[新年の企画 特別論評シリーズ] ⑤ 2024年 バイデン政権の外交政策と韓国の対米政策課題

1. 4年目のバイデン政権の外交政策の方向性

2024年にバイデン政権が追求する外交政策の大きな方向性は、ジェイク・サリバン（Jake Sullivan）安保補佐官が2023年10月24日の『フォーリン・アフェアーズ』（Foreign Affairs）に寄稿した「The Sources of American Power: A Foreign Policy for a Changed World」を通じて推し量ることができる（Sullivan 2023）。バイデン政権は、地球的リーダーシップを追求する米国の第3期外交政策を整備する使命を提示している。自由主義的なルールに基づく秩序を確立し維持することが米国外交政策の存立根拠であるとすれば、第二次世界大戦直後の第1期リーダーシップ、冷戦終結後の第2期、そして今、冷戦終結期が終わり、歴史の転換点で第3期のリーダーシップを再設計しなければならないという認識である。

バイデン政権は、地政学的な競争と超国家的な脅威を最も重要な外交政策の決定要因として設定している。地政学的な競争は、大国間のリーダーシップ競争と非同盟国の陣営（立場）取り戦略を合わせたものであり、超国家的な脅威は、21世紀が到来する前に人類を滅亡させる可能性のある、まさに切迫した脅威である。気候変動、保健危機、核戦争、新技術管理の失敗など、4大超国家的な脅威のうち一つでも現実化すれば、人類の未来は暗くなるほかない。超国家的な脅威を地政学的な競争の次元でのみ扱えば、地政学的な競争ができる土台そのものが消滅してしまうだろう。バイデン政権も超国家的な脅威の重要性を理解しているが、他の大国よりも賢く主権の罠（sovereignty trap）を脱することができるか、重要な問題を喫緊の問題よりもさらに重要視して扱うことができるかは、今後見守るべきことである。

バイデン政権は、一国が地球的リーダーシップを行使できる時代は過ぎたという認識を固めている。これは正しい認識である。超国家的な脅威はもちろん、地政学的な競争においても、同盟国や戦略的パートナー国、さらには価値を共有しない国々とも協力しなければ、完全なリーダーシップを維持することはできないということである。権威主義対民主主義という枠で世界を価値づけする視点を克服することが重要であるとすれば、4年目を迎えるバイデン政権の認識は、より広い視野を持つようになった姿である。日増しに増加する地球的公共財の需要に応えるため、同盟、パートナー国はもちろん、グローバルサウス（Global South）諸国、そして競争相手国である中国、ロシアとどのような協力を引き出すことができるかが鍵となる。

国際政治は繰り返しの歴史であるという理論家たちの認識が強く、冷戦終結後の国際秩序を設計する際に過去が重要な基準点となることもあるが、未来の国際政治は経験したことのない現象で満たされる可能性が高い。米国が追求する地政学的な競争と、そのための国力強化政策、同盟の現代化などの努力は継続的なものであるが、超国家的な脅威とともに、グローバル化後のサプライチェーンの再編、相互依存と地政学的な競争を並行しなければならない現実、過去に比べて強力になったグローバルサウス諸国の存在などは、新たな政策環境である。2024年、バイデン政権は過去3年間推進してきた外交政策の大きな枠組みと細部政策を継続しつつ、米国リーダーシップの基盤を固めようとするだろうが、新たな挑戦にどのように対処するかにかかって、米国のリーダーシップはもちろん、大統領選挙を控えたバイデン政権の運命が決まるだろう。

2. バイデン・ジレンマ

ウクライナ・ロシア戦争とイスラエル・ハマス戦争という二つの戦争とともに新年を迎えたバイデン政権は、戦争の遂行と終結、その後の戦後処理の課題はもちろん、それを通じて今後の国際秩序の基盤を 마련しなければならない困難な課題に直面している。まず、二つの戦争が今後の国際秩序を決定する重要な指標となるという点を認識することが重要である。ウクライナ戦争は第二次世界大戦後、欧州で起きた最大規模の戦争であり、ガザ地区の戦争は再編される中東地域秩序の基盤の可能性を問う戦争である。二つの戦争ともに、大国間の直接的な軍事衝突ではなく、各地域に限定された戦争であるが、その余波は、大国の地政学的な競争と世界的な次元で甚大なものになると見られる。

過去を振り返れば、20世紀の冷戦で米国とソ連が直接戦闘を繰り広げたことはなく、その点がまさに冷戦を「長い平和」（long peace）あるいは「冷たい平和」（cold peace）と呼んできた理由である。しかし、冷戦は多くの地域で小規模な多くの「熱戦」（hot war）を通じて進行し、多くの国々は甚大な犠牲を払いながら代理戦の戦線に立たざるを得なかった。各地域、あるいは国家間の内在的な地域的かつ本質的な紛争が米ソ間の冷戦的な対立と結びつくとき、葛藤は増幅され、衝突は大規模な全面戦争となったのである。朝鮮半島を皮切りに、ベトナム、アフリカ、中米、アフガニスタンに至るまで、多くの熱戦が繰り広げられ、それを通じて米ソ両国は互いの力を確認し、代理戦を通じて勢力均衡と影響圏の均衡を図りながら、互いの核戦争を回避することができた。

ウクライナ戦争とガザ地区の戦争は、米国とロシア、欧州連合と中国など、大国が冷戦終結後、互いの力と意志を確認し、新たな秩序を形成していく過程である。個別の戦争の勝敗を離れて、大国が見せている戦略的な目標と政策意志、国内政治と経済の強健さあるいは脆弱性、同盟国およびパートナー国に対する公約の堅固さなどを評価する試金石となっているため、現在の熱戦は地球的な含意を持たざるを得ない。

第二に、バイデン政権が過去の米国政府のように莫大な政策資源を持って地球的リーダーシップの第3期を設計できれば良いが、現実は大きく異なっている。米国は第二次世界大戦直後や冷戦終結直後のように、莫大な経済力と確固たる軍事力、同盟国の強い支持を確保できておらず、何よりも競争国が弱体化していた有利な環境を持っていない。最近、アトランティック・カウンシルのフレデリック・ケンプ（Frederick Kempe）会長は、バイデン政権の高官の言葉を引用して、バイデン政権のジレンマを表現したことがある。すなわち、第二次世界大戦直後や冷戦直後とは異なり、米国が世界情勢を主導できる条件はもはや存在しないということである。第二次世界大戦直後、米国は世界のGDPの半分を占めており、主要な敵対国は事実上廃墟と化しており、さらには欧州でさえ力を失っていた状態であり、最近台頭するグローバルサウスは今のような政治力を持っていなかったし、地球的な次元での産業化も米国に有利だったということである。そして、もしそのような条件が現在にも依然として存在するとすれば、米国は多くのことを成し遂げることができたであろうという指摘である。

バイデン政権は、ウクライナ戦争とガザ地区の戦争を遂行しながら莫大な支援を行っているが、今後の米国の国力がこれを支えられるかは未知数である。米国は軍事、経済、人道的支援を合わせてウクライナに1,000億ドル以上を支援した。2023年10月20日、バイデン大統領がウクライナとイスラエル、台湾支援のために下院に1,060億ドルに達する安全保障予算を提出したが、ウクライナ支援分は依然として通過していない。

単に経済力だけでなく、軍事力においても進行中の戦争は、米国の国防基盤に対する根本的な問いを投げかけている。米国の防衛産業が武器生産という基礎部門で多くの困難に直面するという事実も、戦争を通じてより明確になっている。数十年にわたる国防予算不足と主要国防部獲得プログラムの不十分な管理により、米国は主要武器の在庫問題、戦闘準備という戦力問題などで限界を見せている。広範な製造業基盤が空洞化し、武器生産能力が弱体化し、特に防衛産業体は中国から始まったサプライチェーンに依存している。電子部品からガリウムなどの鉱物に至るまで、中国企業は必須の下位部品や素材で大きな比重を占めるようになったのである。

ウクライナへの軍備支援を通じて現実化する問題点は、次第に明確になっている。例えば、米国の精密誘導弾薬の在庫は非常に少なく、米国が太平洋紛争に巻き込まれた場合、米軍は3～10日以内に弾薬が底をつくだろうという計算である。ウクライナはこれまで500億ドルに達する米国の軍事援助を受け、生存のために不足した武器備蓄量で死闘を繰り広げており、イスラエルも支援しているが、これは国内製造能力に対して莫大な負担を強いている現実である。現状では、大規模な拡張計画が不十分で、必要な予算も限定的であるため、根本的な改革が必要だという声が高い状況である。

第三に、ウクライナ戦争とガザ地区の戦争をどのように終結させ、それを基盤に国際安全保障秩序の再構築の枠組みを 마련し、地政学的な競争国と国際社会に明確なメッセージを送るかという課題がある。バイデン政権としては、周辺国の主権を明白に無視したロシアの侵攻と、民間人を含む犠牲者を出したハマスのテロ攻撃行為に対応せざるを得ない。ルールに基づく安全保障秩序を維持することが、米国の国益のためにも不可欠だと考えているからである。問題は、ウクライナおよびイスラエルと緊密な協力を通じて、望む最終目的へ共に進むことができるかという点である。

ウクライナ戦争において、ゼレンスキー大統領は1991年の国境回復を目標としており、戦争被害の補償も要求している。一方、ロシアはウクライナの北大西洋条約機構（NATO）不加盟と、ロシアに敵対的な政権交代、現在占領している4地域領土の承認などを望んでいる。昨年の6月のウクライナの攻勢が事実上失敗し、ウクライナ戦争が長期化するにつれて、米国と欧州連合はウクライナへの支援がいつまで続けられるのか、疲労感と懐疑論に直面している。ウクライナの戦争遂行能力自体が持続可能か不透明な状況で、出口戦略のない持続的な戦闘は、米国に多くの困難をもたらさざるを得ない状況である。

イスラエルもまた、実存的な安全保障上の脅威に対する確固たる対処はもちろん、ハマスの完全な排除と、ハマスを支援するイランとヒズボラが駐留するレバノン地域への攻撃など、拡大戦および長期戦の意志を示している。パレスチナ問題の根本的な解決と、今後のガザ地区のガバナンス問題、さらにはイスラエルとサウジアラビア間の関係正常化を基盤とした中東デタントの課題がかかっている状況で、ガザ地区戦争の未来を巡って、バイデン政権はイスラエルへの無条件支援を維持できない状況にある。

米国は同盟政策において、敵対国への共同対処と同様に、同盟相手国への抑制（restraint）を重視し、時には強圧的な方法も動員してきた。新たな政策環境の中で、米国が戦略的パートナー国に対して効果的で無理のない抑制の方法を追求できるのか、国際社会が見守っている。

米国は今後のウクライナ戦争において、戦闘の新たなモメンタムを見出し、ロシアの長期戦戦略に備え、有利な条件の下で交渉しなければならない困難に直面している。短期的な戦況の不利さの中で性急に戦争を終結させれば、同盟国や戦略的パートナー国に対して安全保障公約の脆弱性というメッセージを与えるほかない。米国は、自国が長期化する国際紛争に持続可能な支援を行うことはできないという認識を、競争国が持つ状況を自ら警戒するだろう。イスラエルに対しても、短期的な戦争を終結させ、国際社会が追求する二国家解決でパレスチナ問題を解決した後、中東地域でイスラエルが共存できるよう、持続可能な解決策を見出すよう奨励しなければならない。この過程で、ネタニヤフ政権の国内政治事情を考慮しながら、イスラエルとの関係設定を行う困難を抱えている。

第三に、米国の国際秩序確立努力において最も重要な相手は中国である。バイデン政権は、対中戦略の最終目的が何かという問いに対して、明確な答えを提示できていないという批判を受けてきた。これに対し、4年目を迎えているバイデン政権の答えは、中国と競争と協力を並行し、競争が軍事的な衝突に発展することを防ぐというものである。ディカップリング（decoupling）ではなく、デリスキング（de-risking）と多角化を追求するという言葉で要約している。全面的な貿易関係および投資関係を維持しつつ、中国の不公正貿易慣行については問題提起を行うということである。同時に、中国が米国など西側から取得した先端技術が米国と同盟国を威圧するのに使用されるのを防ぐため、先端技術の狭い領域ではディカップリングを追求するということである。

この過程で、バイデン政権は米中首脳会談を通じて、軍事的な衝突防止と超国家的な脅威に対する共同対処の努力を見せてきた。昨年の11月のサンフランシスコ首脳会談を通じて対話の基盤を 마련しようとし、特に人工知能（AI）基盤の核兵器競争のルール設定努力など、未来志向的な努力も一定の成果を収めたと見ている。

問題は、米中関係とアジアの安全保障における核心的な熱戦地域の管理が、どれほど効率的に行われるかという点である。特に1月13日に予定されている台湾総統選挙は、今後の両岸関係に大きな影響を及ぼし、緊張高揚のリスクも存在する。もちろん、台湾の総統候補が台湾の急激な独立宣言や中国に対する敵対政策を掲げる可能性は低く、バイデン政権も選挙結果に関わらず、既存の台湾戦略を追求するだろう。この過程で、中国の台湾武力統一の試みに対する明確な抑止が重要である。これは、中国の軍事力使用に対する対応戦略を明確にすることだけでなく、一つの中国原則に対する米国の明確な公約、そして台湾の独立宣言に対する反対政策を再保証（reassurance）することも含まれる。現状維持のためのバランスの取れた戦略をバイデン政権が追求することが重要であるが、問題は、このような危機管理および対中保証政策が、大統領選挙過程でバイデン政権の弱さとして映し出される可能性があることである。

ウクライナおよびガザ地区の戦争もまた、米中関係に与える含意は大きい。米国が支援する経済予算の規模や武器体系が同一ではないが、複数の戦争で重複が存在し、これは将来起こりうる台湾事態に関連したジレンマをもたらしている。米国の最大の不安定要因が米中関係であり、依然として台湾事態が米国の核心的関心事であるとすれば、欧州と中東の戦争は中国に対する政策集中度を弱め、有事の際に可能な武器や戦力における準備態勢を弱体化させるというジレンマをもたらしているのである。

結局、バイデン政権は2024年に二つの戦争を効果的に遂行しつつ、未来の安全保障秩序に肯定的な指標となる戦争終結および戦後処理を行わなければならず、同盟国やパートナー国に対して明確な安全保障公約の信頼性を確保しつつ、安全保障の評判を維持し、競争国にも米国の軍事力および同盟維持の意志に対するシグナルを送らなければならないという課題に直面している。同時に、世界的な次元での紛争を幅広く管理しつつ、優先順位を明確にしなければならないという課題も抱えている。米国の地球的介入が弱まる新たな情勢の中で、複数の地域の根深い紛争が戦争として現れる可能性はいくらでもある。米国が最大の競争相手である中国を意識しつつも、複数の戦場を管理し、中国に対する軍事的な牽制を維持できる国力と準備態勢を備えることができるのかという困難なジレンマに陥っているのである。

3. トランプ・リスク

11月5日の米国大統領選挙でトランプ前大統領が再選される可能性は、現時点では高いと見ている。トランプ第2期政権が発足した場合、どのような外交政策を追求するのか、どのように対応すべきかは来年の問題であるが、トランプ大統領が共和党候補となり、バイデン政権と外交政策で競争を繰り広げる場合、今年の米国の外交政策にどのような影響を及ぼすかは重要な問題である。

まず、米国の政治的二極化が、より根本的な米国の政治経済的二極化に基づいているという事実が重要である。トランプ大統領が多くの問題にもかかわらず、相当数の米国の有権者の支持を受けることには、米国社会が抱える根本的な政治経済問題が潜んでいる。バイデン政権も、中間層の復活と製造業の活性化が米国外交政策の根幹であると論じるほど、国内政治経済は重要な問題である。

バイデン大統領は、自身が外交政策に力を注ぎすぎているという印象を与えないようにするだろう。バイデン大統領は、自身の任期中、約75％のエネルギーが外交政策に使われたと説明したこともある。実際に、米国の歴代大統領が外交政策のために費やした努力とその成果は、国内有権者には明確に伝わらない場合が多い。外交政策の成果や進行過程を国民に公開できない外交政策特有の事情があるうえ、その利益も長期的な構造的状況にわたって生じるため、短期的な選挙には役立たない。したがって、大統領選挙の年においては、現職大統領の外交政策から積極性が低下する状況が形成されうる。1980年のカーター大統領や1992年のブッシュ大統領の状況も同様であったが、外交政策で成果を上げても、国内大統領選挙の勝利にはつながらなかったからである。

米国の場合も、他の国々のように国内政治のイシュー、特に経済的な次元でのインフレや雇用率、経済成長率などが有権者にとっては重要な要因と感じられるほかない。最近のマクロ経済指標は、米国経済が順調に回復していることを示しているが、これらの指標と有権者が感じる経済的な困難との乖離は、相当多くの要因で説明されなければならない。『ウォール・ストリート・ジャーナル』（Wall Street Journal）が2023年8月に実施した調査では、登録有権者の4分の1未満が経済が正しい方向へ進んでいると回答し、ミシガン大学消費者心理指数は2009年の大不況の最中であった時に報告された水準とほぼ同じ水準であり、ピュー・リサーチ・センター（Pew Research Center）の世論調査で経済に対して肯定的な見解を持つ回答者の割合は2016年と現在との間で約半分に減少したという結果を示したことがある。このような状況には、持続的に高まる格差、パンデミック後のインフレ上昇による高い物価水準、安価な住宅の広範な不足、AIが質の高い雇用に与える否定的な影響への懸念を含め、未来の経済見通しに対する信頼の喪失などが 자리 잡고 있다고見ることができる。問題は、このような認識の問題をバイデン政権が短期間で解決することは難しいということである。それにもかかわらず、トランプ大統領が提起するバイデン政権の経済失政という攻撃を防ぐために、外交政策への関心と努力が低下するリスクは存在する。

第二に、バイデン政権はトランプ大統領が提示する外交政策公約と競争性を強化せざるを得ず、これは明確性競争、あるいは「アメリカ・ファースト」競争につながりうる。トランプ大統領を支持しているとされるアメリカ・ファースト政策研究所（America First Policy Institute）やヘリテージ財団（Heritage Foundation）は、中国を明確な敵国と認識し、中国との関係断絶および強力な抑止を主張している。トランプ大統領は気候変動に対する反感はもちろん、米国原油増産、電気自動車反対戦略などを追求するだろうが、これは気候危機という超国家的な脅威への逆行となるだろう。「長期的には「アメリカを再び偉大に」という公約は、アメリカをより危険なものにする可能性があるのである。

バイデン政権もまた、有権者の動向を注視せざるを得ない。選挙が近づくにつれて、有権者も外交政策により敏感になるという変化も現れている。AP通信とシカゴ大学世論調査センター（National Opinion Research Center: NORC）公共問題研究センターが昨年の12月に実施した世論調査によると、米国の成人10人のうち約4人は、来年政府が解決すべき外交政策を5大主要課題の中に含めるという結果を示した（Weissert and Sanders 2024）。これは昨年に実施された世論調査より約2倍に達する数値である。新しい世論調査結果によると、米国の海外介入に対する懸念が増加していることが示されており、1年前の5%に比べ20%がこのような意見を表明した。共和党支持者の約46%が外交政策を重要な要因として挙げたが、これは昨年の23%から増加した数値である。民主党支持者の34%は外交政策を重要だと答えたが、これは1年前の16%に比べて大幅に増加した数値である。このような状況で、バイデン政権も「国内政治的に正しい」外交政策を追求せざるを得ない環境が 조성될 것이다。例えば、中国に対する明確性競争、台湾に対する強い支持発言、ウクライナ戦争支援に対する消極的な態度、イスラエル支援に対する両面性などの問題を予想することができる。

第三に、米国大統領選挙は他の国々にも多くの影響を与える。バイデン大統領のレームダックは、単に国内政治だけでなく、国際政治においても現れる可能性がある。トランプ大統領の高い支持率と当選した場合に追求するであろう国内・対外政策の高い不確実性のために、多くの国々が困難を経験する可能性があるからである。2016年の経験を持つ多くの国々は、現職大統領の外交政策に集中しつつも、次期大統領との関係設定も重視せざるを得ない。今年の選挙で多くの国々はバイデン政権と生産的な関係を維持しようとするだろうが、同時にトランプ大統領や共和党とのコミュニケーション、彼らとの関係設定にも努力するだろうからである。バイデン政権は、このようなヘッジ（hedging）戦略を追求する多くの国々を相手に、外交政策の成果を上げなければならないという対外的な困難にも直面するだろう。

4. 韓国の課題

バイデン政権が直面している外交政策の多様な状況に関連して、韓国の対米政策も多くの課題を抱えている。第一に、世界秩序が急変する中で、米国も地球的リーダーシップを維持するための多様な方法を講じており、韓米関係や韓米同盟もその中で内容的な変化を経験している。米国主導の自由主義的なルールに基づく秩序は根本的な挑戦に直面しており、米国一人でこれに対処するのは難しいため、同盟国の積極的な協力を求めている。

韓国は今や新興先進国の国力を備えた国家として、過去とは異なり、より積極的で自律的な対米関係を追求できる。米国が冷戦終結後30年間にわたり建設しようとした世界秩序の問題点を補完し、より改善され進化した世界秩序の未来のために、独自のビジョンを持ち、米国と協力して進むことができる。米国の対中戦略やグローバルサウス戦略、新興技術戦略、超国家的な脅威対処戦略など、多くの部門で韓国の国益と価値を投入できる空間が次第に広がっている。韓国独自の悩みなしに韓米同盟強化という大きな枠組みだけを維持することは、両国関係の双方にとって良くない可能性がある。各主要部門における韓国の国益を長期的な次元で明確に定義し、韓米同盟を「秩序同盟」へと発展させ、米国と補完的な関係を設定することが重要である。

第二に、大国の地政学的な競争の行方も重要であるが、超国家的な脅威は韓国の生存に直結する問題である。多くの国々は、米中地政学的な競争よりも気候変動のような超国家的な脅威を、はるかに直接的かつ喫緊の問題だと考えている。韓国は米中競争関係の核心地域に位置しているため、超国家的な脅威に対する緊急性の相対的な感度が他の国とは異なる可能性がある。しかし、大国が主権の罠に陥り、地政学的な競争の枠組みの中で超国家的な脅威を眺めるならば、これは人類全体にとって不幸な結果をもたらすだろう。韓国は、大国競争一辺倒という問題点を指摘し、すべての強国が人類全体の運命のために主要部門で追求すべき政策の方向性を示す努力をする必要がある。

第三に、今年一年、米国の С presidential election が進行するにつれて、韓国にとってもトランプ・リスクは大きく迫ってくるだろう。トランプ大統領が第1期に見せた同盟に対する強い圧力と自国益優先主義は、トランプ大統領当選の場合、韓国にとって大きな挑戦とならざるを得ない。変化した国際情勢の中で、トランプ政権が発足した場合、過去と同じ政策を推進するかは分からないが、韓国が追求する政策の方向性と我々の国益を明確にすることによって、トランプ政権との交渉がより合理的かつ展開されるだろう。トランプ政権が追求した取引的（transactional）外交政策の様相を予想し、米国との交渉に備える努力を備えなければならないだろう。

同時に、共和党内でのトランプ氏の立場は過去よりも弱まっているため、韓国はトランプ大統領個人を超えて、共和党全体と戦略的利益共有の可能性を明確にし、体系的な外交政策を推進しなければならないだろう。例えば、ヘリテージ財団の政策公約の場合、米国利益優先主義を主張しながらも、同盟の重要性については大きな比重を置いている。変化する共和党の政策に対する検討と対応を同時に進めていかなければならないだろう。■

参考文献

Sullivan, Jake. 2023. “The Sources of American Power: A Foreign Policy for a Changed World.” Foreign Affairs. October 24. https://www.foreignaffairs.com/united-states/sources-american-power-biden-jake-sullivan（検索日: 2024. 1. 9.）

Weissert, Will, and Linley Sanders. 2024. “More Americans think foreign policy should be a top US priority for 2024, an AP-NORC poll finds.” AP News. January 2. https://apnews.com/article/2024-top-issues-poll-foreign-policy-israel-d89db59deb07f53382cc9292b49f4d1c（検索日: 2024. 1. 9.）

■ チョン・ジェソン（Jeon Jaesung）東アジア研究院国家安保研究センター所長、ソウル大学政治外交学部教授。

■ 担当・編集：パク・ハンスEAI研究員

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