[EAI 이슈브리핑] 日韓関係改善を促す国民世論、政策に繋がるか？

2022年8月に実施された第10回日韓国民相互認識調査は、両国の世論が関係改善を支持していることを明確に示している。日韓関係は、2019年の韓国大法院（最高裁判所）による強制動員判決に伴う外交的対立、輸出規制を巡る貿易摩擦、GSOMIA（軍事情報包括保護協定）破棄通告など、安全保障上の対立を経て国交正常化以来最悪の状況を迎えたが、その後、両国の世論は急速に好転している。相手国に対する印象（好感度）、両国関係改善への期待、日韓関係の将来展望などにおいて、相互認識調査を開始した2013年以来の最高水準に迫っている。また、外交・安全保障および経済的事案についても、両国間の同調化傾向が顕著になっている。中国認識、北朝鮮核への対応、日米韓安全保障協力、経済安全保障への対応などにおいて、両国民間の意見収束が見られるのである。

このように国民世論が好転した理由は何か。政府は世論の期待に応えるだろうか。両国政府は、依然として強制動員判決に伴う資産現金化など、懸案を解決できないまま関係改善に慎重な歩みを進めている。興味深いことに、両国民は政府レベルの努力に対する期待水準を低く見ている。相手国に対する自国の政策評価や、新政権下での日韓関係改善の見通しは、それほど高くはない。政府レベルと国民レベルの友好感情の間には、隔たりが存在するのだ。

その背景には、政府間の「信頼の喪失」がある。両国政府は、歴史問題を巡る感情的な対立により不信の渦中に陥り、相手国との協力をためらい、相手国の戦略的価値を過小評価し、しばしば対立的に行動してきた状況から脱却できていない。両政府は、懸案である戦時中の強制動員および慰安婦問題の解決について、歴史認識や法的認識の相違を冷静に検討するよりも、国民的自尊心や民族主義的な感情を前面に出す主張的な態度を捨てきれていない。それゆえ、たとえ現金化問題を解決したとしても、10年間にわたって構造化された対立（あるいは「失われた10年」）を解消することは難しい。今回の国民世論で明らかになったように、歴史問題が外交的対立を引き起こさないように管理しつつ、未来志向的な協力の観点から様々な信頼回復措置を展開する必要がある。両国は、歴史問題における大局的な合意に向けた努力と並行して、貿易、サプライチェーン、先端技術、生態環境、軍事安全保障などの事案において、多角的かつ実質的な協力を準備し、推進していかなければならない。

I. 相手国に対する肯定的な世論の広がり

今回の調査で最も顕著な特徴は、長期間膠着状態に陥っている日韓関係の改善に向けた両国民の友好的な世論である。韓国人の日本に対する印象は、「良い印象」が30.6%、「悪い印象」が52.8%であった。これは前年比で好印象が10.1%p増加、非好感度が10.4%p減少した値である。増加率は10年間で最大値を記録した。日本の場合は、「良い印象」が30.4%、「悪い印象」が40.3%であり、好感度は前年比5%p増加、非好感度は8.5%p減少した（[図1]）。

[図1] 相手国に対する印象の10年間の推移

過去10年間の推移を振り返ると、両国民の相互認識に決定的な影響を与えた二つの出来事は、2012年のGSOMIAを巡る論争、李明博（イ・ミョンバク）大統領の竹島（韓国名：独島）訪問、日韓通貨スワップ協定の終了、慰安婦問題協議の中断など、歴史・経済・安全保障の三側面で噴出した複合的な対立と、2019年前後の大法院（最高裁判所）による強制動員判決に伴う外交的対立、貿易摩擦、GSOMIA論争など、もう一つの歴史・経済・安全保障の複合的な対立である。歴史問題と安全保障・経済などの協力事案が互いに否定的に連鎖し、両政府が対立する最悪の状況が演出されると、国民世論は急激に悪化した。しかし、両事態の後には、いずれも反騰局面が現れた。

今年の調査で見られる好感度の上昇は、両国ともに過去最高水準に迫り、非好感度は最低水準に近づいている。両国は、朴槿恵（パク・クネ）政権および安倍政権発足初期の2013年から2014年にかけて最低点を記録した後、着実に上昇したが、2018年から2019年にかけての文在寅（ムン・ジェイン）政権と安倍政権間の激しい対立で急落した後、反騰に成功した様子である。韓国の場合は18.3%p上昇し、日本も10.4%p上昇した。

[図2] 未来の日韓関係

相手国に対する友好的な雰囲気は、未来への展望の改善につながった。韓国は12%p上昇、日本は11%p上昇を示した。韓国の場合、改善の見通しは前年比11.6%p増加、悪化の見通しは7.5%p低下したことがわかる。日本も同様に、改善の見通しは前年比12.7%p急増、悪化の見通しは12.9%p急落したことがわかる（[図2]）。また、韓国人の圧倒的多数である81%、日本人の過半数を上回る53.4%が関係改善を支持した。これは前年比で韓国は10%p、日本は6.7%p増加した数値である（[図3]）。

[図3] 日韓関係回復のための努力の必要性

II. 友好的世論上昇の要因

2019年の両国政府の激しい対立により政府間の信頼が底をつき、国民感情の溝が深まった日韓関係の状況が、2021年に反騰に成功し、今年上昇基調を維持できた要因は何か。以下の3つの要因が考えられる。

1. 過剰対立の教訓

何よりも注目すべき点は、2019年から過熱した両国政府間の攻防が国益に合致しないという両国民の認識が広がっていることである。国民は、自国政府の相手国に対する対応や態度に概ね否定的な認識を示している。両国ともに否定的な評価が肯定的な評価を上回り、「どちらとも言えない」という留保的な認識も増えている。言い換えれば、文在寅政権や安倍政権が相手国に対して示した強硬な立場を支持していないということである（[図4]、[図5]）。

[図4] 日本政府の韓国に対する対応と態度評価

[図5] 韓国政府の日本に対する対応評価

特に2019年7月、安倍政権が取った輸出規制を巡る報復と報復の悪循環は、結果的に過剰対応であったことが明らかになっている。日本の場合は、安倍政権は半導体素材3品目（フォトレジスト、フッ化水素、ポリイミド）の輸出規制を発表したにもかかわらず、実際の輸出数量の急激な縮小あるいは中断を実行できず、韓国に実効的な圧力を加えることができなかった。現在、フッ化水素を除いた他の2品目の輸出はむしろ増加している。韓国の場合も、対抗措置としていわゆる「素材・部品・装備の自立」戦略を大規模に推進したが、目立った成果を上げていない。むしろ、日韓両企業のサプライチェーンが緊密に構築されており、外部からの衝撃に対しても回復力（レジリエンス）が高いことが証明された。結局、両国は政府の不必要な対応で消耗戦を繰り広げ、両国とも相手国に対する世論悪化という負担を抱えることになったのである。

韓国政府が日本の経済報復への対応としてGSOMIA破棄を通告した行為も、過剰対応であった。米国は、韓国政府の強烈な反発が日米韓安全保障協力を阻害する行為だと認識し、外交的圧力を加え、韓国は一歩引かざるを得なかった。韓国にとっては自縄自縛となったのである。また、これは国民世論と相反する行為であった。国民は日米韓の軍事安全保障協力を支持しているにもかかわらず、政府と政界が反日感情に流され、これを損なう結果を招いたのである（[図6]）。

[図6] 日米韓三角安保協力強化に対する立場

2. 米中戦略競争と中国要因

対外要因として、米国の圧力は日韓関係改善の主要な原動力となっている。GSOMIAを巡る日韓両国の攻防を経て、米国は日韓関係の回復がインド太平洋地域における自国の戦略的利益を確保する上で核心的な要素であると見なし、2022年2月にホワイトハウスが発表した「インド太平洋戦略」報告書で日韓関係の回復を明記するに至った。米中戦略競争の波が高まる中で、米国は歴史問題が自国の核心的な安全保障上の利益を損なってはならないという前提の下、日韓関係の改善と日米韓協力を強く求めており、国内世論を喚起している。特に国内世論において米国に対する戦略的・経済的な選好度が高まっている点は、米国の対日韓関係改善要求に力を与える要因と見なすことができる。

中国の挑戦も、次第に日韓関係を規定する要因として現れている。昨年のイシューブリーフィングでも、米中対立と中国脅威論の台頭が日韓関係改善の原動力として作用したことを指摘した。[1]

今年の調査でも、中国脅威論は多方面で現れている。韓国における中国に対する印象は11.8%と、日本のほぼ1/3の水準に過ぎないほど悪化している（[図7]）。中国の台頭が韓国の経済的、安全保障上の利益に脅威をもたらすという意見が実に75.4%に達し、機会と見る見方（19.3%）を圧倒している（[図8]）。日韓両国ともに、中国を軍事的な脅威と見なす見方が北朝鮮の脅威水準に迫っている（図9）。

中国脅威論の増加が日本との協力誘因の増加につながる連鎖は、日米韓軍事安全保障協力を強化すべき理由から現れる。韓国の場合、中国牽制のために三角協力を強化すべきだという意見が51.7%で、北朝鮮牽制用（56%）に迫っている。日本も、朝鮮半島の安定（73.9%）に次いで、中国牽制（42.7%）を挙げている（図10）。また、経済安全保障の側面から、中国への過度な依存を牽制するための日米韓協力に強い支持を送っている（62%）（[図11]）。このような世論の流れは、去る5月の日米首脳会談および日米首脳会談で「共通の安全保障・経済的脅威に対処する」ために日米韓協力の強化を明記した共同声明と軌を一にするものと理解できる。

広い意味で、中国警戒論と脅威論が広がるにつれて、韓国と日本が価値を共有する国家であるというアイデンティティ次元の同類意識も次第に増えている。近しい事例として、相手国に対して良い印象を受けている理由として「同じ自由民主主義国家だから」を挙げる割合が、韓国では2021年の12.1%から2022年には23.7%へと急増（11.6%p）し、日本も15.1%から21.4%へと増加した。

[図7] 中国に対する印象

[図8] 中国の台頭が韓国の経済的、安全保障上の利益に与える影響

[図9] 軍事的な脅威を感じる国家/地域

[図10] 日米韓軍事安保協力強化すべき理由

[図11] 米国と日本の中国に対する経済関係制限への賛否

3. 政権交代の効果

安倍政権および文在寅政権の退陣は、両国関係にどのような影響を与えているか。調査結果を見ると、指導者に対する印象と相手国全体に対する印象の間には高い相関関係が存在する。相手国首脳に対する非好感が、相手国全体に対する非好感につながってきた。逆に、非好感的な指導者の退陣とともに世論が好転する傾向が見られる。日本では、文在寅大統領退任後、否定的な印象が急減した。韓国の場合は、2020年夏に安倍首相が退陣した後、菅（すが）政権および岸田政権が続く中で、指導者に対する否定的な印象が低下している（[図12]、[図13]）。安倍首相と文在寅大統領の退陣が、後任指導者に対する好感度に直接つながっているわけではないが、少なくとも今後の上昇の可能性を開いているという意味は見いだせる。

[図12] 相手国指導者：韓国

[図13] 相手国指導者：日本

III. 世論は政策に繋がるか？

両国民の世論は相手国に友好的で関係改善を好んでいる一方で、自国政府の関係改善能力に対する期待値は低く示されている。前述したように、両国民は自国政府の相手国に対する対応と態度を支持しない傾向を示してきた。より具体的には、尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権と岸田政権下での日韓関係改善の可能性についても、「改善される」という意見と「変わらない」という意見が拮抗している（[図14]）。

[図14] 尹錫悦新政権と岸田政権下での日韓関係改善の可能性

核心的な懸案は、尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権と岸田政権が関係改善の障害であり試金石である強制動員現金化問題の解決策に合意することである。これは相当な国内政治的負担を伴う。まず、懸案解決策について両国民の意見は依然として分かれている。日本国民の30%は、大法院（最高裁判所）判決は1965年の日韓請求権協定違反であり、日本企業は判決に従う必要はないという立場である一方、韓国国民の36%は、大法院判決に従って日本企業の資産に対する強制執行と現金化が行われるべきだという立場である（[図15]）。

[図15] 大法院判決で両国が対立する状況の解決策

一方、国民の多数（60～70%）は、上述のような原則論的な立場とは異なる方法を見つけるべきだと考えている。しかし、彼らが明確な代替案を挙げられない理由は、両国政府がまだ目立った第三の道を示せていないことにある。現金化問題の核心は、一方では原告側（被害者および弁護団）との交渉、他方では日本との交渉という両面交渉を行うことであるが、特に前者は国内政治的に高度な慎重さと統治術を要求される課題であり、韓国政府と政界は相当な負担を感じている。尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権は、与党内の結束を図ると同時に、少数与党の状況下で野党の協力を引き出さなければならないという政治的難題に直面しており、現金化に対する政治的決断を下しにくい立場にある。岸田政権も、与党内の少数派閥を基盤としているため、政治的突破を図るだけの政治的インセンティブを見いだせていない。

要するに、両国間に友好的な世論が形成されているにもかかわらず、強制動員補償および現金化問題が、政界と政府による政治的決断によって早期に解決される可能性が低くなっているとすれば、現金化問題については継続的に交渉努力を重ねる一方、安全保障や経済など、様々な未来志向的なイシューにおいて両国間の協議を並行して推進していくべきである。

過去10年間、日韓相互認識調査の結果分析からわかるように、歴史・経済・安全保障の三側面が否定的に連鎖して構造化された関係悪化と信頼喪失現象（「失われた10年」）は、容易に回復できるものではない。現金化問題を解決すれば日韓関係が回復するという見通しは、単純な思考に過ぎない。長期的な観点から信頼再構築のための様々な措置が推進されるべきであり、そうした時に歴史問題解決の雰囲気が醸成されるだろう。実際に、[図16]で見るように、両国民は次第に「両国間の未来志向的な協力関係を築いていけば、歴史問題も徐々に解決されるだろう」と考えている。

[図16] 両国が相手国との関係において取るべき立場

両国は、特殊な二国間関係という次元ではなく、地域的、地球的次元で共通課題を解決していく姿勢で相手国に接するべきである。現在と未来において、日韓両国が直面する最大の外交的挑戦である米中戦略競争の圧力は、両国間の信頼構築の機会を提供している。特に貿易、サプライチェーン、技術、気候変動、保健、軍事、サイバーセキュリティなど、様々な分野での日韓協力は、日米韓協力の枠組みの中に置かれており、米国を賢明に活用して推進することができる。両国は、北朝鮮の核・ミサイル開発に対する安全保障協力を推進し、インド太平洋経済枠組み（IPEF）やクアッド・プラス（Quad plus）などの多国間協議体、およびCPTPP（包括的および進歩的な環太平洋パートナーシップ協定）などの貿易協定の拡大を通じて、自由貿易の擁護、サプライチェーンの回復力向上、新興技術分野における革新のための相互協力、インド太平洋地域のインフラ建設協力、気候変動対応とクリーンエネルギー協力など、多様な分野で協力を推進しなければならない。これが実現されてこそ、歴史的懸案においても進展を見ることができるだろう。■

[1]ソン・ヨル. 2021. 「米中対立の先鋭化、日韓関係改善を要求する」 EAI 이슈 브리핑 (2021.10.8.)

■ 著者: ソン・ヨル_ EAI理事長、延世大学校国際学大学院教授。シカゴ大学政治学博士号を取得し、中央大学を経て、現在、延世大学校国際学大学院教授、財団法人東アジア研究所（East Asia Institute）理事長を務める。延世大学校国際学大学院長、 Underwood国際学部長、持続可能発展研究所長、国際学研究所長などを歴任し、東京大学特任招聘教授、ノースカロライナ大学（チャペルヒル）、カリフォルニア大学（バークレー）客員研究員を経てきた。韓国国際政治学会会長（2019）、現代日本学会長（2012）を務めた。フルブライト、マッカーサー、ジャパン・ファウンデーション、早稲田大学高等研究所シニアフェローを務め、外交部、国立外交院、東北アジア歴史財団、韓国国際交流財団の諮問委員、東北アジア時代委員会専門委員などを歴任した。専攻分野は日本外交、国際政治経済、東アジア国際政治、公共外交である。最近の著書には、『2022 大統領の成功条件』（2021、共編）、『2022 新政府外交政策提言』（2021、共編）、『BTSのグローバルな魅力物語』（2021、共編）、『危機以降の韓国の選択』（2021、共編）、Japan and Asia's Contested Order (2019, with T. J. Pempel)、Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, with Jan Melissen)、「South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking」、The Pacific Review 23, 6 (2019)、『韓国の中堅国外交』（2017、共編）などがある。

■ 担当・編集: パク・ウンジン_EAI 研究員

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