[新年の企画 特別論評シリーズ] ① 2023年の世界秩序の変化と韓国の対米戦略

1. アメリカの世界秩序認識と2022年の歴史的重要性

米国バイデン政権は昨年10月、国家安全保障戦略（National Security Strategy）を発刊し、これまで米国外交政策の総論と今後の戦略方向を示した。米国は冷戦終結後の30年が明確に終わりを告げ、今後10年が世界秩序と米国の国益を規定する決定的な10年であると論じている。中国を米国の外交戦略の全体像に影響を与える核心的な脅威（pacing threat）と定義すると同時に、ロシアを当面の短期的な脅威であると論じている。米国が定義する世界秩序の時期区分は、他の国々にも多くの含意を持つ。

時代の流れを正確に区分することは難しいが、潜在していた構造的な流れとそれを極明に示す事件が結合される時に分岐点が作られる。2022年はそのような点で国際政治上重要な一年であった。ウクライナ戦争は、米国が主導してきた自由主義的・規則に基づく秩序が、他の強大国によって正面から挑戦を受けているという事実を示した事件であった。米国の力が弱まっていったのも事実だが、それ以上に重要なのは、冷戦終結後の米国が建設し主導してきた国際秩序の様々な問題点が、一つの事件として集約されて現れたということである。

ウクライナ戦争は、ロシアが国際法を戦争によって違反して引き起こした明白な不法な戦争である。しかし同時に考えなければならない点は、1990年代以来、米国が西ヨーロッパ、東ヨーロッパ、そしてロシアの安全保障上の利益を総合的に考慮した、持続可能な安全保障秩序の構築において限界を見せたという点である。一方で、差し迫ったロシアのウクライナ侵攻を正確に予測し、抑制することに失敗したという点でも、米国の冷戦終結後の欧州安全保障政策は批判に直面することになった。既にアフガニスタンからの撤退と中国による香港併合、ミャンマーの軍事独裁強化など、数々の事案で米国が見せた無力な姿は、米国が世界秩序の守護において多くの限界を持っているという事実を表出した。米国の力が弱まったというのも事実だが、それよりも国際政治の事案がより複雑化・多様化し、一つの強大国が覇権的な役割、あるいは世界の警察官の役割を果たす時代が過ぎ去っているという事実がより浮き彫りになっている。

このような状況下で、第二次世界大戦後ヨーロッパにおける最大の戦争、ヨーロッパ諸国の安全保障認識を根底から変えた「ヨーロッパの9.11」と論じられるウクライナ戦争は、様々な側面で変曲点となっている。ロシアは、この冬の間に戦争の主導権を握るために「冬を武器化する」戦略を追求しており、ウクライナのゼレンスキー大統領は最近の米国訪問を通じて、失われた全ての領土の回復と戦争勝利のために米国と西側諸国に訴える戦略を電撃化している。

米国は、ウクライナ戦争という予期せぬ変数に直面して2022年を過ごしながら、バイデン政権が当初構想してきた米国覇権の復活、世界的なリーダーシップの強化を新たな状況の中で再整備してきた。米国は昨年一年間、ウクライナ戦争を契機にNATOを再整備し、ヨーロッパ諸国の軍事安全保障政策の強化を奨励する一方、ロシアに対する国際的な経済制裁路線を強化し、米国主導秩序の正当性と価値を確保する努力を続けた。ロシアのウクライナ侵攻の不法性について国際社会の支持を確保し、大西洋両岸の軍事協力を強化しながら、ヨーロッパの同盟体制とインド太平洋の同盟体制を連結する試みを行ったという点で、ウクライナ戦争は米国の世界戦略の基盤を強化する転換点となる可能性がある。

米国の行政府が当初掲げた外交戦略の目的を一貫して推進することは困難であった。執権期に新たに発生した事案に適応しながら路線が変わったのは常であった。21世紀初頭、ブッシュ大統領の共和党政権は登場時、世界の介入を減らす自国利益中心の路線を主張したが、9.11同時多発テロ以降、全世界的な軍事介入を推進するようになったのが象徴的な事例である。バイデン政権も同様に、中国への牽制を最も重要な政策基調として掲げたが、ウクライナ戦争は戦略の焦点をアジアからヨーロッパへと転換させる契機を提供した。しかし、バイデン政権は対中戦略の焦点を維持しようと努力しており、ウクライナ戦争を契機に世界戦略を強化しつつも、対中戦略の足場も強化しようとする努力を同時に傾けている。

米国は、台湾がアジアのウクライナになりうるという点を浮き彫りにしながら、中露間の戦略的連携が持ちうる世界秩序レベルでの含意、民主主義陣営に対抗する権威主義連携の危険性、中国に次第に依存していくロシアの状況とユーラシア地政学の変化などに注目している。

米国は、ウクライナ戦争中にも、米国の焦点は中国であり、中国が米国主導秩序に挑戦しうる力と意志を持つ唯一の勢力であるという点を浮き彫りにしている。昨年8月のペロシ下院議長の台湾訪問は、このような流れを強化する事件であった。

2. 2023年の米国の外交政策

2023年の米国の外交政策の方向を決定する重要な変数は、ウクライナ戦争、米国の対中戦略、米国の国内政治、そして人類が直面している世界的な危機に対する米国の認識と対応などである。第一に、ウクライナ戦争は今年上半期に重要な転換点を迎える可能性が高い。ロシアは戦争を継続遂行できる軍備と軍事力、経済力、国内政治的支持、国際社会の同意を次第に失いつつある。プーチン大統領は核攻撃の可能性に言及しつつも、外交的交渉を天秤にかけており、同時に戦争の長期化の可能性も残している。今年上半期の米国のウクライナ戦争対応戦略、国際社会のウクライナ支持、ロシア国内のプーチン大統領支持度などによって、ウクライナ戦争の行方が決定されるだろう。

昨年11月のバリでの米中首脳会談で、習近平主席は核戦争への反対を明確に表明した。これはプーチン大統領の核兵器使用の可能性に確固たる反対を表明したものであり、ロシアの核兵器使用の可能性は政治的効用を超えて現実化されることは難しいだろう。米国国内でも、ウクライナへの白紙小切手提供に反対する共和党中心の声も存在する。今後、ウクライナ戦争が外交的交渉を通じていつ、どのように解決されるかは、米国の外交政策の焦点が再びアジアに戻ってくることができるか否かを決定する重要な変数となるだろう。

第二に、米国の対中戦略は、バイデン政権のより洗練された牽制戦略、特に統合抑止（integrated deterrence）戦略と中国との戦略的デカップリング戦略として現れた。しかし、依然として米国の対中戦略を巡る論争は続いている。世界戦略レベルで米国の介入戦略と自制（restraint）戦略との間の競争は続いており、対中戦略に関しても、強硬な軍事的抑止戦略から、構造的関与の余地を残す米中間の調整戦略に至るまで、スペクトラムは依然として広い。米国の対中戦略の究極的な目的を巡る不確実性のため、米国の対中戦略はもちろん、米国同盟国の対中戦略も混乱に陥る可能性がある。バイデン政権は、対中複合戦略として米国の国力強化、同盟国およびパートナー国との協力、米中間の二国間競争政策を提示した。ブリンケン国務長官が昨年5月26日にジョージ・ワシントン大学で発表した対中戦略が、これらの核心要旨をよく示している。昨年11月末の米中首脳会談は、二国間戦略競争の様相を本格的に示した二大超大国間の首脳会談であり、これまでの競争と協力の等式がどこへ向かいうるかを示した事件であった。

両国首脳は、競争を管理して対決に発展することを防ぎ、互いの国益を尊重しながら持続的な対話と危機管理政策、調整の可能性を探った。今年一年、中国はコロナ事態および経済問題、習近平主席の3期目再任による政治的安定など、国内問題を解決するために多くの努力を注がなければならないだろう。米国もまた、対中戦略を巡る競争を激しく展開しながら、中国との関係設定に多くの熟考を重ねることになるだろう。

米中競争の核心は、誰がより多くの同盟、戦略的協力国を確保するか、そして先端技術で優位を誰が占めるかという問題に収斂される。米中両国はそれぞれインド太平洋戦略と一帯一路戦略など、戦略的協力国の範囲を拡大しようと努力している。第4次産業革命の時代に、全ての分野の優劣を決める先端技術の優位確保も核心競争分野である。米中間の科学、先端技術の協力の不可避性を論じていた雰囲気は次第に弱まり、互いに対して優位を占めようとする競争がより一層激化している。経済部門でも相互依存の武器化、排他的サプライチェーンの形成などの流れが強化されており、経済的利益を追求する企業たちも地政学的な変数を考慮して米中間のデカップリングに先制的に対応する姿を見せている。

この過程で、米国の対中戦略は同盟国たちに多くの懸念、さらには反発も生んでいる。これは、米国の自国国力強化政策が同盟との協力政策と矛盾する点があるためである。インフレ抑制法（IRA）に見られる米国と同盟国間の経済的利益の衝突は、米国戦略の構成要素間の矛盾点を示している。米国は、これらの問題を解決し、同盟国や戦略的協力国に米国主導秩序が依然として価値的に正しく、利益の側面からも有利であることを説得するために、今年一年多くの努力を傾けなければならない状況にある。

第三に、昨年の中間選挙以降、米国の政治地形は来年の大統領選挙を前に激しい競争に突入している。民主党と共和党は、依然として次期大統領候補が不確かな中で、バイデン政権の外交政策の成果を巡って論争を繰り広げるだろう。この過程で、外交政策は重要な競争の争点として登場し、特に中国戦略は核心的な重要性を持つだろう。今年下院議長に選出されることが有力視されているケビン・マッカーシー共和党下院議員は、台湾訪問を公言しており、昨年から引き続き両党の多くの議会関係者が台湾を訪問し、台湾への支援および中国への牽制を競争的に追求する可能性が高い。米国の国内政治地形に起因する中国に対する過剰な均衡（overbalancing）の問題を米国が管理できるか、中国の不満を適切に考慮できるかという点も重要な問題である。

第四に、ブリンケン長官が提示したように、米中間の協力は保健、環境、非拡散、新技術規制などの側面で非常に重要な要素である。もし米中が世界的な危機を共に解決するための努力を傾けることができない場合、人類共滅の危機に瀕する可能性があるからである。環境問題が深刻化し、コロナ事態も継続する中で、米中両国が競争と協力を同時に推進できる知恵を発揮できるかが非常に重要である。

3. 韓国の外交戦略と米韓関係

尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権は、昨年一年間、米韓協力を強化し、米国が追求する世界秩序の方向で韓国の適切な役割を見出すことに努力を重ねてきた。同時に、中国と北朝鮮の反発の可能性を認識しつつ、リスクの最小化も重要であるという点を認識していたと言える。

重要な点は、米韓関係を考える上で、変化する世界秩序に対する正確な認識を持つことである。もはや米国が世界の秩序を独自に左右する覇権力を持つことは難しいという点、米中戦略競争が覇権的地位を占めるための覇権戦争になることは難しいという点を認識することが重要である。先に論じたように、一国が国際秩序に責任を持つことができる状況と言うには、国際政治があまりにも複雑化し、国際公共財に対する需要も莫大になった。頻繁に起こる数多くの事件のために、米国や中国のような超大国であっても一貫した外交戦略を遂行することは難しい。

米中関係を二極体制と論じる場合があるが、もはや極国家（polar state）の存在を規定するには、最上位の強大国たちの独占的な力は弱まった。緊密なサプライチェーン協力、技術の水平的分散、軍事協力の必要性など、強大国間あるいは中堅国を含む主要国間の協力体制が未来のガバナンスにおいて非常に重要になったからである。極国家の存在感が減り、先進国間の水平的な国力の分散がより一層拡大したのである。このような点で、韓国もまた半導体、バッテリー分野で強大国に匹敵する政策資産を部分的に持つようになった。地球的な貧富格差、特に技術格差はさらに大きくなっているが、先進国間の国力配分は水平的分散という特徴も同時に見せている。韓国は歴史的に米国の覇権的地位を前提とした外交政策を歩んできたが、今後は次第に「普通の」強大国化する米国、韓国の協力をより一層要求する米国の姿を考慮した外交政策を追求しなければならない。

今年一年、米韓関係において考慮すべき要素を考えると、以下のようになる。第一に、米国は依然として世界の最強大国であり、韓国の安全保障と経済発展、技術発展において核心的な協力の軸であるため、米韓協力の新たな方向を持続的に模索しなければならない。米韓協力を考慮する際、米中関係が重要な考慮要素であることは間違いないが、米韓二国間協力がもたらす利点に対する正確な評価が常に 이루어져야 할 것이다. 米韓協力は、統合抑止の大きな方向性の中で、対北朝鮮抑止、韓国の未来志向的な技術発展、地球的レベルでの多国間主義の再確立、新たな世界秩序樹立過程における米韓間のパートナーシップ、米国を軸とした様々な国々との協力など、韓国にとって重要な核心協力対象である。

第二に、価値外交の問題である。米国は引き続き価値を前面に押し出した対外政策を追求するだろう。米国の外交政策において同盟の重要性はますます大きくなっており、同盟国に実益を提供できる能力が制限されている状況で、民主主義対権威主義、民主主義対独裁という価値と規範の構図は有用だからである。

韓国もまた、先進中堅国、あるいは新興先進国として、狭義の国益外交を脱皮し、普遍的な言説と地球的役割を前面に出した外交が国益増進に役立つ可能性がある。問題は、価値と国益をどのように調和させていくかという問題である。価値を国益とする外交と、国益を価値とする外交との間の調整問題である。国益が最も重要な対外政策の価値である点には疑いの余地がない。現代の主権国家体制が、そのような規範的な指向を構造的に要求しているからである。

価値を狭義の国益を超えた国益追求の正当化メカニズムとして活用し、韓国の地位とソフトパワーを増進させ、公共外交の素材とすることは、実益の次元でも重要である。このような状況で、米国の価値外交と韓国の価値外交を、国益と価値の観点からどのように組み合わせるかという課題が、引き続き浮上するだろう。時には米国の価値外交の普遍的な側面に同意し、時には米国の価値外交の偏向性を指摘しながら、韓国の価値追求が狭義の国益に限定されないという点を同時に浮き彫りにする努力が必要である。

第三に、今年一年、米国の次期大統領選挙の構図の中で、対中政策はさらに重要な競争と論争の対象となるだろう。民主党と共和党は競争的に米国の国益を強調し、理念的に強硬な鮮明性競争をするため、同盟国である韓国には負担とならざるを得ない。地経学的な競争がさらに激化し、価値の二極化の中で戦略的自律性の空間が狭まり、台湾や南シナ海など、当面の問題を巡る安全保障競争が激化する時、韓国だけでなく、多くの米国同盟国の外交政策が困難を経験する可能性がある。米国もまた、中国と国益が緊密に結びついているため、利益を調整しながら戦略競争を並行する二重性を帯びざるを得ない。韓国は、中国が受け入れられる対米政策と、米国が理解できる対中戦略を考案する努力を傾けていかなければならない。■

■ 著者：チョン・ジェソン_EAI国家安保研究センター所長、ソウル大学教授。米国ノースウェスタン大学で政治学博士号を取得し、外交部および統一部政策諮問委員として活動している。主な研究分野は国際政治理論、国際関係史、米韓同盟および朝鮮半島研究などである。主な著書および共著書に『南北間の戦争の脅威と平和』（共著）、『政治は道徳的なのか』、『東アジア国際政治：歴史から理論へ』などがある。

■ 担当および編集：パク・ハンス_EAI研究員

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