[新年特稿 专题评论系列] ⑥ 尹锡悦政府的价值外交与民主外交

尹锡悦总统在其就职演说、北约（NATO）峰会基调演讲、8月15日光复节庆祝演说以及9月20日联合国大会基调演讲中，反复强调了“自由”的价值。这里的自由侧重于个人自由，这与前几任总统将共同体或国家作为话语中心的论述有显著不同。这种转变引发了人们的期待，即韩国可能会在美国等西方自由民主国家的支持下，开展民主外交。正如预期的那样，白宫请求韩国政府主办民主峰会印太地区会议，该会议将于3月30日在首尔举行，此前3月29日将在线上举行全球峰会。虽然韩国新政府将“价值外交”或“基于价值观的外交”作为其外交政策的一部分已通过多种渠道为人所知，但其具体计划和成果仍有待观察。从这个角度来看，主办印太地区民主峰会是价值外交的首个重要成果，值得欢迎。如果韩国政府以此为契机，制定并实施具体的价值外交实践方案，这将成为本届政府的重要遗产。

尽管有这些期待，价值外交因其抽象性和模糊性而处于守势。简单来说，价值外交可以定义为将价值观作为外交判断和行动标准的实践，但常常伴随着以下担忧：外交是实现国家利益的手段，因此应优先考虑成本效益分析而非价值观。这隐含着一种前提，即价值观是超越利益的某种东西。然而，正如稍后将深入探讨的，价值观并非利益的对立面。价值观既包含理想，也包含效用，因此可以说人权价值与经济价值可能发生冲突，但不能说价值与利益发生冲突。此外，即使将价值观的领域限制在必须在道义上维护的宝贵事物上，这些价值观在现实政治和外交中也与自身利益交织在一起。例如，尽管俄乌战争的持续导致全球面临能源和粮食危机，但国际社会仍支持乌克兰的胜利，这不仅是因为领土主权和民主本身具有价值，也是因为维护相关国际法和规范符合自身的安全利益。

另一方面，“民主外交”是捍卫和倡导民主的外交，是人权外交或和平外交等价值外交的特定形式。在西方民主阵营中，促进和支持民主一直融入外交政策，而近期拜登政府的外交政策路线是其突出的背景。与奉行“美国优先”和交易型外交的特朗普总统截然不同，拜登总统自竞选以来一直主张捍卫民主。他将世界视为威权主义与民主主义的竞争，并声称民主在政治和经济上都优于威权主义。此外，他呼吁民主国家为稳定以国际法为基础的国际秩序而合作与团结。更重要的是，随着开放性、透明性和可靠性等价值观成为技术联盟和供应链重组的标准，在贸易和投资问题上，人们开始像关注市场原则一样关注价值观问题。

本文旨在为韩国政府推进价值外交提供更系统的概念框架，并提出在推进价值外交时可行的实际战略，以及韩国可以发挥优势的若干议题。

1. 价值外交

在联合公报或政治领导人演讲等外交文件中提到“共同价值观”时，我们往往模糊地将其理解为与民主和市场经济相关的政治和经济制度层面。然而，价值观的用法和理解因维度和语境而异。

根据词典定义，价值观是“重要或有用的东西”，涵盖了道德价值和效用价值。在社会科学中，价值观被视为“规范社会共享行为的原则”，是个人或社会的最终目标和标准。Braithwaite [1] 将价值观体系分为两类：安全价值观（security values），被认为对保护个人或群体免受他人压迫至关重要；以及和谐价值观（harmony values），涉及共享资源、相互尊重和合作。安全价值观关乎个人的身体安全和生存，在社会层面则与经济发展和法治相关。和谐价值观在个人层面涉及自我反省、自尊、宽恕、宽容、爱等，在社会层面则与和平、环境保护、公民合作、国际合作等相关。他认为，安全价值观与“交换信任规范”（exchange trust norms）相关联，因为它们促使人们在计算自身利益以减少风险时产生信任；而和谐价值观则与“社群信任规范”（community trust norms）相关联，因为它们能够形成纽带和共享身份。[1]将价值体系区分为两种：一种是认为保护自身或集体免受他人压迫至关重要的安全价值观（security values），另一种是强调资源共享、相互尊重与合作的和谐价值观（harmony values）。安全价值观关乎个人的人身安全与生存，在社会层面则与经济发展和法治相关。和谐价值观在个人层面涉及自我反省、自尊、宽恕、宽容、爱等，在社会层面则与和平、环境保护、公民合作、国际合作等相关。他指出，安全价值观促使人们计算自身利益以规避风险，从而与信任关系中的“交换信任规范（exchange trust norms）”相联系；而和谐价值观则与形成纽带、共享身份认同的“共同体信任规范（community trust norms）”相联系。

从这些概念讨论来看，追求繁荣的经济外交和旨在国家安全的安保外交都可被视为价值外交。尹锡悦政府在谈论价值外交时，有时会用自由、和平、繁荣来表达，有时则用自由、人权、法治来表达。后者在许多情况下被称为“普世价值”，这可能是为了区分和平或繁荣作为公共物品的价值。由于价值观在个人和集体（组织、社会、国家）层面都包含理想和工具性效用，因此这种表述并非错误。然而，和平与繁荣一直是韩国外交追求的基本公共价值，无需借用“价值外交”一词来表达，因此将其重新命名为价值外交显得有些不恰当且过于宽泛。因此，将价值外交限定在被视为普世价值的自由、人权和法治，是避免模糊性的途径。幸运的是，韩国政府最近发布的《印太战略》报告清晰地区分了“愿景”（自由、和平、繁荣）和“普世价值”（自由、人权、法治），并将“法治和人权促进合作”列为九大重点任务之一。

值得注意的是，这些普世价值主要属于个人层面的价值。与自由和人权相比，法治同时包含个人和社会层面。虽然法治包含社会契约的要素，即个人将自身置于法律约束之下以管理公共事务，但更重要的是保护个人权利的要素，即让所有人平等地置于法律之下，使任何当权者都必须服从法治。鉴于总统的言论侧重于个人自由，可以说本届政府重视自由主义的理想。

尹锡悦总统关于自由的哲学在题为“寻求自由与团结：应对时代转折点的方案”（Freedom and Solidarity: Answers to the Watershed Moment）的去年秋季联合国大会演讲稿中得到了相对最充分的阐述。该演讲稿将当今国际社会描述为一个自由与和平再次受到威胁的局面，其特征是武力改变现状、大规模杀伤性武器（包括核武器）以及集体侵犯人权的行为。总统强调，为应对这些挑战，可以通过共享自由这一普世价值并本着团结精神共同努力来保护和扩大自由，并且联合国的作用必须得到加强。在这篇演讲中，“自由”一词被频繁提及，并被阐释为摆脱疾病和饥饿、摆脱文盲、摆脱能源和文化匮乏的自由。据此，韩国政府承诺加强全球卫生体系、扩大发展援助以支持弱势群体，并提供脱碳绿色援助以应对气候危机。上述自由概念主要侧重于摆脱匮乏，但鉴于世界民主倒退的一个显著特征是对媒体和言论自由的压制以及对少数群体和反对派的恐怖镇压，未能呼吁为政治自由而团结，这一点令人遗憾。

事实上，如果自由是意志自由和自我决定等人类本性的内在属性，那么只有在具备了外在的政治和社会条件后才能享有。自将个人自由定为基本权利以来，联合国通过制定多项权利条款和国际公约，努力创造保护这些权利的社会条件。美国罗斯福总统在1944年1月的国会演讲中提出的四大自由——言论自由、信仰自由、免于匮乏的自由、免于恐惧的自由——在1948年联合国《世界人权宣言》中得到了体现，该宣言宣告所有人都享有同等尊严和价值，并阐述了言论和结社自由、信仰自由，以及获得公平审判的权利、工作权、适足的生活水平、健康和教育权等诸多基本权利。为了使这些宣言具有法律约束力，联合国于1966年通过了《经济、社会及文化权利国际公约》（经济社会文化权利公约，或称A公约）和《公民及政治权利国际公约》（公民政治权利公约，或称B公约）。韩国也已加入并于1990年批准了这两项公约，因此韩国外交在促进人类社会权和公民权利方面负有道义和法律双重责任。

为了维护自由或人权等普世价值，自然需要努力创造相应的社会条件，这不可避免地会与支持实践这些价值的民主制度联系起来。因此，尽管价值外交在概念上可以区分，但它最终会延伸到民主外交。

2. 民主外交

美国和欧洲国家倾向于使用“民主外交”或“人权外交”等术语，而不是“价值外交”，而韩国政府则倾向于回避这些术语，担心这可能被视为排斥非自由主义国家的外交。日本也存在类似的规避倾向。安倍晋三第一次内阁（2006年9月至2007年8月）将“价值外交”本身确立为一个“扩展的外交视野概念”，并将价值观定义为自由、民主、人权、法治和市场经济，称之为“普世价值”。在价值外交的框架下，他提出了构建“自由与繁荣之弧”（Arc of Freedom and Prosperity）的蓝图，主要面向欧亚大陆边缘的新兴民主国家，并为此加强了与美国、澳大利亚、欧盟和北约的外交关系。安倍第一次内阁的价值外交因其短暂而未能充分实现，但在2012年12月安倍第二次内阁上台后，发展成为2017年的“自由开放的印太”（Free and Open Indo-Pacific, FOIP）构想。这一构想对美国政府构建印太战略产生了重大影响。美国之所以选择使用“价值外交”而非“民主外交”这一术语，可能是为了保持包容性，或避免陷入民主与威权主义的意识形态阵营对抗。随着连接印度洋和太平洋的印太地区日益重要，主要国家纷纷提出各自的印太战略。与英国、法国、德国等欧洲国家将民主视为该地区主要规范不同，东盟（ASEAN）的《印太展望》[2] 仅强调海洋安全、互联互通和发展合作领域的对话与合作，并未提及“民主”一词，这表明亚洲国家在外交文件中使用“民主”一词时确实存在犹豫。[2]的海洋安全、互联互通和发展合作领域对话与合作，却不见民主一词，这足以证明亚洲国家在外交文件中使用“民主”一词时有所犹豫。

中国声称自己也是民主国家，并且存在多种形式的民主，因此主张所有国家都存在民主价值观，从而使民主成为普世价值，这对于包容性的民主外交确实是有益的。事实上，民主的倡导者认为民主价值观作为普世价值存在于威权国家内部，因此应该保护和帮助那些生活在压迫性政府下的自由民主公民。然而，如果连威权政府都声称自己实现了民主价值观，那么所有国家都将成为民主国家，从而导致民主斗争变得不必要，陷入一种诡辩的境地。

民主研究者们明确区分了威权主义或集权主义与民主。通过考察个人自由、少数群体权利、言论自由、竞争性自由选举、法治等要素的实现程度，可以不费力地辨别出非民主国家。民主多样性研究者将政治体制分为四类：那些上述民主要素得到良好实现的国家是“自由民主”（liberal democracy）；那些举行选举但未能充分实践这些要素的国家是“选举民主”（electoral democracy）；那些要素非常糟糕但仍举行形式性选举的国家是“选举威权主义”（electoral autocracy）；而那些根本没有自由直接选举的国家是“封闭威权主义”（closed autocracy）。经济学人智库（Economist Intelligence Unit）也每年根据“完全民主”（full democracies）、“有缺陷的民主”（flawed democracies）、“混合政体”（hybrid regimes）和“威权政体”（authoritarian regimes）这四类来评估全球民主状况。问题在于，自2006年以来，威权化趋势日益加剧，表现为对媒体和反对派的压制、对少数群体人权的侵犯以及对反对派的政治打压等现象持续增加。[3]

面对这种民主的衰退，民主国家挺身而出捍卫和支持民主，这是顺理成章的。民主外交的兴起，与其说是为了限制中国或俄罗斯等威权国家的影响力，不如说是为了恢复衰退中的民主。在多边政府间联盟方面，21世纪以来最显著的例子是2000年华沙宣言创立的“民主国家共同体”（Community of Democracies）。该组织拥有31个成员国，并邀请其他国家和各国公民社会参与，至今已举行了九次会议。与特朗普政府在2017年消极主办上一次会议不同，拜登政府于2021年12月召开了盛大的民主峰会，邀请了110多个国家参加。前者是民主国家之间的联盟，而后者则赋予了会议“为民主而召开的会议”而非仅仅是民主国家之间的会议的性质。当然，关于哪些国家被排除在外或被纳入其中的批评仍然存在。这里需要思考的是，民主外交并非仅限于民主国家之间的外交，而是要扩大民主化的光谱，吸引更多国家参与，从而帮助民主化。这样一来，我们就会明白，不必因为担心民主外交排斥非民主国家而回避使用这个术语。

综上所述，虽然“体制中立”的价值外交具有包容性地实施的优点，能够适应不同国家体制的共享水平和范围，但“倡导性”的民主外交也可以通过引入最低限度的民主制度，甚至针对威权国家内部的公民社会来实施。因此，韩国政府可以同时推进价值外交和作为价值外交一种但非常重要的形式的民主外交。

3. 韩国的价值外交战略及主要议题

考虑到当前世界民主正处于16年来持续衰退的时期，作为亚洲充满活力的民主国家，韩国在经济奇迹的同时成功巩固了民主，因此有必要积极为民主外交做出贡献。韩国经历了殖民地时期、朝鲜半岛战争与分裂、威权主义时代以及压缩式发展，在此过程中实现了经济发展和民主化。这些经验为许多追求发展和民主化的发展中国家提供了丰富的叙事素材。尤其值得一提的是，尽管经历过多次民主倒退的危机，韩国仍然实现了高韧性的民主。韩国曾于2003年主办民主国家共同体第二次会议，2015年主办世界民主大会（World Movement for Democracy），并于2021年参加了在英国康沃尔举行的十国集团（D10）领导人会议，还将主办2023年民主峰会印太地区会议。现在，韩国需要超越仅仅作为会议召集者的角色，发掘自身擅长的民主议题，并与理念相近的国家合作，将价值外交的重点放在保护和恢复民主上。那么，采取何种战略才是在实践价值外交或民主外交方面切实可行的呢？可以考虑以下战略：

第一，在多边机构内扩大参与并建立区域平台。为了倡导普世价值和规范，必须加强在多边机构中的活动。韩国通过向联合国民主基金捐款，积极参与妇女与和平议题，并以此在多边机构中开展价值外交。然而，其活动范围仍然有限，需要大幅加强。亚洲和太平洋地区缺乏像欧洲民主基金（European Endowment for Democracy, EED）那样的区域基金（该基金由欧洲联盟成员国于2013年为促进东欧、中东和北非地区的民主而设立）。可以考虑在区域内理念相近的国家之间设立基金，并由相关机构组成联盟进行运营。还可以推动在东盟（ASEAN）国家联盟内部加强普世价值的法律和制度化努力。

第二，推行包容性·开放性团结战略。为了明确表明参与美国主导的民主外交并非在中美竞争中进行体制选择，应与欧洲和亚洲的民主国家就具体议题进行多边合作，从而扩大价值外交或民主外交的伙伴国家范围。韩国可以借鉴英国在G7峰会框架下主导的十国集团领导人会议（D10）、外交部参与的1.5轨道D10会议以及近期参与的瑞典发起的“民主驱动”（Drive for Democracy）等经验，与欧洲主要民主国家开展合作。在亚洲，日本、澳大利亚、印度和印度尼西亚可以被视为主要的合作 G7 伙伴。韩国还可以在四方安全对话（Quad）的“四方+”（Quad plus）合作网络中，针对价值外交议题发挥领导作用。[4]将推动与欧洲主要民主国家的合作，借鉴英国在G7峰会期间主导的十国集团（D10）领导人峰会、外交部参与的1.5轨道D10会议以及瑞典主导的“民主驱动（Drive for Democracy）”等近期参与经验。在亚洲，日本、澳大利亚、印度和印度尼西亚可作为主要合作伙伴。在四方安全对话（Quad plus）合作网络中，韩国也可在特定价值外交议题上发挥领导作用。

第三，建立协调和拓展价值外交的国内政策结构。目前，国内负责价值外交相关活动的部门分散，无法共享外交愿景或进行政策协调。行政安全部下属的民主化运动纪念事业会虽然举办国际会议，但其主要职责是纪念国内民主化运动；外交部下属的韩国国际交流财团（Korea Foundation）的主要任务是向海外宣传韩国，因此不适合推进价值外交。韩国国际合作团（KOICA）负责执行政府间的无偿援助，虽然可以扩大其良好治理能力建设的业务，但在承载价值外交或民主外交方面存在诸多限制。在美国国家民主基金会（National Endowment for Democracy）[5] 或台湾民主基金会等机构，议会提供跨党派支持，但在考虑韩国政治的对立性时，似乎难以在国内设立类似的机构。在纯粹的民间层面设立基金会或信托基金来开展类似活动，目前也显得不现实。[5]或台湾民主基金会那样获得议会跨党派支持的机构，考虑到韩国政治的对立现状，似乎难以设立。纯粹由民间设立的基金会或资金来开展类似活动，目前也显得不切实际。

如果新设一个负责价值外交的独立机构，可以在外交部下设立一个名为“民主基金会”的机构，以促进民主治理的国际支持。该机构应作为公共机构获得政府支持，但同时要最大限度地保障其自主性，以便与国内外民间团体合作。海外韩人基金会（재외동포재단）可以作为一个参考模型。如果难以设立新的独立机构，可以在外交部内设立一个类似美国国务院民主、人权和劳工局（Bureau of Democracy, Human Rights and Labor）的部门，提升价值议题在外交政策中的地位，并协调外交部下属的韩国国际交流财团、韩国国际合作团等相关机构加强相关项目。

作为价值外交的主要议题，可以考虑韩国相对擅长的以下几个方面：

第一，许多研究强调司法独立对于实现法治和防止民主倒退至关重要。许多国家都存在行政权力过度扩张的问题。为了实现制衡，司法机构必须作为最终的公正裁决者发挥作用，才能阻止行政部门的威权化。鉴于司法独立以及来自周边国家的民主扩散效应对于防止民主倒退至关重要[6]，可以扩大与区域内国家在司法独立方面的交流合作或培训项目。虽然目前有一些海外援助司法交流项目在运作，但规模和范围都较小，需要大幅扩大。[6]可为地区国家司法独立性而扩大交流合作或培训项目。尽管海外援助中已有部分司法交流项目在运行，但鉴于其规模和范围有限，有必要大幅度扩大。

第二，为了发展作为民主基础的选举民主，可以侧重于加强选举的真实性规范以及通过技术支持实现计票过程的机械化。韩国中央选举管理委员会创建了世界选举机构协会（Association of World Election Bodies），旨在帮助发展中国家发展自由民主选举，但由于预算和人力不足，尚未取得显著成效。可以结合海外援助，在财政上支持已建立的合作机制，使其能够发挥应有的作用。

第三，在主办民主峰会印太地区会议期间确立的反对腐败议题，今后可以继续引领和拓展。反腐败有助于经济发展，因为它能确保资源和资金不会被权力者或特定阶层通过腐败链条侵吞，而是公平地投入社会。此外，对廉洁政府的信任能带来政府的公信力，而对廉洁社会的期待有助于社会融合，从而促进民主发展。韩国政府通过开放政府伙伴关系（Open Government Partnership）合作机制，一直致力于提高政府透明度、根除腐败和促进公民社会参与。特别是韩国向发展中国家提供的电子政务援助因其反腐败效果而受到好评。外交部应与反腐败机构国民权益委员会和法务部合作，致力于加强反腐败公约的国际合作。此外，还可以支持民间团体与国际透明组织（TI）等国际非营利组织合作，开展反腐败倡导活动。

第四，对于压制政治言论和反对派、以武力镇压大众民主化要求、侵犯宗教或种族少数群体人权等行为，应通过多边参与的方式予以谴责和制裁。多边参与的方式可以避免韩国成为威权政府指责其干涉内政的唯一目标，并且在与多数政府共同采取行动时，效果会更大。俄罗斯入侵乌克兰以及缅甸发生军事政变后，韩国采取多边和独立制裁的应对措施，这成为了宝贵的经验。

民主多样性研究者发布的《2022年民主报告》（Democracy Report）指出，全球只有13%的人口，即34个国家，生活在自由民主体制下。韩国的自由民主水平位居世界第17位，高于美国和日本，排在法国和西班牙之间。如今，韩国已成为一个得到世界认可的民主国家，因此应更积极地开展价值外交，支持和帮助与其他国家公民分享这一宝贵资产和价值观。■

[1] Valerie Braithwaite. 1998. “Communal and Exchange Trust Norms: Their Value Base and Relevance to Institutional Trust,” in V. Braithwaite and M. Levi, Trust And Governance (Russell Sage Foundation 1998). 46-74.

[2] “ASEAN Outlook on the Indo-Pacific.” https://asean.org/asean2020/wp-content/uploads/2021/01/ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf

[3] Varieties of Democracy (V-Dem)报告称，在1972年至2020年间，自由民主国家的数量从20个增加到32个，选举民主国家也从16个增加到60个，但选举威权主义国家从36个增加到62个，封闭威权主义国家则从86个减少到2010年的20个，但在2021年又增加到25个。

[4] Lee, Sook Jong. 2021. “Beyond the US-China Rivalry: Developing a Shared Democratic Vision for the Indo-Pacific.” East Asia Institute. January 15; 李淑宗. 2021. “从G7到D10：中美竞争与多边秩序内体制竞争的复杂性。“ EAI 简报. 7月7日。

[5] 美国国家民主基金会（National Endowment for Democracy）是一个由美国国会跨党派资助的民间机构，成立于1984年，根据近期数据，年预算约为4000亿韩元。其中一半的预算分配给NDI、IRI、CIPE、ACILS等相关民主支持机构，这些机构直接支持世界各地的民间团体和个人，以保护和促进民主。

[6] Vanessa Boese et als. 2021. “How democracies prevail: democratic resilience as a two stage process.” Democratization 28, 5: 885-907; Melis G. Laebens, Melis G. and Anna Lührmann. 2021. “What halts democratic erosion? The changing role of accountability.” Democratization. 28, 5: 908-928,

■ 作者：李淑鍾_EAI高级研究员·理事，成均馆大学教授。在美国哈佛大学获得社会学博士学位，曾任世宗研究所研究委员、美国布鲁金斯学会客座研究员、约翰霍普金斯大学教授讲师、现代日本学会会长、外交部政策咨询委员、EAI院长等。现任世界民主大会（WMD）运营委员，并创设和运营亚洲民主研究网络（ADRN）。近期著作包括：Populism in Asian Democracies: Features, Structures, and Impacts (合著，2021), Collaborative Governance in East Asia: Evolution Towards Multi-stakeholder Partnerships (合著，2020), 《共同解决的社会问题：冲突与合作案例》(合著，2019), Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Korea’s Role in the 21st Century (主编), Public Diplomacy and Soft Power in East Asia (合著), 《全球化第二幕：韩国式全球化与新构想》(合著), 《2017总统的成功条件》(合著)等。

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