于去年的16%。在这种情况下，拜登政府也将不得不推行“在国内政治上正确”的外交政策。例如，可以预见中国问题上的清晰度竞争、对台湾的强硬支持言论、对乌克兰战争援助的消极态度、以及对以色列援助的双重性等问题。

第三，美国总统大选也会对其他国家产生很大影响。拜登总统的“跛脚鸭”现象不仅可能出现在国内政治中，也可能出现在国际政治中。这是因为特朗普总统的高支持率以及他当选后将推行的国内、对外政策的高度不确定性，可能使许多国家陷入困境。经历过2016年的人们，在关注现任总统的外交政策的同时，也必然会重视与下一任总统的关系设定。今年的选举中，许多国家将努力与拜登政府保持富有成效的关系，但同时也会努力与特朗普总统或共和党进行沟通，并设定与他们的关系。拜登政府将面临与许多推行这种“对冲”（hedging）战略的国家打交道，并取得外交政策成果的外部困难。

4. 韩国的课题

鉴于拜登政府在外交政策上面临的各种情况，韩国的对美政策也面临诸多课题。首先，随着世界秩序的急剧变化，美国也在探索维持全球领导力的各种方法，韩美关系和韩美同盟也在其中经历着内容上的变化。美国主导的基于自由主义规则的秩序正面临根本性挑战，美国难以独自应对，因此希望得到盟国的积极帮助。

韩国作为一个拥有新兴发达国家实力的国家，与过去不同，可以追求更积极、更自主的对美关系。韩国可以弥补美国在过去30年冷战期间所构建的世界秩序的不足之处，并为更完善、更进化的世界秩序的未来，拥有独立的愿景，与美国合作前进。在许多领域，如美国的对华战略、全球南方战略、新兴技术战略以及应对跨国威胁的战略等方面，韩国投入自身国家利益和价值观的空间正在逐渐扩大。如果韩国不经过自身的深思熟虑，仅仅维持韩美同盟强化的框架，对两国关系都可能不利。重要的是，要从长远角度明确界定韩国在各主要领域内的国家利益，将韩美同盟发展为秩序同盟，并与美国建立互补关系。

其次，虽然大国地缘政治竞争的走向很重要，但跨国威胁是与韩国生存直接相关的问题。许多国家认为，与中美地缘政治竞争相比，气候变化等跨国威胁是更直接、更紧迫的问题。韩国处于中美竞争关系的核心区域，因此对跨国威胁的紧迫感可能与其他国家不同。然而，如果大国陷入“主权陷阱”，在 Thus, the Korean government needs to clearly define its national interests in each major sector from a long-term perspective and develop the ROK-US alliance into an order-based alliance, establishing a complementary relationship with the United States.地缘政治竞争的框架内看待跨国威胁，这将给全人类带来不幸的后果。韩国有必要指出大国竞争一元化的弊端，并努力提出所有大国为全人类的命运应在主要领域追求的政策方向。

第三，随着今年美国总统大选的进行，特朗普风险也将对韩国产生重大影响。特朗普总统在其第一任期内表现出的对同盟的强烈施压和“美国优先主义”，如果他当选，将对韩国构成重大挑战。在变化了的国际局势下，特朗普政府是否会推行与过去相同的政策尚不可知，但当韩国明确其追求的政策方向和国家利益时，与特朗普政府的谈判将更加合理地展开。需要做好准备，预计特朗普政府将推行其过去那种交易性（transactional）外交政策的模式，并为与美国的谈判做好准备。

同时，由于共和党内特朗普的地位相比过去有所减弱，韩国应在特朗普总统个人之外，明确与整个共和党在战略利益上的共享可能性，并推行系统的外交政策。例如，传统基金会的政策主张虽然强调“美国利益优先主义”，但对同盟的重要性也给予了很大比重。需要同时对变化的共和党政策进行审查和应对。■

参考文献

Sullivan, Jake. 2023. “The Sources of American Power: A Foreign Policy for a Changed World.” Foreign Affairs. October 24. https://www.foreignaffairs.com/united-states/sources-american-power-biden-jake-sullivan (检索日期：2024. 1. 9.)

Weissert, Will, and Linley Sanders. 2024. “More Americans think foreign policy should be a top US priority for 2024, an AP-NORC poll finds.” AP News. January 2. https://apnews.com/article/2024-top-issues-poll-foreign-policy-israel-d89db59deb07f53382cc9292b49f4d1c (检索日期：2024. 1. 9.)

■ 全在成_东亚研究院国家安全研究中心主任，首尔大学政治外交学系教授。

■ 负责及编辑： 朴汉洙_EAI 研究员

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