【新年特辑 特别评论系列】① 2023年世界秩序的变化与韩国的对美战略

1. 美国对世界秩序的认识与2022年的历史重要性

美国拜登政府于去年10月发布了《国家安全战略》，阐述了美国外交政策的总纲和未来战略方向。美国认为，冷战后的30年已明确终结，未来十年将是决定世界秩序和美国利益的决定性十年。美国将中国定义为影响美国外交战略整体格局的关键性威胁（pacing threat），同时认为俄罗斯是当前面临的短期威胁。美国对世界秩序的时期划分对其他国家也具有重要启示。

准确划分时代潮流并非易事，但当潜在的结构性趋势与鲜明展现这些趋势的事件相结合时，便会形成转折点。从这个意义上说，2022年是国际政治上的重要一年。乌克兰战争表明，由美国主导的自由主义规则秩序正受到其他大国的正面挑战。美国国力衰弱固然是事实，但更重要的是，冷战后美国建立和主导的国际秩序的诸多问题，在一个事件中集中显现。

乌克兰战争是俄罗斯违反国际法、发动的明显非法战争。但同时我们也应认识到，自20世纪90年代以来，美国在构建综合考虑西欧、东欧及俄罗斯安全利益的可持续安全秩序方面显得力不从心。另一方面，美国在未能准确预见并阻止俄罗斯迫在眉睫的入侵行动方面也面临批评，这暴露了美国冷战后欧洲安全政策的不足。阿富汗撤军、中国吞并香港、缅甸军政府加强统治等一系列事件中美国表现出的无力感，已经表明美国在维护世界秩序方面存在诸多局限。美国国力衰弱是事实，但更突出的是，国际政治事务日益复杂多样，一个大国已无法再扮演霸权或世界警察的角色。

在此背景下，第二次世界大战以来欧洲最大的战争，被誉为“欧洲的9·11”，彻底改变了欧洲国家安全认知的乌克兰战争，在多方面成为一个转折点。俄罗斯正试图通过“武器化冬天”的战略，在冬季取得战争的胜利；乌克兰总统泽连斯基则通过近期访美，将争取收复所有失地和赢得战争的战略推向了高潮，并向美国和西方国家发出了呼吁。

面对乌克兰战争这一意外变数，美国在2022年重新调整了拜登政府最初构想的美国霸权复兴和全球领导力加强的战略。在过去一年里，以乌克兰战争为契机，美国重整了北约，鼓励欧洲国家加强军事安全政策，同时加强了对俄罗斯的国际经济制裁，并持续努力维护美国主导秩序的正当性和价值。在争取国际社会对俄罗斯入侵乌克兰非法性的支持，加强跨大西洋两岸的军事合作，并将欧洲的同盟体系与印太的同盟体系联系起来的尝试方面，乌克兰战争有可能成为加强美国世界战略基础的转折点。

美国历届政府在推行其最初的外交战略目标时都面临困难。在任期内，为了适应新发生的事件而改变路线是常有的事。21世纪初，布什总统的共和党政府上台时主张以本国利益为中心、减少世界干预的路线，但在9·11恐怖袭击后却转为在全球范围内推行军事干预，这便是象征性的例子。拜登政府同样将制衡中国作为最重要的政策基调，但乌克兰战争却促使战略焦点从亚洲转向欧洲。然而，拜登政府正努力维持对华战略的焦点，并在加强世界战略的同时，也试图巩固对华战略的基础。

美国强调台湾可能成为亚洲的乌克兰，并关注中俄战略协作可能带来的世界秩序层面的影响、对抗民主阵营的威权主义联合的危险性、俄罗斯日益被中国所支配的状况以及欧亚地缘格局的变化等。

美国在乌克兰战争期间也强调，美国的焦点在中国，而中国是唯一拥有挑战美国主导秩序的力量和意愿的国家。去年8月，美国众议院议长佩洛西访台，进一步强化了这一趋势。

2. 2023年美国的外交政策

决定2023年美国外交政策方向的重要因素包括：乌克兰战争、美国的对华战略、美国的国内政治，以及美国对人类面临的全球性危机的认识和应对。首先，乌克兰战争很可能在今年上半年迎来重要转折点。俄罗斯在军备、军事力量、经济实力、国内政治支持和国际社会认同方面正逐渐丧失继续进行战争的能力。普京总统在提及核攻击可能性的同时，也在权衡外交谈判，并为战争的长期化留有余地。今年上半年，乌克兰战争的走向将取决于美国对乌克兰战争的应对战略、国际社会对乌克兰的支持以及俄罗斯国内对普京总统的支持度等因素。

去年11月，在巴厘岛的中美元首会晤中，习近平主席明确表示反对核战争。这表明他坚决反对普京总统使用核武器的可能性，因此俄罗斯使用核武器的可能性将难以超越政治效用而成为现实。美国国内也存在以共和党为主的声音，反对向乌克兰提供“无上限”援助。未来乌克兰战争如何以及何时通过外交谈判解决，将是决定美国外交政策焦点能否重返亚洲的重要因素。

其次，美国的对华战略表现为拜登政府更精密的制衡战略，特别是“一体化威慑”（integrated deterrence）战略和与中国“战略性脱钩”的战略。然而，围绕美国对华战略的争论仍在继续。在世界战略层面，美国的介入战略与克制战略之间的竞争仍在持续；而在对华战略方面，从强硬的军事遏制战略到保留结构性接触空间的“中美协调战略”，光谱依然广泛。由于美国对华战略的最终目标存在不确定性，美国及其盟国的对华战略都有可能陷入混乱。拜登政府提出了“对华复合战略”，即加强美国国力、与盟国及伙伴国家合作、以及实施中美双边竞争政策。布林肯国务卿去年5月26日在乔治·华盛顿大学的演讲，充分体现了这一核心要旨。去年11月底的中美元首会晤，是展示两国战略竞争的首次元首会晤，也预示着此前的竞争与合作的方程式将走向何方。

两国元首寻求管控竞争，避免走向对抗，并在尊重彼此利益的基础上，探索持续对话、危机管理政策和协调的可能性。今年，中国将面临解决国内问题，如新冠疫情、经济问题以及习近平主席连任的政治稳定等方面的挑战。美国也将围绕对华战略展开激烈竞争，并在确定对华关系方面进行深入思考。

中美竞争的核心在于谁能争取到更多的盟友和战略合作伙伴，以及谁能在尖端技术领域占据优势。中美两国都在努力扩大各自战略合作伙伴的范围，如印太战略和“一带一路”倡议。在第四次工业革命时代，争夺决定所有领域优劣的尖端技术优势也是核心竞争领域。过去关于中美在科学和尖端技术领域合作必然性的讨论逐渐减弱，相互竞争以取得优势的态势日益加剧。在经济领域，将相互依存武器化、形成排他性供应链的趋势也在加强，追求经济利益的企业也开始考虑到地缘政治因素，并积极应对中美之间的“脱钩”。

在此过程中，美国的对华战略也引起了盟国的许多担忧甚至反对。这是因为美国的加强自身国力政策与与盟国合作的政策之间存在矛盾。例如，《通胀削减法案》（IRA）中体现的美国与盟国之间的经济利益冲突，就暴露了美国战略构成要素之间的矛盾。美国需要付出巨大努力来解决这些问题，并说服盟国和战略合作伙伴，美国主导的秩序在价值观上仍然是正确的，并且在经济利益方面也是有利的。

第三，去年中期选举后，美国政治格局已进入为明年总统大选而展开激烈竞争的阶段。在下一任总统候选人仍不确定的情况下，民主党和共和党将围绕拜登政府的外交政策成果展开争论。在此过程中，外交政策将成为重要的竞争议题，特别是对华战略将具有核心重要性。有望在今年当选众议院议长的共和党众议员凯文·麦卡锡已公开表示将访问台湾，并且继去年之后，两党许多国会议员可能会继续访问台湾，竞争性地推动对台支持和对华遏制。美国国内政治格局引发的“过度制衡”（overbalancing）中国的问题，以及美国能否妥善管理并顾及中国的关切，也是一个重要问题。

第四，正如布林肯部长所指出的，中美在卫生、环境、防扩散、新技术监管等方面的合作至关重要。如果中美两国不能共同努力解决全球性危机，人类将面临共同灭绝的危险。随着环境问题的日益严重和新冠疫情的持续，中美两国能否展现出同时推进竞争与合作的智慧，显得尤为重要。

3. 韩国的外交战略与韩美关系

尹锡悦政府在过去一年里，致力于加强韩美合作，并在美国所追求的世界秩序方向中寻找韩国的适当角色。同时，认识到中国和朝鲜可能产生的反弹，也认识到最小化风险的重要性。

重要的是，在考虑韩美关系的同时，要准确认识不断变化的世界秩序。现在需要认识到，美国已难以凭借一己之力左右世界秩序，而中美战略竞争也难以演变成争夺霸权的战争。如前所述，国际政治已变得过于复杂，对国际公共产品的需求也十分巨大，使得一个国家难以承担国际秩序的责任。由于频繁发生的众多事件，即使是美国或中国这样的超级大国，也难以推行一贯的外交战略。

虽然中美关系常被描述为两极格局，但如今超级大国的垄断力量已不足以定义“极点国家”（polar state）的存在。由于紧密的供应链合作、技术的水平分散以及军事合作的必要性，大国之间或包括中等强国在内的主要国家之间的合作体系在未来治理中变得至关重要。极点国家的存在感减弱，发达国家之间的力量水平分散化进一步扩大。从这个角度看，韩国在半导体和电池领域也部分拥有可与大国媲美的政策资产。尽管全球贫富差距，特别是技术差距在不断扩大，但发达国家之间的力量分配也呈现出水平分散化的特点。韩国过去的外交政策是以美国霸权地位为前提的，但今后应追求一种外交政策，考虑到美国正逐渐成为一个“普通”大国，并且越来越需要韩国的合作。

在考虑今年的韩美关系时，需要考虑以下因素。第一，美国仍然是世界最强国，也是韩国安全、经济发展和技术发展的关键合作轴心，因此需要持续探索韩美合作的新方向。在考虑韩美合作时，尽管中美关系是重要的考虑因素，但应始终准确评估韩美双边合作带来的益处。韩美合作是韩国在一体化威慑的大方向下，在对朝遏制、韩国未来技术发展、全球多边主义重建、在建立新世界秩序过程中韩美伙伴关系、以及以美国为中心的与多国合作等方面的重要核心合作对象。

第二，关于价值外交的问题，美国将继续推行以价值观为核心的外交政策。在外交政策中，同盟的重要性日益增加，而在向盟国提供实际利益的能力有限的情况下，民主对抗威权、民主对抗独裁的价值观和规范框架是有用的。

韩国作为一个先进的中等强国或新兴发达国家，也应摆脱狭隘的 국익 (national interest) 外交，推行以普遍性论述和全球性作用为导向的外交，这有助于增进 국익 (national interest)。问题在于如何协调价值观与 국익 (national interest)。这是在将价值观作为 국익 (national interest) 的外交与将 국익 (national interest) 作为价值观的外交之间进行调整的问题。毫无疑问， 국익 (national interest) 是对外政策最重要的价值，因为现代主权国家体系在结构上要求这种规范性导向。

将价值观作为超越狭义 국익 (national interest) 的正当化机制，提升韩国的地位和软实力，并作为公共外交的素材，在实际利益层面也十分重要。在此情况下，如何从 국익 (national interest) 和价值观的角度结合美国的价值外交和韩国的价值外交，将是一个持续出现的问题。有时要认同美国价值外交的普遍性，有时要指出美国价值外交的偏颇性，同时要努力凸显韩国追求的价值观并不局限于狭义的 국익 (national interest)。

第三，在今年的美国总统大选格局下，对华政策将成为更加重要的竞争和争论焦点。民主党和共和党将竞相强调美国的 국익 (national interest)，并在意识形态上展开强硬的 선명성 (clarity) 竞争，这必然会给盟友韩国带来负担。在地缘经济竞争加剧、价值观两极分化导致战略自主空间缩小、以及围绕台湾和南海等紧迫问题的安全竞争激化的情况下，不仅是韩国，许多美国盟国的 Thus, foreign policy will face difficulties. 美国自身也因与中国的 국익 (national interest) 紧密相连，必然会采取在调整利益的同时并行战略竞争的双重性。韩国需要努力构思一种既能被中国接受的对美政策，又能被美国理解的对华战略。■

■ 作者：全在成_EAI国家安保研究中心所长、首尔大学教授。在美国西北大学获得政治学博士学位，曾担任外交部及统一部政策咨询委员。主要研究领域为国际政治理论、国际关系史、韩美同盟及朝鲜半岛研究等。主要著作及合著有《南北间战争威胁与和平》、《政治是否道德》、《东亚国际政治：从历史到理论》等。

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