[EAI Ukraine Issue Briefing] ① After the Failure of Deterrence Against Russia: Implications of the Ukraine Crisis for East Asia

On February 24, 2022, Russia's invasion of Ukraine began with simultaneous artillery and missile attacks on eastern, southern, and northern Ukraine, the largest since World War II. This occurred just two days after Russian President Vladimir Putin announced the recognition of the independence of the Donetsk People's Republic (DPR) and the Luhansk People's Republic (LPR) in the Donbas region and the start of peacekeeping operations, and nine days after he stated during a summit with German Chancellor Olaf Scholz that Russian troops near the Ukrainian border would begin to withdraw. Russia, which had been threateningly deploying over 100,000 troops near the border under the pretext of military exercises in April and November of the previous year, demanding an end to new NATO memberships for former Soviet countries and an end to NATO military activities in Eastern Europe, the Caucasus, and Central Asia, ultimately chose war in Ukraine.[1]

Since November of last year, when the Ukraine crisis escalated, numerous leading domestic and international policy research institutions have published extensive analyses on Putin's intentions, strategic calculations, future prospects, and their implications for Northeast Asia.[2]However, research that views this crisis as a failure of the extended deterrence strategy of the United States and NATO against Russia and discusses its causes and implications is rare. This issue brief examines the implications of the Ukraine crisis for East Asia from the perspective of the weakening of US deterrence. Focusing on the "fait accompli" strategy and the "feasibility of punishment" discussed in recent international security theory, it explains the background that allowed Russia to undertake such bold provocations, bypassing several steps on the "Escalation Ladder"[3]following its annexation of Crimea in 2014, and examines the possibility that the failure of US deterrence against Russia could lead to miscalculations by China and North Korea in East Asia.

I. Russia's Fait Accompli Strategy and Deterrence Failure

The current Ukraine crisis, in several aspects, is reminiscent of the annexation of Crimea in 2014. At that time, Putin also emphasized that he would not resort to military force to resolve the issue, but he annexed the Crimean region through a referendum after installing an illegitimate government by pro-Russian separatist forces within Crimea. During that process, even though Russian forces sided with the separatists and seized key Ukrainian government facilities, airports, and military bases, they claimed these were armed local residents.[4]In the current crisis, sparked by Ukraine's bid to join NATO, Russia again emphasized the exclusion of armed force and problem-solving through negotiations, even staging a withdrawal of troops, before abruptly recognizing the separatist forces in the Donbas region as independent states and sending Russian troops into Ukrainian territory under the pretext of peacekeeping.

This behavior by Putin corresponds to what Mearsheimer calls a "limited aims strategy." It is a tactic that aims to minimize casualties by surprise occupation of only a part of the enemy's territory, thus avoiding full-scale war, while forcing the opponent to engage in a war of attrition that requires significant sacrifices to respond.[5]Dan Altman calls this a "fait accompli strategy." In a paper studying 151 cases of international disputes over territory between 1918 and 2018, he argues that the frequency of disputes aiming for the occupation of the entire enemy territory has sharply decreased since World War II, with this trend becoming even more pronounced after 1975. For example, 39% of the total 151 dispute cases were attempts to occupy "uninhabited areas," and 41% were attacks on "areas not defended by the opponent's regular forces." When divided by era, these proportions were 28% and 31% respectively before 1980, and both surged to 60% thereafter. This indicates that Putin's attempts to alter the status quo through fait accompli are becoming a fairly common phenomenon in 21st-century international disputes.[6]

When a challenger employs such a fait accompli strategy while the defender has established red lines and maintains a posture of deterrence, the defender faces significant burdens in formulating a response. For instance, during the Berlin Blockade crisis in 1948, the Soviet Union blockaded the roads to Berlin and deployed "tripwire" forces to pressure the United States, Britain, and France to abandon their jurisdiction over West Berlin. At that time, the US devised a clever solution by delivering supplies via air, neutralizing the Soviet red line. From the Soviet perspective, preventing this would have required shooting down Western Allied transport planes, an action difficult to take without a willingness to engage in full-scale war. Altman argues that when a challenger adopts such a fait accompli strategy, the defender's "will" to punish the challenger's attempt to alter the status quo becomes less important, and the defender's "threats to retaliate for clear-cut uses of forces" become the decisive variable.[7]

II. Cause of Deterrence Failure: Absence of Enforcement Capability

The fait accompli strategy offers a way for the challenger to bypass the defender's deterrence posture. From the defender's perspective, this boils down to the question of whether the defender possesses adequate punitive capabilities to respond to the challenger's meticulously calculated attempts to alter the status quo. Based on Altman's research findings, deterrence failures are mostly not due to the defender's weak "will" to maintain the status quo, but rather because the defender lacks sophisticated "capabilities" to punish the challenger's provocative actions that cleverly circumvent the deterrence posture.

Recent research refers to this "capability" as "ability to follow through"[8]or "feasibility of punishment"[9]. For a defender to possess this capability, it requires "military feasibility" (e.g., "rapid projection capability") and "political feasibility" (e.g., "policy execution capability"). In other words, when a challenger attempts to alter the status quo in a gray zone that is very close to the red line set by the defender but not clearly crossing it, the defender must have "power projection capability" to swiftly repel it with effective punitive measures commensurate with the level of provocation, and "political power" to overcome domestic political opposition and immediately implement punitive policies against such escalation. Only then can the defender maintain stable deterrence.

If either rapid projection capability or policy execution capability is lacking, the defender cannot actually impose the "unacceptable costs" publicly declared during the deterrence strategy phase on the challenger after the deterrence fails. In this case, the challenger can easily seize the targeted strategic assets without incurring any costs by employing the fait accompli strategy. Therefore, if the defender signals to the challenger during the deterrence strategy process that there are problems with rapid projection capability and policy execution capability, in order not to let the security crisis worsen into a more serious issue, the challenger can proceed more boldly with attempts to alter the status quo.

The current Ukraine war can also be explained in this context. US President Joe Biden sent strong warning messages to Putin three times. He clearly warned that Russia's invasion of Ukraine would incur "strong economic and other measures" from the United States,[10]that it would face a "swift, severe, and united response" from the US and its allies,[11]and that it would pay "swift and severe costs in response"[12]. This clearly shows that the United States employed a deterrence strategy to prevent Russia's invasion of Ukraine.

When the head of state repeatedly sets red lines in official statements, the high "audience cost" incurred if these are later reversed enhances the defender's will to punish in case of deterrence failure. In particular, when leaders of democratic countries, whose heads of government are elected, intentionally impose high audience costs, the credibility of their threats is enhanced, and the likelihood of deterrence strategy success increases.[13]From this perspective, President Biden could be assessed as having made the utmost effort to deter Russia's invasion of Ukraine. This is because, facing the need to minimize the economic repercussions of the Ukraine crisis within the US ahead of the midterm elections, the Biden administration had limited policy options available.[14]

Then why did Putin ignore Biden's warnings and invade Ukraine? Many of the aforementioned reports answer that Russia's geopolitical security interests in Ukraine are immense, that Putin, facing declining approval ratings due to the impact of international economic sanctions and COVID-19, desperately needs to restore domestic support by reversing the trend, and that Putin, pursuing the restoration of Russia's great power status, needs to assert Russia's presence to the US and NATO. If so, was the Russian invasion of Ukraine an overdetermined event? Was it impossible to prevent Russia's invasion of Ukraine regardless of US policy due to Putin's strong will?

From the perspective of enforcement capability, this situation does not seem to be the case. First, the Biden administration ruled out the use of military force early on. On December 9, 2021, when reporters asked if there were plans to deploy US troops unilaterally, regardless of NATO allies, to deter a Russian invasion, Biden clearly stated, "not on the table."[15]The fact that the defense of Ukraine is not a critical national security interest for the US, the prevailing domestic political sentiment against overseas deployment, and Biden's own history of consistently opposing military interventionism likely all contributed to abandoning the option of military resolution early on.[16]Biden himself stated that deploying US troops against a global military power like Russia could escalate into a "world war."[17]In this context, the Biden administration's decision can be assessed as based on careful consideration at multiple levels, but it resulted in abandoning strategic ambiguity towards Russia.[18]It was tantamount to the US itself declaring that it would not possess the rapid projection capability necessary to strengthen deterrence against Russia.

Second, it did not provide Ukraine with military means to prevent a Russian invasion or effectively retaliate. Reports published in the two months preceding Russia's invasion of Ukraine indicated that Russia was deploying Su-25SM close air support aircraft, Tu-22M strategic bombers, and S-400 surface-to-air missiles near the border, foreshadowing large-scale artillery and air support before Russian ground operations.[19]It was emphasized that Ukraine lacked the necessary forces to counter this and that the US and NATO should swiftly provide various weapon systems, including air defense, anti-tank, and anti-ship weapons.[20]In fact, these policy recommendations had been raised several times since the annexation of Crimea in 2014, but the US government consistently refrained from adopting a policy of arms support to Ukraine for various reasons, such as the risk of provoking Russia, the possibility of transferred military technology flowing into Russia, and Ukraine's lack of capacity to operate advanced weapons.[21]Alexander Vindman, former Director for European Affairs at the US National Security Council (NSC), points out that even if it were true that Ukraine could not effectively utilize US advanced weapons, the mere presence of such weapons would have changed Russia's calculations (Vindman 2022).

Third, the Biden administration has consistently exhibited a lack of political power since taking office. As of January 20, the approval rating for the Biden administration was 43%, with dissatisfaction with government policies reaching 36%. This appears to be due to simultaneous criticism from the progressive camp for being too slow in enacting change and from the conservative camp for deviating from American values and leaning too far to the left.[22]The COVID-19 containment strategy, focused on increasing vaccination rates, was rendered ineffective by the Omicron variant outbreak. The ambitious large-scale social welfare project "Build Back Better" has stalled due to opposition from two senators within the Democratic Party, and the President has repeatedly failed to persuade them. Amidst repeated media reports of verbal gaffes made since the election campaign, and survey results showing that half of the public is concerned about the elderly president's mental health, dissatisfaction with the Biden administration among Americans is growing.[23]Хотя трудно научно проверить, насколько серьезно Путин относится к низкой эффективности политики администрации Байдена, которая характеризуется медленными решениями и недостаточной динамикой, очевидно, что это снижает доверие ко всей оборонительной позиции США.

Таким образом, усилия администрации Байдена по укреплению сдерживания с целью предотвращения вторжения России в Украину оказались явно ограниченными в плане обеспечения исполнительной власти для наказания, способной предотвратить стремление России к установлению свершившегося факта. Однако США применяют стратегию сдерживания не только в Украине. Поэтому ограничения американского сдерживания, выявленные в ходе этого инцидента, неизбежно будут восприняты как важные изменения потенциальными противниками, находящимися в состоянии конфронтации с США в других регионах, независимо от того, хотят этого США или нет.

III. После провала сдерживания: Китай, Северная Корея и США

Какое значение имеет украинский инцидент для стран Восточной Азии? Прежде всего, очевидно, что Китай, наблюдая за этим инцидентом, будет думать о Тайване. Как Украина начала активно добиваться вступления в НАТО, как отреагирует китайское правительство, если Тайвань объявит о независимости, которую китайское правительство определило как «красную линию»? Если Россия, как и в 2014 году при аннексии Крыма, быстро достигнет своих стратегических целей, а НАТО и западные страны не предпримут решительных ответных мер, и стратегия Путина по установлению свершившегося факта станет новым статус-кво, то Китай, вероятно, попытается применить к Тайваню тот же метод, что и Россия при вторжении в Украину.[24]Например, он может применить стратегию установления свершившегося факта, сначала оккупировав острова в прилегающих к территории Тайваня районах, таких как Восточные острова, острова Пэнху или острова Мацзу.[25].

Северная Корея также может прийти к выводу, аналогичному китайскому. В частности, поскольку ограничения исполнительной власти администрации Байдена не могут быть устранены в короткие сроки, с точки зрения Северной Кореи, высока вероятность того, что она пойдет на более смелые провокации для достижения своих стратегических целей и повышения переговорной силы на Корейском полуострове. Конечно, в отличие от Тайваня, в Южной Корее почти нет регионов, которые Северная Корея могла бы успешно захватить внезапным нападением, используя тактику установления свершившегося факта, избегая при этом полномасштабной войны. Однако, если Северная Корея будет уверена, что США не предпримут решительных военных ответных мер из-за проблем с ослабленной исполнительной властью для наказания, она может совершить вооруженную провокацию качественно иного уровня для внутреннего сплочения и демонстрации своих передовых военных возможностей. Например, она может применить такие меры, как испытательные запуски межконтинентальных баллистических ракет, дополнительные ядерные испытания, артиллерийские обстрелы островных районов, таких как Ёнпхёндо, или атаки и захваты морских пограничных объектов, таких как Чхонан или Пуэбло. Даже если Северная Корея пойдет на такие угрожающие провокации, у США не так много дополнительных мер возмездия против Северной Кореи, которая уже находится под жесткими экономическими санкциями.

Однако Тайвань и Южная Корея отличаются от Украины. Если сравнивать только военные расходы, то по состоянию на 2020 год США потратили 7,7 трлн, Китай — 2,5 трлн, Россия — 60 млрд, Южная Корея — 45 млрд, Тайвань — 12 млрд, Украина — 6 млрд. Это показывает, что соотношение национальных сил этих шести стран составляет примерно 77 : 25 : 6 : 4,5 : 1,2 : 0,6.[26] Конечно, можно утверждать, что разрыв в военных возможностях между Китаем и Тайванем больше, чем между Россией и Украиной, но Тайвань является 9-м по величине торговым партнером США (Украина — 67-м) и занимает ключевое положение в глобальных цепочках создания стоимости. Хотя Тайвань, как и Украина, не является союзником США, в отличие от Украины, США имеют уникальный механизм — Закон об отношениях с Тайванем (Taiwan Relations Act) — и поддерживают стратегическую двусмысленность (Haas 2022/02/22). С другой стороны, Южная Корея является военным союзником США, имеет на своей территории американские военные базы, а также различные передовые разведывательные средства, систему противовоздушной обороны и возможности быстрого развертывания войск. Кроме того, как катастрофические последствия вторжения в залив Свиней побудили администрацию Кеннеди проявить твердую решимость к действиям в ходе последующего Карибского кризиса, так и провал сдерживания в украинском инциденте может привести к более решительным действиям США в Индо-Тихоокеанском регионе.[27]Прежде всего, даже если рассматривать только собственные возможности Тайваня и Южной Кореи, исключая американское сдерживание, они обладают возможностями быстрого развертывания и исполнительной властью, несравнимыми с Украиной.

Проблема в том, знают ли Китай и Северная Корея точно, насколько велико сдерживание, которым обладает американский альянс в Восточной Азии. Поэтому важно послать четкий сигнал, чтобы Китай и Северная Корея не предприняли безрассудных провокаций на Тайване и Корейском полуострове, ошибочно оценив сдерживание, которым обладает американский альянс в Восточной Азии, на основе слабого сдерживания США и НАТО в Восточной Европе, подтвержденного украинским инцидентом. В этом контексте Южная Корея должна сотрудничать с союзниками США в регионе, представить сценарии стратегии установления свершившегося факта, которые могут реализовать Китай и Северная Корея, и приложить усилия к тому, чтобы публично продемонстрировать наличие исполнительной власти для наказания, соответствующей каждому уровню провокации.

Отдельно следует отметить, что успех военных операций России в Украине в дальнейшем окажет очень большое влияние на военные стратегии Китая и Северной Кореи. В то время как Украина, чьи военные расходы составляют лишь десятую часть российских, гораздо лучше сдерживает российское вторжение, чем ожидалось, с наступлением весны и таянием снега, распутица, известная своей сложностью, еще больше затруднит продвижение российских бронетанковых войск, а городские бои в ключевых опорных пунктах неизбежно примут характер изнурительной войны (Wasielewski and Jones 2022, 10). То есть, провал сдерживания не обязательно приведет к провалу обороны, и Россия может не добиться желаемого, заплатив огромную цену. В таком случае Китай или Северная Корея, которые внимательно следят за этим инцидентом, также не смогут легко пойти на преждевременные провокации. Очевидно, что украинский инцидент — это не «просто дело другой страны на другом конце света».[28] ■

[1] Sullivan, Becky. 2022. “Russia’s at war with Ukraine. Here’s how we got here.” NPR, February 24;

Пак Чон Хо, Чон Мин Хён, Кан Бу Гюн. 2022. «Украинский кризис и российско-американский конфликт: основные вопросы и выводы». 『KIEP World Economy Focus』 4 февраля;

<Maeil Business Newspaper>. 2022. «Кризис вторжения России в Украину» 22 февраля.

[2] Schneider, William. 2021. “Deter Russia by Arming NATO Allies.” Wall Street Journal, December 9;

Jones, Seth G. and Philip G. Wasielewski. 2022. “Russia’s possible Invasion of Ukraine.” CSIS; Cordesman, Anthony H and, Grace Hwang. 2022. “NATO and the Ukraine: Reshaping NATO to Meet the Russian and Chinese Challenge.” CSIS;

Kagan, Robert. 2022. “What we can expect after Putin’s conquest of Ukraine.” The Washington Post, February 21;

Hass, Ryan. 2022. “Learning the right lessons from Ukraine for Taiwan.” Brookings Institution;

Сим Сон Ын. 2021. «Текущая ситуация и перспективы конфликта между Россией и Украиной». 『Исследовательский институт законодательства Национального собрания』 № 1907;

Хон Ван Сок. 2022. «Геополитический конфликт между Россией и США из-за Украины: причины, характер и выводы». Исследовательский институт Седжон.

Пак Чон Хо, Чон Мин Хён, Кан Бу Гюн. 2022. «Украинский кризис и российско-американский конфликт: основные вопросы и выводы». 『KIEP World Economy Focus』 4 февраля;

[3] Kahn, Herman, 1965, On Escalation: Metaphors and Scenarios. New York: Praeger.

[4] Ко Чжэ Нам. 2014. «Основные вопросы украинского инцидента и его международные последствия». 『Анализ основных международных проблем』 11. Институт исследований внешней политики и безопасности;

Син Сон Вон. 2014. «Влияние украинского инцидента на международный порядок и Северо-Восточную Азию». 『Анализ основных международных проблем』 20. Институт исследований внешней политики и безопасности.

[5] Mearsheimer, John J. 1983. Conventional Deterrence. Cornell Studies in Security Affairs 79-2. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press.

[6] Altman, Dan. 2020. “The Evolution of Territorial Conquest After 1945 and the Limits of the Territorial Integrity Norm.” International Organization 74, 3: 516. Cambridge University Press.

[7] Altman, Dan. 2018. “Advancing without Attacking: The Strategic Game around the Use of Force,” Security Studies 71, 1: 73.

[8] McManus, Roseanne W. 2017. Statements of Resolve: Achieving Coercive Credibility in International Conflict. Cambridge: Cambridge University Press.

[9] Kim, Yang Gyu. 2019. “After Deterrence: Policy Choices during Crises of Conventional and Nuclear Direct Deterrence Failure.“ Ph.D. Diss., Florida International University. 4338.

Kim, Yang Gyu and Félix E. Martín. 2021. “At the Brink of Nuclear War: Feasibility of Retaliation and the U.S. Policy Decisions During the 1962 Cuban Missile Crisis,” All Azimuth 10, 2: 125-147.

Kim, Yang Gyu. 2021. “The Feasibility of Punishment and the Credibility of Threats: Case Studies on the First Moroccan and the Rhineland Crises.” The Korean Journal of International Studies 19, 3.

[10] Gomez, Justin. 2021. “Biden warns of ‘severe consequences’ if Putin moves on Ukraine.” ABC News, December 9.

[11] Liptak, Kevin. 2022. “Байден предсказывает, что Россия «вторгнется» в Украину, но говорит, что «незначительное вторжение» может вызвать обсуждение последствий.” CNN, 19 января.

[12] Powell, Tori B. 2022. “Байден предупреждает Путина: США «введут быстрые и суровые меры против России», если Украина будет вторгнута.” CBS News, 12 февраля.

[13] Fearon, James D. 1994. “Внутренняя политическая аудитория и эскалация международных споров.” The American Political Science Review 88, 3, American Political Science Association.

[14] Mitchell, Lincoln. 2022. “Конфликт России и Украины — не вина Байдена. Но многие избиратели так не считают.” NBC News, 25 февраля.

[15] Gomez, Justin. 2021. “Байден предупреждает о «суровых последствиях», если Путин двинется на Украину.” ABC News, 9 декабря.

[16] Usher, Barbara Plett. 2022. “Конфликт на Украине: Почему Байден не отправит войска на Украину.” BBC News, 25 февраля.

[17] Finn, Teaganne. 2022. “Байден призывает американцев покинуть Украину, заявляя, что отправка войск для эвакуации будет «мировой войной». ” NBC News, 11 февраля.

[18] Vindman, Alexander. 2022. “Америка могла бы сделать гораздо больше для защиты Украины.” The Atlantic, 24 февраля.

[19] Atlantic Council. 2022. “Военная оценка российского кризиса: Как будет выглядеть наземное наступление на Украину? Следите за небом.”

[20] Jones, Seth G. and Philip G. Wasielewski. 2022. “Возможное вторжение России в Украину.” CSIS;

Schneider, William. 2021. “Сдерживайте Россию, вооружая союзников по НАТО.” Wall Street Journal, 9 декабря.

[21] Dilanian, Ken, Dan De Luce and Courtney Kube. 2022. “Почему США и союзники не предоставили Украине лучшую систему ПВО?” NBC News, 24 февраля.

[22] Milligan, Susan. 2022. “Почему Джо Байден так непопулярен?” U.S. News, 21 января.

[23] Ball, Molly and Brian Bennet. 2022. “Как администрация Байдена сбилась с пути.” Time, 20 января.

[24] Baev Pavel K. et al. 2022. “В кулуарах: Последствия российского вторжения в Украину.” Brookings Institution;

Osnos, Evan. 2022. “Чему учится Китай, наблюдая за вторжением России в Украину?” The New Yorker, 24 февраля.

[25] Blackwill, Robert D. and Philip Zelikow. 2021. “Три сценария военного конфликта вокруг Тайваня.” Соединенные Штаты, Китай и Тайвань: Стратегия предотвращения войны: 32-33. Совет по международным отношениям.

[26] Da Silva, Diego Lopes, Nan Tian, and Alexandra Marksteiner. 2021. “Тенденции в мировых военных расходах 2020.” SIPRI.

[27] Jervis, Robert and Snyder Jack L. 1991. Домино и Бандвагоны: Стратегические убеждения и соперничество великих держав на Евразийском ободе. 36-39. Oxford University Press;

Baev Pavel K. et al. 2022. “Around the halls: Implications of Russia’s invasion of Ukraine.” Brookings Institution.

[28]Ко Дон Ук. 2022. «[Вторжение на Украину] Ли Чжэ Мён: «Хотя это дело другой страны на противоположной стороне Земли, оно представляет опасность для нашей экономики»». <Енхап Ньюс> 24 февраля.

■ Автор: Ким Ян Гю_ Старший научный сотрудник Института Восточной Азии, преподаватель факультета международных отношений Университета Сеула. Получил степень бакалавра по преподаванию французского языка и международных отношений, степень магистра международных отношений в Университете Сеула, а также степень доктора философии по международной политике в Университете Флориды (Florida International University). Работал адъюнкт-профессором на факультете международных отношений Университета Флориды и приглашенным научным сотрудником в Институте Арнольда А. Зальцмана по изучению войны и мира Колумбийского университета (Arnold A. Saltzman Institute of War and Peace Studies). Получил стипендию Фулбрайта для обучения за рубежом (Fulbright Graduate Study Award) и стипендию Фонда Смита Ричардсона (Smith Richardson Foundation) «Мировая политика и государственное управление» (World Politics and Statecraft Fellowship). Основные области исследований включают принудительную дипломатию, ядерную стратегию, смену гегемонии, американо-китайские отношения, северокорейскую ядерную проблему, а также теорию международных отношений и безопасности. Среди недавних исследований: «На грани ядерной войны: возможность ответного удара и решения политики США во время Карибского кризиса 1962 года» и «Возможность наказания и достоверность угроз: примеры из Первого Марокканского и Рейнского кризисов».

■ Ответственный редактор: Ли Сын Ён _ научный сотрудник EAI, Чон Чжи Юн _ стажер-стипендиат EAI

    Справки по тел.: 02 2277 1683 (доб. 205) | slee@eai.or.kr