[EAI 议题简报] 负好感与不信任的国民舆论中，韩国的大众政策是什么？

1. 绪论：国民舆论与外交政策

舆论在国家外交政策决定中的重要性问题，是学术界半个世纪以来一直争论的议题。过去，由于普通国民的局限性（信息不足、缺乏战略思维、缺乏一致性、过于遵循道德原则等），学术界普遍接受了舆论在外交政策讨论中的影响力有限的经验性分析，以及其影响力应受限制的规范性立场。[1]然而，正如民主和平论和听众成本理论等所解释的，民主国家在国际关系中表现出与威权主义国家不同的行为模式。[2] 近期，随着各种数据和研究方法表明舆论是这些机制的核心，认为舆论在民主国家对外政策研究中至关重要的观点获得了更多支持。特别是，实验研究也已证实，在推行与舆论相悖的政策时所付出的政治成本，对政治精英的思考和预期效用计算产生了重大影响。[3] 这些研究结果为分析不断变化的舆论动向对于预测民主国家对外政策方向的重要性提供了依据。

东亚研究所（East Asia Institute: EAI）于今年8月底，为纪念韩中建交30周年，了解韩国人对中国的认知及对韩中关系的态度，并探讨两国关系未来发展方向，与《中央日报》联合策划了问卷，并进行了面谈调查，公布了其结果。[4] 本期议题简报将今年调查结果与EAI过往的《东亚认知调查》数据进行比较分析，整理出韩国人对中国认知中几个值得关注的动向，并简要讨论这些认知形成的原因及韩国未来对华政策方向。

2. 韩国人的对华认知：负好感与不信任

在韩国人对华认知方面，最引人注目的是负面认知占压倒性多数。虽然与2021年相比略有下降（3.5%p），但仍有高达70.3%的绝大多数人对中国持有负面印象（图1）。对中国的国家信任度也持续恶化，今年有90.2%的受访者认为中国不是一个值得信赖的国家（图2）。这是东亚国家中最低的国家信任度，其数值甚至低于2018年大法院判决（关于强制征用赔偿问题）后与韩国关系持续恶化的日本（84.3%）和今年2月因入侵乌克兰而受到国际社会谴责的俄罗斯（87.3%）。

[图1] 对中国的印象

[图2] 对中国的信任度

对国民性的认知也普遍偏负面（图3）。过半受访者认为中国人固执、排外、好战。虽然“沉默寡言”、“即兴”、“大胆”、“模仿”等词语不一定都是负面评价，但考虑到选项中给出了“友善”、“有计划”、“细致”、“有创造力”等正面词语，可以解释为韩国舆论对中国人的认知也普遍偏负面。

[图3] 对中国和日本国民性的评价

对中国和中国人的负面认知导致了对韩中关系的负面评价。继去年之后，今年韩国国民多数仍认为韩中关系处于维持现状的状态（51.2%），但认为韩中关系正在恶化的负面评价有所扩大（25.3% → 37.6%），认为正在好转的正面评价则有所减少（20.8% → 9.6%）。特别是对于未来韩中关系，认为“将与现在一样”（59.9%）的回答最多，表明对两国关系改善的期待不高。总之，大多数韩国国民目前对中国持有负面认知，并且对未来两国关系改善也未表现出期待和热情。

[图4] 韩中关系认知

[图5] 韩中关系未来展望

3. 负面大众认知占压倒性多数的原因

韩国人对中国持有如此压倒性负面认知的原因是什么？虽然需要对变量间的相关性进行更严谨的统计分析，但根据其他问项的回答结果，可以归纳出三大因素。

1) 韩国经历过中国的强制外交

第一，是中国对韩国的强制性行为。当被问及对中国持有负面印象的原因时，大多数受访者（67.9%）表示是因为中国对韩国采取了强制性行动，如“萨德”报复等（图6）。在被问及中国近期动向中最令人担忧的是什么时，受访者将“对韩国的强制外交”（31.5%）和“与美国的冲突”（23%）列为核心因素（图7）。这些结果是受访者自己揭示的其负面对华认知根源，因此可以说是最直接的原因。相反，虽然是少数意见，但在被问及对中国持有正面印象的原因时，选择“中国取得了高速增长”（70.2%）和“作为巨大市场，经济机会大”（64.5%）的比例最高（图8）。这表明，中国市场本身的经济价值是提升大众好感度的积极因素，但当中国利用其战略性地对韩国进行强制外交时，对中国的负面认知会大大加剧。

[图6] 对中国产生负面印象的原因

[图7] 担忧的中国近期动向

[图8] 对中国产生正面印象的原因

2) 对中国崛起的认知变化

第二，韩国人看待中国国力增长的视角正在发生变化。从近三年调查结果来看（图9），认为中国崛起对韩国是机遇（安全、经济层面）的回答持续减少（22.6% → 21.9% → 19.3%）。相反，认为其是威胁的认知正在迅速扩大（66.9% → 69.2% → 75.4%）。在类似的问题“您认为中国在不久的将来会成为取代美国的领导国吗？”的回答中，与今年调查相比，2015年的负面回答大幅增加。过去，多数受访者对国际政治舞台上中美地位更替的可能性持乐观态度（73.4%），但今年调查中，过半数（51.8%）认为中国不会成为取代美国的领导国，显示出巨大变化（图10）。

是由于认为中国崛起对韩国构成威胁，才导致了对中国作为霸权国崛起可能性的低估（或希望其不发生），还是因为认为中国不会成为世界领导国，所以认为其对韩国不是机遇，抑或是存在其他主要变量介导这两种动向，这些都需要更仔细的分析。但可以肯定的是，韩国人对中国崛起的认知正在发生重大变化。

[图9] 中国崛起对韩国经济、安全利益的影响

[图10] 预测中国在不久的将来是否会成为超越美国的领导国

3) 主要国家竞争和经济议题的显著性（salience）增加

第三，韩国人对主要国家竞争加剧及其经济影响的关注和担忧正在扩大。关于现政府最优先的外交课题，若允许选择多项，将前两项的回答合并来看（图11），去年依次是（1）加强经济外交（35.9%）、（2）加强传染病、气候变化、环境外交（33.6%）、（3）加强韩美同盟（30.9%）；今年则是（1）加强经济外交（38.8%）、（2）为朝鲜无核化进行国际合作（31.2%）、（3）加强韩美同盟（28.5%）。尽管新冠疫情席卷全球，朝鲜也接连进行包括远程弹道导弹在内的导弹挑衅，但连续两年选择经济外交重要性的受访者比例最高。

在关于韩国面临的最大威胁因素的问项中（图12），去年（1）传染病扩散（如新冠）(45.7%)、（2）中美军事战略竞争与冲突（44.7%）、（3）主要国家间的贸易•尖端技术竞争（43.8%）的重视程度相似。而今年调查中，（1）主要国家间的贸易•尖端技术竞争（60.8%）、（2）中美军事战略竞争与冲突（54.8%）、（3）朝鲜的核导弹威胁（44.4%）依次获得较高回答，表明将主要国家间的经济、军事竞争视为核心问题的认知大幅增加。韩国人对贸易和技术竞争、经济外交的高度关注，自然会延伸到对与韩国保持紧密经济关系的国家（即中国）的关注。这种日益增长的关注度和议题显著性（issue salience），在伴随两国间积极互动时可成为关系发展的资产，但在负面交流反复发生时，也可能成为关系恶化的原因。换言之，如前所述，中国市场的高经济价值若与国民舆论层面日益增长的对经济议题的关注相结合，产生积极互动，则可为大幅提升韩国人对华好感度提供机会。反之，若中国利用韩国对华经济依赖性，采取经济报复措施压制韩国的自主性，那么议题显著性将进一步放大其负面影响。近期韩中之间“萨德”问题似乎就因后一种机制的强烈作用，加剧了韩国人对华认知恶化。

[图11] 现政府最优先外交课题

[图12] 韩国面临的最大威胁因素

总结来说，目前韩国人对中国在“萨德”问题上进行经济报复感到不满，将中国崛起视为威胁而非机遇，并对主要国家间贸易竞争可能带来的经济影响高度敏感。这三个问题似乎都紧密相连，目前难以明确其先后顺序。但值得注意的是，受访者自己将对华好感度恶化的最大原因归结为中国以经济报复的形式表达对韩国的不满，这在安全问题层面尤为突出。虽然需要通过后续研究进一步明确，但目前看来，中国的强制性外交姿态对韩国人将中国崛起视为威胁而非机遇的认知产生了重大影响。这似乎是韩国人将主要国家间的贸易问题视为最核心的国家课题的背景下，对华负面认知迅速扩散的原因。

4. 韩国对华政策方向

在负好感和不信任的结构性限制下，韩国国民认为韩国应追求怎样的对华政策方向？从民意调查结果来看，韩国人的认知可归纳如下。

韩中关系的首要任务是经济合作。在被问及现政府对华政策最应优先考虑的议题时，选择“韩中经济•尖端技术合作”的回答比去年大幅增加（20.8% → 33.9%）。相反，在“朝鲜无核化合作”（24.4% → 16.1%）、“气候变化•环境•传染病合作”（21.5% → 8.1%）等其他议题领域，对与中国合作的期待正在迅速下降（图13）。关于韩中关系的未来发展，选择“以经济为中心的加强功能性合作”（43.7%）的比例最高（图14）。这表明，在韩国国民的认知层面，中国并非是应在核心国家利益问题上全面加强合作的“战略伙伴”，而是“主要贸易国”，应重点推进以经济为主的功能性合作的认知根深蒂固。

[图13] 对华外交应优先考虑的议题

[图14] 未来韩中关系发展方向

这一点也体现在对“萨德”部署问题或中国在解决朝鲜核问题中的作用的回答中。尽管中国政府提出了“3不1限”的官方要求，但超过半数的韩国国民（58.4%）仍采取平衡态度，即在已部署“萨德”资产的正常运行基础上推进，但不进行追加部署（图15）。关于朝鲜核问题，许多人赞成中国引导朝鲜回到谈判桌（42.7%）和参与国际对朝制裁（34.2%），但对中国将朝鲜纳入国际社会（8.3%）或对朝鲜进行重大挑衅施加直接影响（14.8%）的支持率较低（图16）。

[图15] 对“萨德”部署的态度

[图16] 中国在朝鲜核问题中应扮演的角色

综合来看，未来加强韩中经济合作关系将获得绝大多数国民的支持，但在其他议题领域推进与中国扩大合作很可能面临反弹。如果目前的趋势持续下去，韩国舆论对加强韩美同盟的支持度超过对韩中关系发展支持度，可能只是时间问题。与2015年相比，2022年的韩国人对中国在世界政治舞台上的领导力表示尊重的意愿已大大减弱，其核心原因是中国的强制性外交姿态。这对中国来说是惨痛的教训。

然而，这也是一个如何看待当前局势的问题。反过来说，在充满负好感和不信任的情况下，国民仍然对韩国持续加强与中国的经济合作给予了不变的支持。回顾两国在不同意识形态和体制下，经济合作以惊人的速度扩大过来的过去，如果韩中两国能够重新积累以功能性合作为主的积极互动，那么两国关系恢复到以往水平并再次发展的可能性依然存在。在纪念韩中建交30周年，思考下一个30年之际，这是需要铭记的重要事实。■

[1] Kertzer, Joshua D. 2021. “Public Opinion about Foreign Policy.” In Oxford Handbook of Political Psychology, Third Edition, eds. Leonie Huddy, David Sears, Jack Levy, and Jennifer Jerit. Oxford: Oxford University Press.

[2] Fearon, James D. 1994. “Domestic Political Audiences and the Escalation of International Disputes.” The American Political Science Review 88, 3: 577-592.; Gelpi, Christopher. 2017. “Democracies in Conflict: The Role of Public Opinion, Political Parties, and the Press in Shaping Security Policy.” The Journal of Conflict Resolution 61, 9: 1925-1949.

[3] Tomz, Michael, Jessica L.P. Weeks, and Keren Yarhi-Milo. 2020. “Public Opinion and Decisions about Military Force in Democracies.” International Organization 74, 1: 119-143.

[4] 郑镇宇. 2022. “图解中国…负面评价70%，信任度8%，经济合作43% [韩中建交30周年].” 《中央日报》8月24日. https://www.joongang.co.kr/article/25096535#home (检索日期: 2022. 9. 20.)

■ 作者: 金阳奎_ 东亚研究院高级研究员，首尔大学政治外交学系讲师。曾在首尔大学获得法语教育、外交学学士学位及外交学硕士学位，后在佛罗里达国际大学(Florida International University)获得国际政治学博士学位。曾任佛罗里达国际大学政治外交学系兼职教授(Adjunct Professor)，哥伦比亚大学(Columbia University)萨尔茨曼战争与和平研究所(Arnold A. Saltzman Institute of War and Peace Studies)访问学者。曾荣获富布赖特海外学位奖学金(Fulbright Graduate Study Award)及史密斯理查森基金会(Smith Richardson Foundation)的“世界政治与国家治理奖学金”(World Politics and Statecraft Fellowship)。主要研究领域包括强制外交(coercive diplomacy)、核战略、势力转移、中美关系、朝核问题，以及国际政治与安全理论。近期研究包括“At the Brink of Nuclear War: Feasibility of Retaliation and the U.S. Policy Decisions During the 1962 Cuban Missile Crisis”和“The Feasibility of Punishment and the Credibility of Threats: Case Studies on the First Moroccan and the Rhineland Crises”。

■ 负责与编辑: 朴汉洙_EAI 研究助理

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