[Serie de Comentarios Especiales de Año Nuevo] ① Cambios en el Orden Mundial de 2023 y la Estrategia de Corea hacia Estados Unidos

1. La Percepción del Orden Mundial por parte de Estados Unidos y la Importancia Histórica de 2022

La administración Biden de Estados Unidos publicó en octubre del año pasado su Estrategia de Seguridad Nacional (National Security Strategy), presentando el resumen de la política exterior estadounidense hasta la fecha y la dirección estratégica futura. Estados Unidos argumenta que los 30 años posteriores a la Guerra Fría han terminado claramente y que la próxima década será decisiva para definir el orden mundial y los intereses estadounidenses. Define a China como la amenaza clave (amenaza de ritmo) que influye en el panorama general de la estrategia exterior de Estados Unidos, al tiempo que considera a Rusia como una amenaza a corto plazo. La periodización del orden mundial definida por Estados Unidos tiene importantes implicaciones para otros países.

Si bien es difícil dividir con precisión las corrientes de las épocas, un punto de inflexión se crea cuando las corrientes estructurales latentes se combinan con eventos que las demuestran de manera concluyente. 2022 fue un año importante en términos de política internacional. La guerra de Ucrania fue un evento que demostró que el orden liberal basado en reglas, liderado por Estados Unidos, está siendo desafiado directamente por otras potencias. Si bien es cierto que el poder de Estados Unidos se está debilitando, lo que es aún más importante es que los diversos problemas del orden internacional construido y liderado por Estados Unidos en el período posterior a la Guerra Fría se manifestaron de manera concentrada en un solo evento.

La guerra de Ucrania es una guerra claramente ilegal iniciada por Rusia en violación del derecho internacional. Sin embargo, al mismo tiempo, debemos considerar que desde la década de 1990, Estados Unidos ha mostrado limitaciones para crear un orden de seguridad sostenible que tenga en cuenta de manera integral los intereses de seguridad de Europa Occidental, Europa del Este y Rusia. Por otro lado, la política de seguridad europea posterior a la Guerra Fría se enfrenta a críticas por no haber logrado prever y disuadir la inminente invasión rusa de Ucrania. La impotencia mostrada por Estados Unidos en varios asuntos, como la retirada de Afganistán, la anexión de Hong Kong por parte de China y el fortalecimiento de la dictadura militar en Myanmar, ha puesto de manifiesto las limitaciones de Estados Unidos para defender el orden mundial. Si bien es cierto que el poder de Estados Unidos se está debilitando, lo que es más importante es que la política internacional se está volviendo más compleja y diversa, y la era en la que una superpotencia puede desempeñar un papel hegemónico o de "policía mundial" está llegando a su fin.

En este contexto, la guerra de Ucrania, la mayor guerra en Europa desde la Segunda Guerra Mundial, denominada el "9/11 de Europa" que ha cambiado por completo la percepción de seguridad de los países europeos, se está convirtiendo en un punto de inflexión en varios aspectos. Rusia está persiguiendo una estrategia de "armar el invierno" para asegurar la victoria en la guerra durante este invierno, y el presidente ucraniano Zelensky está intensificando su estrategia de apelar a Estados Unidos y los países occidentales para recuperar todos los territorios perdidos y lograr la victoria en la guerra a través de su reciente visita a Estados Unidos.

Estados Unidos, al enfrentar la variable inesperada de la guerra de Ucrania al final de 2022, ha estado reajustando el renacimiento de la hegemonía estadounidense y el fortalecimiento del liderazgo mundial que la administración Biden había concebido inicialmente en la nueva situación. Durante el año pasado, a partir de la guerra de Ucrania, Estados Unidos ha reestructurado la OTAN, ha alentado a los países europeos a fortalecer sus políticas de seguridad militar, ha intensificado las sanciones económicas internacionales contra Rusia y ha continuado sus esfuerzos por asegurar la legitimidad y los valores del orden liderado por Estados Unidos. La guerra de Ucrania tiene el potencial de convertirse en un punto de inflexión que fortalezca los cimientos de la estrategia mundial de Estados Unidos, en el sentido de que ha buscado el apoyo de la comunidad internacional a la ilegalidad de la invasión rusa de Ucrania, ha fortalecido la cooperación militar a ambos lados del Atlántico y ha intentado conectar el sistema de alianzas europeas con el sistema de alianzas del Indo-Pacífico.

Las administraciones estadounidenses han tenido dificultades para perseguir de manera coherente los objetivos de su estrategia de política exterior al momento de su creación. Era habitual que la dirección cambiara al adaptarse a los nuevos eventos que surgían durante el mandato. Un ejemplo simbólico es la administración republicana del presidente Bush a principios del siglo XXI, que inicialmente abogó por una política centrada en los intereses nacionales que redujera la intervención mundial, pero que después de los ataques del 11 de septiembre se embarcó en una intervención militar a nivel mundial. La administración Biden también ha hecho de la contención de China su principal línea política, pero la guerra de Ucrania ha proporcionado una oportunidad para cambiar el enfoque estratégico de Asia a Europa. Sin embargo, la administración Biden se esfuerza por mantener el enfoque de su estrategia hacia China, y está trabajando simultáneamente para fortalecer su estrategia mundial a partir de la guerra de Ucrania, al tiempo que refuerza la base de su estrategia hacia China.

Estados Unidos está prestando atención a las implicaciones a nivel del orden mundial de la creciente solidaridad estratégica entre Rusia y China, el peligro de la solidaridad autoritaria contra el campo democrático, la situación de Rusia cada vez más dependiente de China y los cambios en el panorama de Eurasia, destacando que Taiwán podría convertirse en la Ucrania de Asia.

Estados Unidos enfatiza que, incluso durante la guerra de Ucrania, su enfoque está en China, y que China es la única fuerza con el poder y la voluntad de desafiar el orden liderado por Estados Unidos. La visita de la presidenta de la Cámara de Representantes, Pelosi, a Taiwán en agosto del año pasado fue un evento que fortaleció esta tendencia.

2. Política Exterior de Estados Unidos en 2023

Las variables importantes que determinarán la dirección de la política exterior de Estados Unidos en 2023 son la guerra de Ucrania, la estrategia estadounidense hacia China, la política interna de Estados Unidos y la percepción y respuesta de Estados Unidos a las crisis globales que enfrenta la humanidad. En primer lugar, es probable que la guerra de Ucrania alcance un punto de inflexión importante en la primera mitad de este año. Rusia está perdiendo gradualmente los recursos militares, la fuerza militar, la capacidad económica, el apoyo político interno y el consenso internacional necesarios para continuar la guerra. El presidente Putin, si bien menciona la posibilidad de un ataque nuclear, está sopesando negociaciones diplomáticas y, al mismo tiempo, deja abierta la posibilidad de una prolongación de la guerra. El rumbo de la guerra de Ucrania dependerá de la estrategia de respuesta de Estados Unidos a la guerra de Ucrania, el apoyo de la comunidad internacional a Ucrania y el apoyo interno ruso al presidente Putin en la primera mitad de este año.

En la cumbre de líderes de China y Estados Unidos celebrada en Bali en noviembre del año pasado, el presidente Xi Jinping expresó claramente su oposición a la guerra nuclear. Esto fue una firme oposición a la posibilidad de uso de armas nucleares por parte del presidente Putin, y es poco probable que la posibilidad de uso de armas nucleares por parte de Rusia trascienda la utilidad política y se materialice. Dentro de Estados Unidos, también existen voces, principalmente del Partido Republicano, que se oponen a proporcionar un cheque en blanco a Ucrania. El momento y la forma en que la guerra de Ucrania se resuelva a través de negociaciones diplomáticas en el futuro será una variable importante para determinar si el enfoque de la política exterior de Estados Unidos puede regresar a Asia.

En segundo lugar, la estrategia estadounidense hacia China se ha manifestado como una estrategia de contención más sofisticada por parte de la administración Biden, especialmente la estrategia de "disuasión integrada" y la estrategia de "desacoplamiento estratégico" con China. Sin embargo, el debate en torno a la estrategia estadounidense hacia China continúa. A nivel de estrategia global, la competencia entre la estrategia de intervención y la estrategia de "restricción" de Estados Unidos persiste, y en cuanto a la estrategia hacia China, el espectro va desde una estrategia de disuasión militar dura hasta una estrategia de ajuste entre Estados Unidos y China que deja margen para la participación estructural. La incertidumbre sobre el objetivo final de la estrategia estadounidense hacia China también puede generar confusión en la estrategia estadounidense hacia China, así como en la estrategia de los aliados de Estados Unidos hacia China. La administración Biden ha presentado la estrategia integral hacia China, que incluye el fortalecimiento del poder nacional de Estados Unidos, la cooperación con países aliados y socios, y políticas de competencia bilateral entre Estados Unidos y China. La estrategia hacia China anunciada por el Secretario de Estado Blinken el 26 de mayo del año pasado en la Universidad George Washington resume bien estos puntos clave. La cumbre de líderes entre Estados Unidos y China a finales de noviembre del año pasado fue una cumbre entre las dos superpotencias que mostró plenamente la naturaleza de la competencia estratégica bilateral y un evento que demostró hacia dónde puede dirigirse la ecuación de competencia y cooperación hasta ahora.

Los líderes de ambos países exploraron la posibilidad de gestionar la competencia para evitar que derive en confrontación, respetar los intereses mutuos y mantener un diálogo continuo, políticas de gestión de crisis y ajustes. Este año, China deberá dedicar muchos esfuerzos a resolver problemas internos como la crisis del COVID-19, problemas económicos y la estabilidad política de la tercera legislatura del presidente Xi Jinping. Estados Unidos también se enfrentará a intensos debates en torno a su estrategia hacia China y dedicará muchas reflexiones a definir su relación con China.

El núcleo de la competencia entre Estados Unidos y China se reduce a la cuestión de quién puede asegurar más aliados y socios estratégicos, y quién obtendrá la superioridad en tecnología de punta. Tanto Estados Unidos como China se esfuerzan por ampliar el alcance de sus socios estratégicos, como la Estrategia del Indo-Pacífico y la Iniciativa de la Franja y la Ruta, respectivamente. La obtención de la superioridad en tecnologías de punta, que determinará la supremacía en todos los campos en la era de la Cuarta Revolución Industrial, es también un área clave de competencia. El ambiente que discutía la inevitabilidad de la cooperación científica y tecnológica entre Estados Unidos y China se está debilitando gradualmente, y la competencia por obtener la superioridad sobre el otro se está intensificando. En el ámbito económico, también se están fortaleciendo tendencias como la "armatización" de la interdependencia y la formación de cadenas de suministro exclusivas, y las empresas que buscan beneficios económicos también están respondiendo de manera proactiva al desacoplamiento entre Estados Unidos y China, teniendo en cuenta las variables geopolíticas.

En este proceso, la estrategia estadounidense hacia China está generando mucha preocupación e incluso oposición entre sus aliados. Esto se debe a que la política de fortalecimiento del poder nacional de Estados Unidos tiene contradicciones con la política de cooperación con los aliados. El conflicto de intereses económicos entre Estados Unidos y sus aliados, que se manifiesta en la Ley de Reducción de la Inflación (IRA), demuestra las contradicciones entre los componentes de la estrategia estadounidense. Estados Unidos deberá dedicar muchos esfuerzos este año para resolver estos problemas y persuadir a sus aliados y socios estratégicos de que el orden liderado por Estados Unidos sigue siendo moralmente correcto y ventajoso en términos de intereses.

En tercer lugar, tras las elecciones de mitad de mandato del año pasado, el panorama político de Estados Unidos ha entrado en una intensa competencia de cara a las próximas elecciones presidenciales. Con la incertidumbre sobre los candidatos presidenciales definitivos en el Partido Demócrata y el Partido Republicano, se producirán debates sobre los resultados de la política exterior de la administración Biden. En este proceso, la política exterior se convertirá en un tema importante de competencia, y la estrategia hacia China tendrá una importancia central. Kevin McCarthy, el probable presidente de la Cámara de Representantes del Partido Republicano para este año, ha declarado su intención de visitar Taiwán, y es probable que muchos legisladores de ambos partidos, al igual que el año pasado, visiten Taiwán para buscar competitivamente el apoyo a Taiwán y la contención de China. La cuestión de si Estados Unidos puede gestionar el problema del "exceso de equilibrio" (overbalancing) hacia China, derivado del panorama político interno de Estados Unidos, y si puede considerar adecuadamente las objeciones de China, también es un problema importante.

En cuarto lugar, como señaló el Secretario Blinken, la cooperación entre Estados Unidos y China es un elemento muy importante en aspectos como la salud pública, el medio ambiente, la no proliferación y la regulación de nuevas tecnologías. Si Estados Unidos y China no logran aunar esfuerzos para resolver las crisis globales, la humanidad podría enfrentarse a una crisis de aniquilación mutua. A medida que los problemas medioambientales se agravan y la crisis del COVID-19 persiste, es crucial que tanto Estados Unidos como China demuestren la sabiduría para perseguir tanto la competencia como la cooperación simultáneamente.

3. Estrategia de Política Exterior de Corea y Relaciones Corea-EE.UU.

La administración Yoon Suk-yeol se ha esforzado durante el año pasado por fortalecer la cooperación entre Corea y Estados Unidos y por encontrar el papel adecuado de Corea en la dirección del orden mundial que persigue Estados Unidos. Al mismo tiempo, se puede decir que ha sido consciente de la necesidad de minimizar los riesgos, reconociendo la posibilidad de reacciones adversas de China y Corea del Norte.

Lo importante es tener una comprensión precisa del orden mundial cambiante al considerar las relaciones entre Corea y Estados Unidos. Es importante reconocer que ya no es fácil para Estados Unidos tener el poder hegemónico para controlar unilateralmente el orden mundial, y que la competencia estratégica entre Estados Unidos y China no se convertirá en una guerra hegemónica por la supremacía. Como se discutió anteriormente, la política internacional se ha vuelto demasiado compleja y la demanda de bienes públicos internacionales es demasiado grande como para que un solo país pueda ser responsable del orden internacional. Debido a la multitud de eventos frecuentes, incluso para las superpotencias como Estados Unidos o China, es difícil llevar a cabo una estrategia de política exterior coherente.

A menudo se habla de las relaciones entre Estados Unidos y China en términos de un sistema bipolar, pero el poder exclusivo de las principales potencias se ha debilitado hasta el punto de que ya no es posible definir la existencia de "estados polares". Esto se debe a que los sistemas de cooperación entre las grandes potencias o entre los países importantes, incluidas las potencias intermedias, se han vuelto muy importantes en la gobernanza futura, debido a la estrecha cooperación en la cadena de suministro, la distribución horizontal de la tecnología y la necesidad de cooperación militar. La presencia de estados polares ha disminuido y la distribución horizontal del poder entre los países desarrollados se ha ampliado aún más. En este sentido, Corea también ha adquirido parcialmente activos políticos comparables a los de las grandes potencias en los sectores de semiconductores y baterías. Si bien la brecha entre países ricos y pobres a nivel mundial, especialmente la brecha tecnológica, se está ampliando, la distribución del poder entre los países desarrollados también muestra la característica de una distribución horizontal. Corea ha seguido una política exterior que presupone la posición hegemónica de Estados Unidos, pero en el futuro, deberá perseguir una política exterior que tenga en cuenta a Estados Unidos, que se está convirtiendo gradualmente en una potencia "ordinaria", y la creciente demanda de cooperación de Estados Unidos.

Considerando los factores a tener en cuenta en las relaciones entre Corea y Estados Unidos este año, se pueden mencionar los siguientes. En primer lugar, Estados Unidos sigue siendo la superpotencia mundial y un eje clave de cooperación para la seguridad, el desarrollo económico y el avance tecnológico de Corea, por lo que se deben buscar continuamente nuevas direcciones para la cooperación entre Corea y Estados Unidos. Si bien las relaciones entre Estados Unidos y China son un factor importante a considerar al pensar en la cooperación entre Corea y Estados Unidos, siempre se debe realizar una evaluación precisa de los beneficios de la cooperación bilateral entre Corea y Estados Unidos. La cooperación entre Corea y Estados Unidos es un área de cooperación clave para Corea, que incluye la disuasión contra Corea del Norte dentro de la dirección general de la disuasión integrada, el desarrollo tecnológico futuro de Corea, el restablecimiento del multilateralismo a nivel global, la asociación entre Corea y Estados Unidos en el proceso de establecimiento de un nuevo orden mundial y la cooperación con varios países en torno a Estados Unidos.

En segundo lugar, en cuanto a la diplomacia basada en valores, Estados Unidos continuará persiguiendo una política exterior que ponga los valores en primer plano. La importancia de las alianzas en la política exterior de Estados Unidos es cada vez mayor, y el marco de valores y normas como democracia contra autoritarismo, y democracia contra dictadura, es útil, dada la limitada capacidad de Estados Unidos para proporcionar beneficios tangibles a sus aliados.

Corea, como país avanzado de nivel medio o emergente avanzado, también puede beneficiarse de una diplomacia que promueva el interés nacional al ir más allá de la diplomacia del interés nacional en un sentido estricto y al presentar discursos universales y un papel global. El problema es cómo armonizar los valores y los intereses nacionales. Es un problema de ajuste entre la diplomacia que utiliza los valores como interés nacional y la diplomacia que utiliza el interés nacional como valor. No hay duda de que el interés nacional es el valor más importante de la política exterior. Esto se debe a que el sistema actual de estados soberanos exige estructuralmente tales orientaciones normativas.

Utilizar los valores como mecanismo de justificación para perseguir el interés nacional más allá de un sentido estricto, mejorar el estatus y el poder blando de Corea y utilizarlos como material para la diplomacia pública es importante también desde la perspectiva de los beneficios tangibles. En esta situación, la cuestión de cómo combinar la diplomacia basada en valores de Estados Unidos y la diplomacia basada en valores de Corea desde la perspectiva del interés nacional y los valores seguirá surgiendo. A veces, se debe estar de acuerdo con el aspecto universal de la diplomacia basada en valores de Estados Unidos, y a veces, se debe señalar la parcialidad de la diplomacia basada en valores de Estados Unidos, al tiempo que se enfatiza simultáneamente que la búsqueda de valores por parte de Corea no se limita a un interés nacional en un sentido estricto.

En tercer lugar, la política hacia China se convertirá en un objeto de competencia y debate aún más importante en el contexto de la configuración de las elecciones presidenciales de Estados Unidos este año. Dado que el Partido Demócrata y el Partido Republicano enfatizarán competitivamente los intereses nacionales de Estados Unidos y competirán ideológicamente con dureza, esto inevitablemente supondrá una carga para Corea, un aliado. A medida que la competencia geoestratégica se intensifica, el espacio para la autonomía estratégica se reduce en medio de la polarización de valores, y la competencia de seguridad en torno a cuestiones apremiantes como Taiwán y el Mar de China Meridional se agudiza, no solo Corea sino también la política exterior de muchos aliados de Estados Unidos pueden enfrentar dificultades. Estados Unidos, dado que sus intereses nacionales están estrechamente vinculados a China, no puede evitar adoptar una dualidad de perseguir la competencia estratégica mientras ajusta los intereses. Corea debe esforzarse por idear una política hacia Estados Unidos que China pueda aceptar y una estrategia hacia China que Estados Unidos pueda entender.■

■ Autor: Jeon Jae-seong_Director del Centro de Investigación de Seguridad Nacional del EAI, Profesor de la Universidad Nacional de Seúl. Obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de Northwestern (EE. UU.) y ha trabajado como asesor de políticas para el Ministerio de Asuntos Exteriores y el Ministerio de Unificación. Sus principales áreas de investigación incluyen la teoría de las relaciones internacionales, la historia de las relaciones internacionales, la alianza Corea-EE.UU. y los estudios sobre la península de Corea. Sus obras publicadas y coeditadas incluyen "Amenaza de Guerra y Paz entre Corea del Norte y del Sur" (coautor), "¿Es la Política Moral?" y "Relaciones Internacionales en Asia Oriental: De la Historia a la Teoría".

■ Coordinación y Edición: Park Han-soo_Investigador del EAI

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