[EAI 议题简报] 呼吁改善韩日关系的国民舆论能否转化为政策？

2022年8月实施的第十届韩日国民相互认知调查鲜明地显示出两国舆论支持改善两国关系。韩日关系在2019年因韩国大法院关于强制征用的判决引发外交矛盾，因出口管制引发贸易矛盾，以及因终止《军情协定》而引发的安全矛盾，达到了邦交正常化以来的最糟糕状况，但此后两国舆论迅速好转。在对对方国家的印象（好感度）、对改善两国关系的期望、韩日关系未来前景等方面，都接近自2013年开始相互认知调查以来的最高水平。此外，在外交安全及经济议题上，两国间的趋同趋势也十分显著。在对华认知、应对朝鲜核问题、韩美日安全合作、应对经济安全等问题上，两国国民的意见正在趋于一致。

为何国民舆论会发生如此积极的转变？政府是否会回应舆论的期待？两国政府在尚未解决因强制征用判决引发的资产变现等悬案的情况下，正加快改善关系。有趣的是，两国国民对政府层面的努力期望值正在降低。他们对本国政府在对方国家政策上的评价，以及对新政府间韩日关系改善前景的评价均不高。政府层面与国民层面的友好度之间存在差距。

其背后是政府间“信任的丧失”。两国政府陷入围绕历史问题的感情对立的漩涡，不愿与对方国家合作，低估对方国家的战略价值，并常常采取对抗性行动，未能摆脱这种局面。两国政府在处理 전시하 강제동원（战时强制征用）及慰安妇问题等悬案时，没有冷静审视历史认识及法律认识上的分歧，而是坚持以国民自尊心、民族主义情感为重的论调。即便如此，即便解决了资产变现问题，也难以消除长达十年的结构性矛盾（或称“失去的十年”）。正如本次国民舆论所显示的，必须在不因历史问题引发外交冲突的前提下，从面向未来的合作角度出发，采取多种恢复信任的措施。两国应在努力达成历史问题上的大局共识的同时，在贸易、供应链、尖端技术、生态环境、军事安全等领域，准备并引领多层面、实质性的合作。

一、对对方国家好感度舆论的扩散

本次调查最显著的特点是，两国国民舆论对长期陷入僵局的韩日关系改善持友好态度。韩国民众对日本的印象中，好印象占30.6%，坏印象占52.8%。这比前一年增加了10.1个百分点，负面印象减少了10.4个百分点。增幅创下十年来的最高纪录。日本方面，好印象占30.4%，坏印象占40.3%，好感度比前一年增加了5个百分点，负面印象减少了8.5个百分点（图1）。

图1 对对方国家印象的十年趋势

回顾过去十年的趋势，对两国国民相互认知产生决定性影响的两次事件是：2012年围绕《军情协定》的争议、李明博总统访问独岛、韩日货币互换协议终止、慰安妇问题协商中断等在历史-经济-安全三个层面爆发的复合矛盾；以及2019年前后因大法院关于强制征用的判决引发的外交对立、贸易矛盾、《军情协定》争议等又一次历史-经济-安全复合矛盾。当历史问题与安全·经济等合作议题相互负面关联，导致两国政府对立达到最糟糕的局面时，国民舆论急剧恶化。然而，两次事件之后都出现了反弹。

今年调查显示的好感度上升，两国均接近过去最高水平，负面印象则接近最低点。两国在朴槿惠政府和安倍政府执政初期（2013-14年）触及低点后稳步上升，但在2018-19年文在寅政府和安倍政府间的激烈对抗导致急剧下跌后，又成功反弹。韩国上升了18.3个百分点，日本也上升了10.4个百分点。

图2 未来韩日关系

对对方国家的友好氛围也带来了对未来的展望改善。韩国上升了12个百分点，日本上升了11个百分点。韩国方面，好转展望比前一年增加了11.6个百分点，恶化展望减少了7.5个百分点。日本方面，改善展望比前一年猛增12.7个百分点，恶化展望锐减12.9个百分点（图2）。此外，高达81%的韩国民众和超过半数的53.4%的日本民众支持改善两国关系。这比前一年分别增加了10个百分点和6.7个百分点（图3）。

图3 改善韩日关系努力的必要性

二、友好舆论上升的因素

2019年两国政府激烈对抗导致政府间信任跌至谷底，国民感情鸿沟加深，在这样的韩日关系状况下，为何能在2021年成功反弹并于今年延续上升势头？可以考虑以下三个主要因素。

1. 过度对抗的教训

最值得关注的是，两国国民越来越认识到，自2019年以来两国政府间过度激烈的交锋不符合国家利益。国民对本国政府在对方国家问题上的应对和态度普遍持负面看法。两国负面评价均超过正面评价，“无法说哪一方”的保留性看法也在增加。换言之，他们不支持文在寅政府或安倍政府在对方问题上采取的强硬立场（图4、图5）。

图4 对日本政府对韩应对和态度的评价

图5 对韩国政府对日应对的评价

特别是，2019年7月安倍政府为应对出口管制而采取的报复与反报复的恶性循环，结果证明是过度应对。日本方面，安倍政府虽然宣布了对半导体材料3种产品（光刻胶、氟化氢、聚酰亚胺）的出口管制，但未能实际大幅削减或中断出口，未能对韩国施加有效压力，目前除氟化氢外，其余两种产品的出口反而有所增加。韩国方面，作为反制措施，大力推进了所谓的“材料-零部件-设备自主化”战略，但并未取得显著成果。反而证明了韩日两国企业间的供应链紧密相连，且对外部冲击具有很高的恢复力。最终，两国因政府不必要的应对而白白消耗，并都背负了国民舆论恶化的负担。

韩国政府为应对日本经济报复而宣布终止《军情协定》的行为也是过度应对。美国认为韩国政府的强烈反对行为损害了韩美日安全合作，施加了外交压力，韩国不得不后退一步。这成了韩国的自摆乌龙。而且，这与国民舆论相悖。国民支持韩美日军事安全合作，但政府和政界却受反日情绪影响，造成了损害（图6）。

图6 关于加强韩美日三国安全合作的立场

2. 中美战略竞争与中国因素

作为外部因素，美国的压力已成为推动韩日关系改善的主要动力。在围绕《军情协定》的韩日争论中，美国认为恢复韩日关系是确保其在印太地区战略利益的关键要素，并在2022年2月发布的《印太战略》报告中明确提及了韩日关系的恢复。在中美战略竞争日益激烈的背景下，美国以历史问题不应损害其核心安全利益为前提，强烈要求改善韩日关系和加强韩美日合作，并正在唤醒国内舆论。特别是国内舆论中对美国的战略·经济偏好上升，可以视为支持美国要求改善韩日关系的因素。

中国的挑战也逐渐成为影响韩日关系的一个因素。去年本简报也曾指出，中美对立和中国威胁论的出现是推动韩日关系改善的动力。[1]

今年的调查也多方面显示出中国威胁论。韩国对中国的印象仅为11.8%，几乎是日本的三分之一，已大幅恶化（图7）。认为中国崛起对韩国经济、安全利益构成威胁的意见高达75.4%，远超认为其是机遇的观点（19.3%）（图8）。韩日两国均认为中国构成军事威胁的观点已接近对朝鲜构成威胁的水平（图9）。

中国威胁论的增加与加强韩美日军事安全合作的必要性之间的联系，体现在“应加强韩美日军事安全合作以牵制中国”的理由上。韩国方面，认为应加强三角合作以牵制中国的意见占51.7%，接近于以牵制朝鲜为目的的56%。日本方面，在“朝鲜半岛稳定”（73.9%）之后，也提到了“牵制中国”（42.7%）（图10）。此外，在经济安全方面，对限制过度依赖中国以加强韩美日合作给予了强烈支持（62%）（图11）。这种舆论趋势可以理解为与今年5月韩美首脑会谈和美日首脑会谈联合声明中明确的“为应对共同的安全·经济威胁”而加强韩美日合作的基调一致。

广义而言，随着中国警惕论和威胁论的扩散，韩日两国作为共享价值的国家，其同类意识也在逐渐增加。例如，作为对对方国家有好印象的原因，“因为是同一个自由民主主义国家”的比例在韩国从2021年的12.1%急增至2022年的23.7%（增加11.6个百分点），在日本也从15.1%增至21.4%。

图7 对中国的印象

图8 中国崛起对韩国经济、安全利益的影响

图9 感到军事威胁的国家/地区

图10 认为应加强韩美日军事安全合作的原因

图11 美国和日本限制对华经济关系的赞成与反对

3. 政权更迭效应

安倍政权和文在寅政权的更迭对两国关系产生了何种影响？调查结果显示，对领导人的印象与对整个对方国家的印象之间存在高度相关性。对对方国家领导人的负面印象曾导致对整个对方国家的负面印象。反之，随着不被喜欢的领导人下台，舆论呈现出好转的趋势。在日本，文在寅总统卸任后负面印象急剧下降；在韩国，自2020年夏天安倍首相下台后，菅义伟和岸田政权接续执政，对领导人的负面印象有所下降（图12、图13）。虽然安倍首相和文在寅总统的卸任并未直接转化为对继任领导人的好感度，但至少为今后的好感度提升打开了可能性。

图12 对方国家领导人：韩国

图13 对方国家领导人：日本

三、舆论能否转化为政策？

两国国民舆论对对方国家持友好态度并倾向于改善关系，但对本国政府改善关系的能力的期待值却较低。如前所述，两国国民普遍不赞成本国政府在对方国家问题上的应对和态度。更具体地说，对于尹锡悦政府和岸田政府改善韩日关系的可能性，认为会改善的意见与认为不会改变的意见势均力敌（图14）。

图14 尹锡悦新政府和岸田政权下韩日关系改善的可能性

核心悬案是尹锡悦政府和岸田政府能否就作为改善关系障碍和试金石的强制征用赔偿资产变现问题达成协议。这需要承担相当大的国内政治负担。首先，对于悬案的解决方案，两国国民的意见仍然存在分歧。30%的日本国民认为，大法院的判决违反了1965年《韩日请求权协定》，因此日本企业无需遵守判决；而36%的韩国国民则认为，应根据大法院的判决对日本企业资产进行强制执行和变现（图15）。

图15 关于大法院判决导致两国对立情况的解决方案

另一方面，多数国民（60-70%）认为应寻找不同于上述原则性立场的解决办法。但他们未能提出明确的替代方案，是因为两国政府至今未能提出像样的第三条道路。资产变现问题的核心在于，一方面要与原告方（受害者及辩护律师团）进行谈判，另一方面要与日本进行谈判，这是一个双向谈判。特别是前者，在国内政治上需要高度审慎和政治手腕，因此韩国政府和政界感受到了相当大的负担。尹锡悦政府面临着在团结执政党的同时，在少数党执政的局面下争取在野党合作的政治难题，因此难以做出关于资产变现的政治决定。岸田政府也因其执政基础是执政党内少数派别，未能找到进行政治突破的政治动机。

总之，尽管两国间形成了友好舆论，但如果强制征用赔偿和资产变现问题通过政治界和政府的政治决断而得以早期解决的可能性降低，那么在持续努力协商资产变现问题的同时，应并行推进在安全和经济等多个面向未来的议题上的磋商。

正如过去十年韩日相互认知调查结果分析所示，历史-经济-安全三方面负面关联而结构化形成的对关系恶化和信任丧失现象（“失去的十年”）难以轻易恢复。认为解决资产变现问题就能恢复韩日关系是一种过于简单的想法。必须从长远角度出发，采取多种重建信任的措施，届时才能营造解决历史问题的氛围。实际上，正如图16所示，两国国民越来越认为“如果两国建立面向未来的合作关系，历史问题也能逐渐得到解决”。

图16 两国在对方关系上应采取的立场

两国应以解决地区和全球共同课题的姿态来对待对方，而非仅限于特殊的双边关系层面。当前和未来，中美战略竞争的压力是韩日两国面临的最大外交挑战，这为两国构建信任提供了契机。特别是，在贸易、供应链、技术、气候变化、卫生、军事、网络安全等多个领域，韩日合作都处于韩美日合作的框架内，可以巧妙地利用美国来推进合作。两国应推进在应对朝鲜核导开发方面的安全合作，通过印太经济框架（IPEF）或Quad plus等多个合作机制以及CPTPP等贸易协定的扩大，在维护自由贸易、提高供应链恢复力、促进新兴技术领域创新、协调印太地区基础设施建设、应对气候变化和清洁能源合作等多个领域推进合作。只有这样，才能在历史遗留问题上取得进展。■

[1]孙烈. 2021. “中美矛盾激化，要求改善韩日关系.” EAI 议题简报 (2021.10.8.)

■ 作者：孙烈_ EAI院长，延世大学国际学研究生院教授。获得芝加哥大学政治学博士学位，曾任教于中央大学，现任延世大学国际学研究生院教授、财团法人东亚研究所（East Asia Institute）所长。曾任延世大学国际学研究生院院长、 Underwood 国际学院院长、可持续发展研究所所长、国际学研究所所长等职，并曾任东京大学特任客座教授、北卡罗来纳大学（教堂山）、加州大学（伯克利）访问学者。曾任韩国国际政治学会会长（2019年）和现代日本学会会长（2012年）。曾任富布赖特（Fulbright）、麦克阿瑟（MacArthur）、日本基金会（Japan Foundation）、早稻田大学高等研究所高级研究员，并曾任外交部、国立外交院、东北亚历史财团、韩国国际交流财团咨询委员、东北亚时代委员会专家委员等职。专业领域为日本外交、国际政治经济、东亚国际政治、公共外交。近期著作包括《2022总统的成功条件》（2021，合著）、《2022新政府外交政策建议》（2021，合著）、《BTS的全球魅力故事》（2021，合著）、《危机之后韩国的选择》（2021，合著）、Japan and Asia's Contested Order (2019, with T. J. Pempel), Understanding Public Diplomacy in East Asia(2016, with Jan Melissen), “South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review 23, 6 (2019), 《韩国的中坚国外交》（2017，合著）等。

■ 负责与编辑：朴恩珍_EAI 연구원

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