[EAI 乌克兰议题简报] ① 俄乌冲突爆发后：乌克兰危机对东亚的启示

2022年2月24日，俄罗斯对乌克兰的入侵开始，其炮击和导弹袭击从东部、南部和北部三个方向同时展开，成为第二次世界大战后欧洲规模最大的军事行动。这发生在俄罗斯总统普京（Vladimir Putin）宣布承认顿涅茨克人民共和国（Donetsk People’s Republic: DPR）和卢甘斯克人民共和国（Luhansk People’s Republic: LPR）独立并开始在顿巴斯地区进行维和行动两天后，以及在德国总理朔尔茨（Olaf Scholz）与普京举行会晤并表示开始从俄乌边境撤军九天后。俄罗斯以军事演习为借口，在去年4月和11月将超过10万大军集结在边境地区，并要求前苏联国家停止加入北约（North Atlantic Treaty Organization: NATO），以及要求北约停止在东欧、高加索和中亚地区的军事活动，最终选择了在乌克兰开战。[1]

自去年11月乌克兰危机升级以来，国内外众多知名政策研究机构就普京的意图、战略考量、未来前景及其对东北亚的影响进行了大量分析。[2]然而，将此次危机视为美国和北约对俄遏制战略失败的研究却寥寥无几。本议题简报将从美国遏制力减弱的角度审视乌克兰危机对东亚的影响。文章将聚焦于近期国际安全理论中讨论的“既成事实（fait accompli）化”战略和“惩罚可行性（feasibility of punishment）”，解释俄罗斯继2014年吞并克里米亚之后，此次能够采取“升级阶梯（Escalation Ladder）”[3]的几个步骤，并大胆挑衅的背景，同时探讨此次美国对俄遏制失败是否可能导致东亚的中国和朝鲜做出误判。

一、俄罗斯的既成事实化战略与遏制失败

此次乌克兰危机在几个方面让人联想到2014年吞并克里米亚的过程。当时，普京也强调不会试图通过军事手段解决问题，但却利用克里米亚亲俄分裂势力建立的非法政府，通过所谓的“公投”吞并了克里米亚地区。在此过程中，尽管俄军站在分裂势力一边，占领了乌克兰政府的主要设施、机场和军事基地，但俄方却声称这些是当地居民的武装力量。[4]在因乌克兰寻求加入北约而引发的此次危机中，俄罗斯同样强调不使用武力，并通过谈判解决问题，甚至上演了撤军的姿态，随后却突然承认顿巴斯地区的分裂势力为独立国家，并以维和名义派遣俄军进入乌克兰领土。

普京的这种行为符合米尔斯海默（John Mearsheimer）所说的“有限目标战略（limited aims strategy）”。这是一种通过突然占领敌方部分领土来避免全面战争，从而最大限度地减少损失，同时迫使对方付出巨大牺牲才能应对的消耗战战术。[5]丹·阿尔特曼（Dan Altman）称之为“既成事实化战略”。在他对1918年至2018年间151起围绕领土争端的国际冲突案例进行的研究论文中，他指出，自第二次世界大战以来，以占领敌国全部领土为目标的冲突急剧减少，并且这种趋势在1975年后更为明显。例如，在所有151起冲突案例中，有39%是占领“无人居住地区”的尝试，41%是攻击“对方正规军未设防地区”的行动。按时期划分，这两者的比例在1980年前分别为28%和31%，此后均急剧上升至60%。这表明，普京试图通过既成事实化改变现状的尝试，已成为21世纪国际冲突中相当普遍的现象。[6]

当防御国设定了红线并处于戒备状态时，挑战国若采取这种既成事实化战略，防御国在制定应对措施时将面临巨大的压力。例如，在1948年柏林封锁危机期间，苏联封锁了通往柏林的道路，并部署了“触发线（tripwire）”兵力，试图迫使美国、英国和法国放弃对西柏林的管辖权。当时，美国通过空运补给，成功化解了苏联的红线。对苏联而言，要阻止这一点，就必须击落西方盟军的运输机，这需要有不惜全面战争的决心才能采取此类行动。阿尔特曼认为，当挑战国采取这种既成事实化战略时，防御国是否拥有强烈的“意愿”来惩罚挑战国的现状改变企图已不再是关键问题，挑战国“为明确的武力使用而进行的报复威胁（threats to retaliate for clear-cut uses of forces）”成为决定性因素。[7]

二、遏制失败的原因：惩罚执行力的缺失

既成事实化战略为挑战国提供了绕过防御国遏制态势的途径。然而，从防御国的角度来看，这最终归结于防御国是否拥有适当的惩罚能力来应对挑战国精心计算的现状改变企图。根据阿尔特曼的研究结果，遏制失败大多并非源于防御国维持现状的“意愿”薄弱，而是因为防御国缺乏惩罚挑战国挑衅行为的精确“能力”，而这些行为巧妙地绕过了防御国的遏制态势。

近期研究将这种“能力”称为“执行力（ability to follow through）”[8]或“惩罚可行性（feasibility of punishment）”[9]。防御国要具备这种能力，需要在军事层面具备“快速投射能力”，在政治层面具备“政策执行力”。也就是说，当挑战国在非常接近防御国设定的红线但又难以明确判定其越过红线时，防御国必须拥有能够使用有效的惩罚手段迅速将其击退的“军事力量投射能力（power projection capability）”，并且能够克服国内政治反对，立即执行反击政策的“政治能力”，才能维持稳定的遏制力。

如果快速投射能力和政策执行力中任何一项缺失，防御国在实施遏制战略时所承诺的“不可接受的成本”就无法在遏制失败后实际施加给挑战国。在这种情况下，挑战国就可以利用既成事实化战略，不付出任何代价就能轻易获得其战略目标。因此，如果在遏制战略实施过程中，防御国向挑战国传递了其在快速投射能力和政策执行力方面存在问题的信号，那么挑战国就会更加大胆地试图改变现状。

此次乌克兰战争也可以从这个角度来解释。美国总统拜登（Joe Biden）曾三次向普京发出强烈的警告信息。他明确警告称，俄罗斯入侵乌克兰将导致美国采取“强有力的经济和其他措施（strong economic and other measures）”[10]，俄罗斯将面临美国和盟友“迅速、严厉、团结的反应（swift, severe, and united response）”[11]，并将“付出迅速而沉重的代价（respond decisively and impose swift and severe costs）”[12]。这清楚地表明，美国试图通过遏制战略阻止俄罗斯入侵乌克兰。

当国家元首在公开场合多次重复设定红线时，如果之后推翻这些红线，将付出高昂的“听众成本（audience cost）”，这会增强防御国在遏制失败后惩罚的决心。特别是，当通过选举产生行政首脑的民主国家领导人故意承担高昂的听众成本时，其威胁的可信度会提高，遏制战略成功的可能性也会增加。[13]从这个角度看，拜登总统为阻止俄罗斯入侵乌克兰也尽了最大的努力。因为在中期选举前，拜登政府在国内经济面临乌克兰危机影响的情况下，可选择的政策选项并不多。[14]

那么，普京为何无视拜登的警告而选择入侵乌克兰呢？前面提到的许多报告认为，这是因为乌克兰对俄罗斯具有重大的地缘政治安全利益；普京在国内支持率持续下滑，急需通过改变国内外局势来恢复国内支持；并且，追求俄罗斯强国地位的普京有必要向美国和北约展示俄罗斯的存在感。那么，俄罗斯入侵乌克兰是否是一场不可避免（overdetermined）的事件？是否因为普京的意志非常坚定，无论美国采取何种政策，都无法阻止俄罗斯入侵乌克兰？

从惩罚可行性的角度来看，情况似乎并非如此。首先，拜登政府很早就排除了使用军事力量的选项。在2021年12月9日，即首次向俄罗斯发出明确警告信号时，当被记者问及是否有计划单独部署美军以阻止俄罗斯入侵，而不顾北约盟国的意愿时，拜登明确表示“不考虑（not on the table）”。[15]乌克兰的防御并非美国重要的国家安全利益，美国国内普遍存在不支持海外军事干预的氛围，以及拜登本人一贯反对军事干预主义的历史，这些都可能是他早期放弃通过武力解决问题的关键原因。[16]拜登本人表示，他担心与军事强国俄罗斯的冲突可能升级为“世界大战（world war）”[17]。从这个角度看，拜登政府的决定可以被视为基于多方面审慎考虑的结果，但这却导致美国政府放弃了对俄战略模糊性。[18]这相当于美国自己宣告放弃了加强对俄遏制力所需具备的快速投射能力。

其次，美国没有向乌克兰提供能够阻止俄罗斯入侵或有效报复的军事手段。根据俄罗斯入侵乌克兰前两个月发布的报告，俄罗斯在边境地区部署了近距离空中支援攻击机Su-25SM、战略轰炸机Tu-22M和S-400地对空导弹，预示着在俄军地面行动开始前将有大规模的炮击和空军支援。[19]报告还强调，由于乌克兰缺乏相应的防御能力，美国和北约应迅速提供包括防空、反坦克和反舰武器在内的各种武器系统。[20]事实上，这些政策建议在2014年克里米亚被吞并后已多次提出，但美国政府以可能刺激俄罗斯、援助乌克兰的军事技术可能流入俄罗斯、以及乌克兰缺乏操作先进武器的能力等各种理由，一直未能将向乌克兰提供武器作为政策。[21]对此，前美国白宫国家安全委员会（National Security Council: NSC）欧洲事务主任亚历山大·文德曼（Alexander Vindman）指出，即使乌克兰难以有效运用美国的先进武器属实，但这些武器的存在本身就足以改变俄罗斯的计算（Vindman 2022）。

第三，拜登政府自执政以来一直暴露政治能力不足的问题。1月20日的民意调查显示，拜登政府的支持率为43%，对政府政策的强烈不满达到36%。这似乎是因为政府同时受到进步派批评其改革步伐缓慢，以及保守派批评其偏离美国价值观、走向极端左翼。[22]旨在提高新冠疫苗接种率的防疫措施因奥密克戎变异株的流行而失效，雄心勃勃的大规模社会福利项目“重建美好未来（Build Back Better）”因两名民主党参议员的反对而停滞不前，总统未能说服他们。同时，竞选期间出现的口误被主流媒体反复报道，导致一半的民众担忧年迈总统的健康状况，拜登政府的不满情绪日益加剧。[23]尽管难以科学地验证普京认为拜登政府较低的政策执行力——其决策迟缓且缺乏动力——是多么重要的问题，但其削弱美国整体威慑态势可信度的作用是显而易见的。

因此，可以看出，拜登政府为阻止俄罗斯入侵乌克兰而加强威慑力的努力，在具备惩罚执行力以阻止俄罗斯推行既成事实战略方面，其行动明显存在局限性。然而，美国运用威慑战略的地区并非仅限于乌克兰。因此，此次事态凸显出的美国威慑力的局限性，无论美国是否愿意，都必然会被与美国处于对峙状态的其他地区潜在挑战者视为重要的变化。

三、威慑失败之后：中国、朝鲜与美国

此次乌克兰事件对东亚国家有何启示？首先，中国在看待此次事件时会联想到台湾是显而易见的。正如乌克兰曾积极推进加入北约一样，当台湾宣布中国划定的红线——独立时，中国政府将如何应对？如果此次事件像2014年吞并克里米亚那样，俄罗斯迅速实现战略目标，而北约和西方国家未能采取果断应对，导致普京的既成事实战略成为新的现状，那么中国很可能也会尝试以与俄罗斯入侵乌克兰类似的方式对待台湾。[24]例如，可以采取先占领台湾领土周边区域的东沙群岛、澎湖列岛或马祖列岛等岛屿的既成事实战略。[25]。

朝鲜也可能做出与中国类似的解读。特别是，拜登政府的政策执行力局限性并非短期内能够克服的问题，因此，从朝鲜的角度来看，为了在本国提升在朝鲜半岛的战略目标和谈判能力，更有可能采取更大胆的挑衅行动。当然，与台湾不同，朝鲜在本国几乎没有可以利用既成事实战术、在避免全面战争的情况下成功进行突袭占领的地区。然而，一旦确信美国不会因威慑执行力疲软而采取强有力的军事报复，朝鲜就可能为了内部团结和展示其先进的军事实力而进行与以往截然不同的武力挑衅。例如，可能采取发射洲际弹道导弹试验、追加核试验、炮击延坪岛等岛屿地区、攻击或劫持天安舰或普韦布洛号等海上警戒资产等手段。即使朝鲜进行如此具有威胁性的挑衅，美国对已经遭受高强度经济制裁的朝鲜也难以施加更多的报复手段。

然而，台湾和韩国与乌克兰不同。仅从军事支出来看，截至2020年，美国为7.7万亿，中国为2.5万亿，俄罗斯为600亿，韩国为450亿，台湾为12亿，乌克兰为60亿，这6个国家大致呈现出77:25:6:4.5:1.2:0.6的国力分配。[26]当然，可以说中国与台湾的军事力量差距比俄罗斯与乌克兰的差距更大，但台湾是美国的第九大贸易伙伴（乌克兰是第67位），并在全球价值链中占据核心地位。尽管台湾不像乌克兰那样是美国的盟友，但与乌克兰不同，美国通过《台湾关系法》这一特殊机制来维持战略模糊。另一方面，韩国是美国的军事盟友，拥有美军驻扎基地、各种尖端情报资产、防空体系和快速部署能力。此外，正如“猪湾事件”的灾难性后果促使肯尼迪政府在后来的古巴导弹危机中展现出坚定的应对决心一样，乌克兰事件中的威慑失败也可能导致美国在印太地区采取更坚决的应对措施。[27]最重要的是，仅从台湾和韩国自身能力来看，其拥有的快速部署能力和政策执行力也远非乌克兰可比，这还不包括美国的威慑力。

问题在于中国和朝鲜是否准确把握了美国同盟体系在东亚所拥有的威慑力。因此，以此次乌克兰事件确认的东欧地区美国和北约的薄弱威慑力为基准，明确发出信号，防止中国和朝鲜在台湾和朝鲜半岛采取鲁莽的挑衅行动至关重要。在此背景下，韩国应与地区内的美国盟友合作，设想中国和朝鲜可能推行的既成事实战略情景，并制定与各自挑衅程度相适应的惩罚执行力，然后公开展示这些努力。

另外，今后乌克兰境内俄罗斯的军事行动取得多大成功，也将对中国和朝鲜今后的军事战略产生非常大的影响。尽管在军事支出方面仅为俄罗斯十分之一的乌克兰，却在抵御俄罗斯入侵方面表现出超乎预期的能力，而随着春季到来、积雪融化，在恶名昭彰的“拉斯普季察”（rasputitsa）泥泞季节中，俄罗斯装甲部队的推进将更加困难，主要据点的城市战也将不可避免地呈现消耗战的态势（Wasielewski and Jones 2022, 10）。也就是说，威慑的失败不一定会导致防御的失败，俄罗斯可能在付出巨大代价后仍未能实现其目标。那样的话，正在密切关注此次事件的中国或朝鲜也将难以贸然采取挑衅行动。此次乌克兰事件绝非“地球另一端的别人的事”。[28]这一点是明确的。■

[1] Sullivan, Becky. 2022. “Russia’s at war with Ukraine. Here’s how we got here.” NPR, February 24;

朴正浩、郑珉炫、姜夫均。2022。“乌克兰危机与俄美矛盾：主要争论点与启示。” 『KIEP世界经济焦点』 2月4日;

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[2] Schneider, William. 2021. “Deter Russia by Arming NATO Allies.” Wall Street Journal, December 9;

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Hass, Ryan. 2022. “Learning the right lessons from Ukraine for Taiwan.” Brookings Institution;

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[3] Kahn, Herman, 1965, On Escalation: Metaphors and Scenarios. New York: Praeger.

[4] 高载南。2014。“乌克兰事态的主要争论点与国际影响。” 『主要国际问题分析』 11. 外交安保研究院;

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[5] Mearsheimer, John J. 1983. Conventional Deterrence. Cornell Studies in Security Affairs 79-2. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press.

[6] Altman, Dan. 2020. “The Evolution of Territorial Conquest After 1945 and the Limits of the Territorial Integrity Norm.” International Organization 74, 3: 516. Cambridge University Press.

[7] Altman, Dan. 2018. “Advancing without Attacking: The Strategic Game around the Use of Force,” Security Studies 71, 1: 73.

[8] McManus, Roseanne W. 2017. Statements of Resolve: Achieving Coercive Credibility in International Conflict. Cambridge: Cambridge University Press.

[9] Kim, Yang Gyu. 2019. “After Deterrence: Policy Choices during Crises of Conventional and Nuclear Direct Deterrence Failure.“ Ph.D. Diss., Florida International University. 4338.

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[10] Gomez, Justin. 2021. “Biden warns of ‘severe consequences’ if Putin moves on Ukraine.” ABC News, December 9.

[11] Liptak, Kevin. 2022. “Biden predicts Russia ‘will move in’ to Ukraine, but says ‘minor incursion’ may prompt discussion over consequences.” CNN, January 19.

[12] Powell, Tori B. 2022. “Biden warns Putin U.S. will ‘impose swift and severe costs on Russia’ if Ukraine is invaded.” CBS News, February 12.

[13] Fearon, James D. 1994. “Domestic Political Audiences and the Escalation of International Disputes.” The American Political Science Review 88, 3, American Political Science Association.

[14] Mitchell, Lincoln. 2022. “Russia and Ukraine’s conflict isn’t Biden’s fault. But many voters won’t see it that way.” NBC News, February 25.

[15] Gomez, Justin. 2021. “Biden warns of ‘severe consequences’ if Putin moves on Ukraine.” ABC News, December 9.

[16] Usher, Barbara Plett. 2022. “Ukraine conflict: Why Biden won't send troops to Ukraine.” BBC News, February 25.

[17] Finn, Teaganne. 2022. “Biden warns Americans in Ukraine to leave, says sending troops to evacuate would be 'world war.'” NBC News, February 11.

[18] Vindman, Alexander. 2022. “America Could Have Done So Much More to Protect Ukraine.” The Atlantic, February 24.

[19] Atlantic Council. 2022. “Russia Crisis Military Assessment: What would a ground offensive against Ukraine look like? Watch the skies.”

[20] Jones, Seth G. and Philip G. Wasielewski. 2022. “Russia’s possible Invasion of Ukraine.” CSIS;

Schneider, William. 2021. “Deter Russia by Arming NATO Allies.” Wall Street Journal, December 9.

[21] Dilanian, Ken, Dan De Luce and Courtney Kube. 2022. “Why didn't the U.S. and allies provide Ukraine with a better air defense system?” NBC News, February 24.

[22] Milligan, Susan. 2022. “Why is Joe Biden So Unpopular?” U.S. News, January 21.

[23] Ball, Molly and Brian Bennet. 2022. “How the Biden Administration Lost Its Way.” Time, January 20.

[24] Baev Pavel K. et al. 2022. “Around the halls: Implications of Russia’s invasion of Ukraine.” Brookings Institution;

Osnos, Evan. 2022. “What Is China Learning from Russia’s Invasion of Ukraine?” The New Yorker, February 24.

[25] Blackwill, Robert D. and Philip Zelikow. 2021. “Three Scenarios for A Military Conflict over Taiwan.” The United States, China, and Taiwan: A Strategy to Prevent War: 32-33. Council on Foreign Relations.

[26] Da Silva, Diego Lopes, Nan Tian, and Alexandra Marksteiner. 2021. “Trends in World Military Expenditure 2020.” SIPRI.

[27] Jervis, Robert and Snyder Jack L. 1991. Dominoes and Bandwagons: Strategic Beliefs and Great Power Competition in the Eurasian Rimland. 36-39. Oxford University Press;

Baev Pavel K. et al. 2022. “Around the halls: Implications of Russia’s invasion of Ukraine.” Brookings Institution.

[28]高东旭. 2022. “[乌克兰战争] 李在明‘虽然是地球另一端的别人的事，但对我国经济构成危险’.” <联合新闻> 2月24日.

■ 作者: 金良圭_ 东亚研究院高级研究员，首尔大学政治外交学系讲师。在首尔大学获得法语教育·外交学学士和外交学硕士学位，在美国佛罗里达国际大学(Florida International University)获得国际政治学博士学位。曾任佛罗里达国际大学政治外交系兼职教授(Adjunct Professor)，以及哥伦比亚大学(Columbia University)萨尔茨曼战争与和平研究所(Arnold A. Saltzman Institute of War and Peace Studies)访问学者。曾获得富布赖特海外学位奖学金(Fulbright Graduate Study Award)和史密斯·理查森基金会(Smith Richardson Foundation)的“世界政治与国家经营研究员”(World Politics and Statecraft Fellowship)。主要研究领域为强制外交(coercive diplomacy)、核战略、势力转移、中美关系、朝核问题以及国际政治与安全理论。近期研究包括“At the Brink of Nuclear War: Feasibility of Retaliation and the U.S. Policy Decisions During the 1962 Cuban Missile Crisis”和“The Feasibility of Punishment and the Credibility of Threats: Case Studies on the First Moroccan and the Rhineland Crises”。

■ 负责及编辑: 李承延 _EAI 研究员，郑智允 _EAI 实习研究员

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