[EAI Ukraine Issue Briefing] ① After the Failure of Deterrence Against Russia: Implications of the Ukraine Crisis for East Asia

On February 24, 2022, Russia's invasion of Ukraine began with simultaneous artillery and missile attacks on eastern, southern, and northern Ukraine, the largest scale since World War II. This occurred just two days after Russian President Vladimir Putin announced the recognition of the independence of the Donetsk People's Republic (DPR) and the Luhansk People's Republic (LPR) in the Donbas region and the start of peacekeeping operations, and nine days after German Chancellor Olaf Scholz stated that Russia had begun withdrawing troops from the Ukrainian border following a summit meeting. Russia, which had been threateningly deploying over 100,000 troops to the border region under the pretext of military exercises since April and November of the previous year, demanding an end to new NATO memberships for former Soviet states and an end to NATO military activities in Eastern Europe, the Caucasus, and Central Asia, ultimately chose war in Ukraine.[1]

Since November of last year, as the Ukraine crisis escalated, numerous leading domestic and international policy research institutions have published extensive analyses on Putin's intentions, strategic calculations, future prospects, and their implications for Northeast Asia.[2] However, research examining this crisis as a failure of the extended deterrence strategy by the United States and NATO against Russia, and discussing its causes and implications, is rare. This issue brief examines the implications of the Ukraine crisis for East Asia from the perspective of a weakened U.S. deterrence. Focusing on the "fait accompli" strategy and the "feasibility of punishment" discussed in recent international security theory, it explains the background that allowed Russia to undertake such a bold provocation, bypassing several steps on the "Escalation Ladder" after annexing Crimea in 2014, and examines the possibility that the U.S. failure to deter Russia could lead to miscalculations by China and North Korea in East Asia.[3]I. Russia's Fait Accompli Strategy and Deterrence Failure

I. La stratégie de fait accompli de la Russie et l'échec de la dissuasion

The current Ukraine crisis, in several aspects, is reminiscent of the annexation of Crimea in 2014. At that time, Putin emphasized that he would not attempt to resolve the issue through military force, but he annexed the Crimean region after a referendum through an illegal government established by pro-Russian separatists within Crimea. During that process, even though Russian forces sided with the separatists and seized key Ukrainian government facilities, airports, and military bases, they claimed these were armed local residents.[4] In the current crisis, which escalated over Ukraine's NATO membership issue, Russia again emphasized the exclusion of armed force and problem-solving through negotiation, even staging a troop withdrawal, before abruptly recognizing the separatist forces in the Donbas region as independent states and sending Russian troops into Ukrainian territory under the pretext of peacekeeping.

This move by Putin corresponds to what Mearsheimer calls a "limited aims strategy." It is a tactic that minimizes damage by surprise seizure of only a part of the enemy's territory, thus avoiding full-scale war, while demanding significant sacrifices from the opponent to respond. [5] Dan Altman calls this a "fait accompli strategy." In a paper studying 151 international disputes over territorial issues between 1918 and 2018, he argues that the proportion of conflicts aiming to occupy the entire territory of an adversary has sharply decreased since World War II, with this trend becoming even more pronounced after 1975. For example, 39% of the 151 disputes were attempts to occupy "uninhabited areas," and 41% were attacks on "areas not defended by the adversary's regular forces." When divided by era, these proportions were 28% and 31% respectively before 1980, and both surged to 60% thereafter. This indicates that Putin's attempts to alter the status quo through fait accompli are becoming a rather common phenomenon in 21st-century international disputes.[6]

When a challenger employs such a fait accompli strategy while the defender has established red lines and maintains a deterrence posture, the defender faces significant burdens in formulating a response. For instance, during the 1948 Berlin Blockade crisis, the Soviet Union pressured the United States, Britain, and France to abandon their jurisdiction over West Berlin by blockading the roads leading to Berlin and deploying "tripwire" forces to guard them. At that time, the U.S. circumvented the Soviet red line by supplying provisions via air. For the Soviet Union, blocking these supplies would have required shooting down Western Allied transport planes, a move that would have been difficult without a willingness to engage in full-scale war. Altman argues that when a challenger adopts this fait accompli strategy, the defender's "threats to retaliate for clear-cut uses of forces" become the decisive variable, rather than the defender's "will" to punish the challenger's attempt to alter the status quo.[7]

II. Cause of Deterrence Failure: Absence of Punitive Enforcement Capability

The fait accompli strategy offers a way for the challenger to bypass the defender's deterrence posture. From the defender's perspective, this ultimately boils down to whether the defender possesses adequate punitive capabilities to respond to the challenger's meticulously calculated attempts to alter the status quo. Based on Altman's research findings, deterrence failures are mostly not due to a weak "will" of the defender to maintain the status quo, but rather because the defender lacks the sophisticated "ability" to punish the challenger's actions, which cleverly circumvent the deterrence posture.

Recent research refers to this "ability" as "ability to follow through"[8] or "feasibility of punishment"[9]. For a defender to possess this capability, it requires "rapid projection capability" in the military dimension and "policy enforcement capability" in the political dimension. In other words, when the challenger attempts to alter the status quo in a gray zone that is very close to the red line set by the defender but not clearly crossing it, the defender must have "power projection capability" to swiftly repel it with effective punitive measures commensurate with the level of provocation, and "political power" to immediately implement deterrence policies, overcoming domestic political opposition to such escalatory actions, in order to maintain stable deterrence.

If either rapid projection capability or policy enforcement capability is lacking, the defender cannot actually impose the "unacceptable costs" publicly declared during the deterrence strategy phase on the challenger after deterrence failure. In this case, the challenger can easily seize the strategically targeted assets without incurring any costs, even when employing a fait accompli strategy. Therefore, if the defender signals to the challenger during the deterrence strategy phase that there are problems with rapid projection capability and policy enforcement capability, to avoid the security crisis from worsening into a more serious issue, the challenger may be emboldened to attempt to alter the status quo.

The current Ukraine war can also be explained in this context. U.S. President Joe Biden sent strong warning messages to Putin three times. He clearly warned that Russia's invasion of Ukraine would incur "strong economic and other measures" from the United States,[10] that it would face a "swift, severe, and united response" from the U.S. and its allies,[11] and that it would pay "swift and severe costs in response decisively"[12]. This clearly shows that the United States employed a deterrence strategy to prevent Russia's invasion of Ukraine.

When the head of state repeatedly sets red lines in public forums like this, the high "audience cost" incurred if these are later reversed enhances the defender's willingness to punish in case of deterrence failure. In particular, when the leader of a democracy, whose head of government is determined by elections, intentionally imposes high audience costs, the credibility of the threat is enhanced, and the likelihood of deterrence strategy success increases.[13] From this perspective, President Biden's efforts to deter Russia's invasion of Ukraine can be assessed as having been made to the best of his ability. This is because, with the need to minimize the economic repercussions of the Ukraine crisis within the U.S. ahead of the midterm elections, the Biden administration had limited policy options available.[14]

Then why did Putin ignore Biden's warnings and invade Ukraine? Many of the aforementioned reports suggest that Russia's geopolitical security interests in Ukraine are immense, that Putin, facing declining approval ratings due to the impact of international economic sanctions and COVID-19, desperately needed to restore domestic support by reversing the trend, and that Putin, pursuing the restoration of Russia's great power status, felt the need to assert Russia's presence to the U.S. and NATO. If so, was Russia's invasion of Ukraine an overdetermined event? Was it unavoidable, regardless of U.S. policy, due to Putin's strong will?

From the perspective of punitive enforcement capability, this does not seem to be the case. Firstly, the Biden administration quickly ruled out the use of military force. On December 9, 2021, when asked by reporters whether there were plans to deploy U.S. troops unilaterally, independent of NATO allies, to deter a Russian invasion, Biden clearly stated, "not on the table."[15] The fact that Ukraine's defense is not a critical national security interest for the U.S., that the domestic political atmosphere in the U.S. is generally unsupportive of overseas troop deployment, and that Biden himself has a history of consistently opposing military interventionism, likely all contributed to abandoning the use of force as a solution early on.[16] Biden himself stated that he was concerned that deploying U.S. troops against a global military power like Russia could escalate into a "world war."[17] In this context, the Biden administration's decision can be assessed as having been based on careful consideration at multiple levels, but it resulted in abandoning strategic ambiguity towards Russia.[18] In effect, the U.S. announced that it would not possess the rapid projection capability necessary to strengthen its deterrence against Russia.

Secondly, it did not provide Ukraine with military means to prevent a Russian invasion or to effectively retaliate. Reports published in the two months preceding Russia's invasion of Ukraine indicated that Russia had deployed Su-25SM close air support aircraft, Tu-22M strategic bombers, and S-400 surface-to-air missiles near the border, foreshadowing large-scale artillery and air support before Russian ground operations.[19] It was emphasized that Ukraine lacked the necessary forces to counter this, and thus the U.S. and NATO needed to swiftly provide various weapon systems, including air defense, anti-tank, and anti-ship weapons.[20] In fact, these policy recommendations had been made several times since the annexation of Crimea in 2014, but the U.S. government consistently refrained from adopting a policy of arms support to Ukraine for various reasons, such as the risk of provoking Russia, the possibility of U.S. military technology supplied to Ukraine falling into Russian hands, and Ukraine's lack of capacity to operate advanced weapons.[21] Alexander Vindman, former Director for European Affairs at the U.S. National Security Council (NSC), points out that even if it were true that Ukraine would have difficulty effectively utilizing U.S. advanced weapons, the mere presence of such weapons would have altered Russia's calculations (Vindman 2022).

Thirdly, the Biden administration has consistently exhibited a lack of political power since taking office. A poll on January 20 showed that the Biden administration's approval rating was 43%, with 36% expressing strong dissatisfaction with government policies. This appears to be due to simultaneous criticism from the progressive camp for being too slow in enacting change and from the conservative camp for deviating from American values and leaning too far to the left.[22] The containment policy, focused on increasing COVID-19 vaccination rates, was rendered ineffective by the Omicron variant outbreak. The ambitious large-scale social welfare project "Build Back Better" has stalled due to opposition from two senators within the same Democratic Party, and the president has repeatedly failed to persuade them. Amidst survey results showing that half of the public is concerned about the elderly president's mental health, with his verbal gaffes from the election campaign being repeatedly reported by major media outlets, dissatisfaction with the Biden administration among Americans is growing.[23]Il est difficile de vérifier scientifiquement à quel point Poutine considère comme problématique la faible capacité d'exécution des politiques de l'administration Biden, critiquée pour sa lenteur décisionnelle et son manque de dynamisme, mais il est clair que cela sape la crédibilité de l'ensemble de la posture de dissuasion américaine.

Par conséquent, les efforts de l'administration Biden pour renforcer la dissuasion afin d'empêcher l'invasion russe de l'Ukraine ont montré des limites évidentes en termes de capacité d'exécution punitive pour contrecarrer la stratégie de fait accompli de la Russie. Or, les États-Unis ne déploient pas de stratégies de dissuasion uniquement en Ukraine. Par conséquent, les limites de la dissuasion américaine mises en évidence par cet incident seront inévitablement perçues comme un changement important par les défis potentiels qui se trouvent en confrontation avec les États-Unis dans d'autres régions, qu'ils le souhaitent ou non.

III. Après l'échec de la dissuasion : la Chine, la Corée du Nord et les États-Unis

Quelles sont les implications de cet incident ukrainien pour les pays d'Asie de l'Est ? Premièrement, il est évident que la Chine pensera à Taïwan en observant cet incident. Tout comme l'Ukraine a sérieusement cherché à adhérer à l'OTAN, comment le gouvernement chinois réagira-t-il si Taïwan déclare son indépendance, ce que la Chine a désigné comme une ligne rouge ? Si, comme lors de l'annexion de la Crimée en 2014, la Russie parvient rapidement à atteindre ses objectifs stratégiques et si l'OTAN et les pays occidentaux ne réagissent pas avec fermeté, faisant ainsi de la stratégie de fait accompli de Poutine le nouveau statu quo, il est fort probable que la Chine tentera une approche similaire à l'égard de Taïwan, en s'inspirant de l'invasion de l'Ukraine par la Russie.[24]Par exemple, elle pourrait adopter une stratégie de fait accompli en occupant d'abord des îles périphériques comme les îles Pratas, les îles Penghu ou les îles Matsu.[25].

La Corée du Nord pourrait parvenir à une interprétation similaire à celle de la Chine. En particulier, les limites de la capacité d'exécution des politiques de l'administration Biden ne sont pas un problème qui peut être résolu à court terme, il est donc fort probable que la Corée du Nord opte pour des provocations plus audacieuses afin de faire avancer ses objectifs stratégiques et de renforcer son pouvoir de négociation dans la péninsule coréenne. Certes, contrairement à Taïwan, il existe peu de régions en Corée que la Corée du Nord pourrait occuper par surprise en utilisant des tactiques de fait accompli sans déclencher une guerre totale. Cependant, si elle est convaincue que les États-Unis ne répondront pas par des représailles militaires fortes en raison de leurs limites en matière de capacité d'exécution punitive, elle pourrait lancer des provocations militaires d'une qualité différente de celles du passé, afin de renforcer la cohésion interne et de faire étalage de sa puissance militaire avancée. Par exemple, elle pourrait recourir à des essais de missiles balistiques intercontinentaux, à des essais nucléaires supplémentaires, à des attaques d'artillerie contre des zones insulaires comme Yeonpyeong, ou à des attaques et des captures d'actifs de surveillance maritime tels que le Cheonan ou le Pueblo. Même si la Corée du Nord s'engageait dans de telles provocations menaçantes, les États-Unis n'auraient pas beaucoup de moyens de représailles supplémentaires à imposer à la Corée du Nord, qui fait déjà l'objet de sanctions économiques sévères.

Cependant, Taïwan et la Corée sont différentes de l'Ukraine. À titre de comparaison, si l'on considère uniquement les dépenses militaires, en 2020, les États-Unis ont dépensé 7,7 billions de dollars, la Chine 2,5 billions, la Russie 60 milliards, la Corée du Sud 45 milliards, Taïwan 12 milliards et l'Ukraine 6 milliards. Ces chiffres montrent une répartition de la puissance nationale d'environ 77 : 25 : 6 : 4,5 : 1,2 : 0,6 pour ces six pays.[26] Bien que l'on puisse considérer que l'écart entre la Chine et Taïwan est plus grand que celui entre la Russie et l'Ukraine, Taïwan est le 9ème partenaire commercial des États-Unis (l'Ukraine étant le 67ème) et occupe une position clé dans la chaîne de valeur mondiale. Bien que Taïwan ne soit pas un allié officiel des États-Unis, contrairement à l'Ukraine qui n'est pas un allié de l'OTAN, les États-Unis maintiennent une ambiguïté stratégique à l'égard de Taïwan grâce à un mécanisme unique appelé la loi sur les relations avec Taïwan (Taiwan Relations Act) (Haas 2022/02/22). En revanche, la Corée est un allié militaire des États-Unis, avec des bases militaires américaines, divers actifs de renseignement de pointe, un système de défense aérienne et des capacités de projection rapide. De plus, tout comme les résultats désastreux de l'invasion de la Baie des Cochons ont conduit l'administration Kennedy à faire preuve d'une volonté de réponse ferme lors de la crise des missiles de Cuba qui a suivi, l'échec de la dissuasion dans l'affaire ukrainienne pourrait également entraîner une réponse plus décisive des États-Unis dans la région indo-pacifique.[27] Surtout, rien que les capacités propres de Taïwan et de la Corée, sans tenir compte de la puissance de dissuasion américaine, maintiennent des capacités de projection rapide et d'exécution des politiques incomparables à celles de l'Ukraine.

La question est de savoir si la Chine et la Corée du Nord comprennent précisément l'ampleur de la puissance de dissuasion du système d'alliances américain en Asie de l'Est. Il est donc crucial d'envoyer des signaux clairs pour éviter que la Chine et la Corée du Nord ne se lancent dans des provocations téméraires à Taïwan et dans la péninsule coréenne, en se basant sur la faible puissance de dissuasion des États-Unis et de l'OTAN en Europe de l'Est, confirmée par l'incident ukrainien, et en se trompant sur l'ampleur de la puissance de dissuasion que le système d'alliances américain maintient en Asie de l'Est. Dans ce contexte, la Corée du Sud, en coopération avec les alliés régionaux des États-Unis, doit envisager des scénarios de stratégie de fait accompli que la Chine et la Corée du Nord pourraient tenter, et s'efforcer de démontrer publiquement qu'elle dispose d'une capacité d'exécution punitive adaptée à chaque niveau de provocation.

Indépendamment de cela, le succès militaire de la Russie en Ukraine aura également une influence considérable sur la stratégie militaire future de la Chine et de la Corée du Nord. Alors que l'Ukraine, dont les dépenses militaires ne représentent qu'un dixième de celles de la Russie, résiste beaucoup mieux que prévu à l'invasion russe, le dégel printanier rendra la progression des blindés russes encore plus difficile dans le tristement célèbre Raspoutitsa, et les combats urbains dans les principaux bastions deviendront inévitablement une guerre d'usure (Wasielewski and Jones 2022, 10). Autrement dit, il est fort probable que l'échec de la dissuasion ne conduise pas nécessairement à l'échec de la défense, et que la Russie ne parvienne pas à atteindre ses objectifs malgré des coûts énormes. Dans ce cas, la Chine et la Corée du Nord, qui observent attentivement cet incident, hésiteront également à se lancer dans des provocations hâtives. Il est donc clair que l'incident ukrainien n'est pas « une affaire d'un autre pays à l'autre bout du monde »[28].

[1] Sullivan, Becky. 2022. “Russia’s at war with Ukraine. Here’s how we got here.” NPR, 24 février ;

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[4] Ko Jae-nam. 2014. “Principaux enjeux de la crise ukrainienne et implications internationales.” 『Analyse des principaux problèmes internationaux』 11. Institut de recherche sur la politique étrangère et la sécurité ;

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[5] Mearsheimer, John J. 1983. Conventional Deterrence. Cornell Studies in Security Affairs 79-2. Ithaca, N.Y. : Cornell University Press.

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[9] Kim, Yang Gyu. 2019. “After Deterrence: Policy Choices during Crises of Conventional and Nuclear Direct Deterrence Failure.“ Ph.D. Diss., Florida International University. 4338.

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[11] Liptak, Kevin. 2022. « Biden prédit que la Russie « va intervenir » en Ukraine, mais affirme qu'une « incursion mineure » pourrait susciter une discussion sur les conséquences. » CNN, 19 janvier.

[12] Powell, Tori B. 2022. « Biden avertit Poutine que les États-Unis « imposeront des coûts rapides et sévères à la Russie » en cas d'invasion de l'Ukraine. » CBS News, 12 février.

[13] Fearon, James D. 1994. « Domestic Political Audiences and the Escalation of International Disputes. » The American Political Science Review 88, 3, American Political Science Association.

[14] Mitchell, Lincoln. 2022. « Le conflit entre la Russie et l'Ukraine n'est pas la faute de Biden. Mais de nombreux électeurs ne le verront pas ainsi. » NBC News, 25 février.

[15] Gomez, Justin. 2021. « Biden avertit de « conséquences graves » si Poutine intervient en Ukraine. » ABC News, 9 décembre.

[16] Usher, Barbara Plett. 2022. « Conflit en Ukraine : pourquoi Biden n'enverra pas de troupes en Ukraine. » BBC News, 25 février.

[17] Finn, Teaganne. 2022. « Biden exhorte les Américains en Ukraine à partir, affirmant que l'envoi de troupes pour évacuer serait une « guerre mondiale ». » NBC News, 11 février.

[18] Vindman, Alexander. 2022. « L'Amérique aurait pu faire beaucoup plus pour protéger l'Ukraine. » The Atlantic, 24 février.

[19] Atlantic Council. 2022. « Évaluation militaire de la crise russe : à quoi ressemblerait une offensive terrestre contre l'Ukraine ? Surveillez le ciel. »

[20] Jones, Seth G. et Philip G. Wasielewski. 2022. « Invasion potentielle de l'Ukraine par la Russie. » CSIS ; Schneider, William. 2021. « Dissuader la Russie en armant les alliés de l'OTAN. » Wall Street Journal, 9 décembre.

[21] Dilanian, Ken, Dan De Luce et Courtney Kube. 2022. « Pourquoi les États-Unis et leurs alliés n'ont-ils pas fourni à l'Ukraine un meilleur système de défense aérienne ? » NBC News, 24 février.

[22] Milligan, Susan. 2022. « Pourquoi Joe Biden est-il si impopulaire ? » U.S. News, 21 janvier.

[23] Ball, Molly et Brian Bennet. 2022. « Comment l'administration Biden a perdu le cap. » Time, 20 janvier.

[24] Baev Pavel K. et al. 2022. « Autour des couloirs : implications de l'invasion de l'Ukraine par la Russie. » Brookings Institution ; Osnos, Evan. 2022. « Qu'apprend la Chine de l'invasion de l'Ukraine par la Russie ? » The New Yorker, 24 février.

[25] Blackwill, Robert D. et Philip Zelikow. 2021. « Trois scénarios pour un conflit militaire autour de Taïwan. » Les États-Unis, la Chine et Taïwan : une stratégie pour prévenir la guerre : 32-33. Council on Foreign Relations.

[26] Da Silva, Diego Lopes, Nan Tian et Alexandra Marksteiner. 2021. « Tendances des dépenses militaires mondiales 2020. » SIPRI.

[27] Jervis, Robert et Snyder Jack L. 1991. Dominoes and Bandwagons: Strategic Beliefs and Great Power Competition in the Eurasian Rimland. 36-39. Oxford University Press;

Baev Pavel K. et al. 2022. “Around the halls: Implications of Russia’s invasion of Ukraine.” Brookings Institution.

[28] Go Dong-wook. 2022. « Invasion de l’Ukraine : Lee Jae-myung déclare que « même si c’est l’affaire d’un pays lointain à l’autre bout du monde, elle représente un danger pour notre économie » ». <Yonhap News> 24 février.

■ Auteur : Kim Yang-gyu_ Chercheur principal à l’Institut d’études d’Asie de l’Est (EAI), chargé de cours au département de science politique et de relations internationales de l’Université nationale de Séoul. Il est titulaire d’une licence en éducation du français et en relations internationales, ainsi que d’une maîtrise en relations internationales de l’Université nationale de Séoul, et d’un doctorat en politique internationale de l’Université internationale de Floride (Florida International University). Il a été professeur auxiliaire au département de science politique et de relations internationales de l’Université internationale de Floride et chercheur invité à l’Institut Arnold A. Saltzman d’études sur la guerre et la paix de l’Université Columbia (Columbia University). Il a reçu la bourse d’études supérieures Fulbright (Fulbright Graduate Study Award) et la bourse « Politique mondiale et gouvernance d’État » (World Politics and Statecraft Fellowship) de la Fondation Smith Richardson (Smith Richardson Foundation). Ses principaux domaines de recherche comprennent la diplomatie coercitive, la stratégie nucléaire, le changement d’équilibre des pouvoirs, les relations sino-américaines, le problème des armes nucléaires nord-coréennes, ainsi que la théorie des relations internationales et de la sécurité. Ses recherches récentes comprennent « At the Brink of Nuclear War: Feasibility of Retaliation and the U.S. Policy Decisions During the 1962 Cuban Missile Crisis » et « The Feasibility of Punishment and the Credibility of Threats: Case Studies on the First Moroccan and the Rhineland Crises ».

■ Responsable et éditeur : Lee Seung-yeon _ Chercheur à l’EAI, Jeong Ji-yoon _ Stagiaire à l’EAI

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