[EAI ウクライナ・イシューブリーフィング] ① 対ロシア抑止の失敗後：ウクライナ事態が東アジアに与える含意

2022年2月24日、第二次世界大戦後、欧州で最大規模の砲撃とミサイル攻撃がウクライナの東部、南部、北部の三方向から一斉に浴びせられ、ロシアのウクライナ侵攻が始まった。プーチン（Vladimir Putin）露大統領が、ドンバス地域、ドネツク人民共和国（Donetsk People’s Republic: DPR）とルガンスク人民共和国（Luhansk People’s Republic: LPR）の独立を承認し、平和維持軍活動を開始すると発表してからわずか2日後、そしてショルツ（Olaf Scholz）独首相との首脳会談でウクライナ国境地帯のロシア軍を撤収し始めると表明してから9日後のことである。軍事演習を名目に、昨年4月と11月、10万人を超える大規模な兵力を国境地帯に威嚇的に配置し、旧ソ連諸国のNATO（North Atlantic Treaty Organization: NATO）への新規加盟停止と、東欧、コーカサス、中央アジア地域におけるNATOの軍事活動停止を要求してきたロシアは、ついにウクライナで戦争を選択したのである。[1]

ウクライナ危機が高潮した昨年11月以降、国内外の有力な政策研究機関は、プーチンの意図と戦略的計算、今後の展望、そしてその北東アジア的含意について多くの分析を発表してきた。[2]しかし、今回の危機をロシアに対する米国とNATOの拡大抑止（extended deterrence）戦略の失敗とみなし、その原因と含意を論じた研究は少ない。本イシューブリーフィングは、今回のウクライナ事態が東アジアに与える含意を、米国の抑止力弱体化という観点から考察する。最近、国際安全保障理論で議論されている「既成事実化（fait accompli）」戦略と「処罰実行力（feasibility of punishment）」に焦点を当て、ロシアが2014年のクリミア併合に続き、今回も「エスカレーション・ラダー（Escalation Ladder）」[3]のいくつかの段階を飛び越える大胆な挑発に踏み切ることができた背景を説明し、今回の米国の対ロシア抑止失敗が、東アジアにおける中国と北朝鮮の誤った判断につながる可能性について考察する。

I. ロシアの既成事実化戦略と抑止失敗

今回のウクライナ事態は、いくつかの側面で2014年のクリミア併合過程を想起させる。当時もプーチンは軍事力による問題解決は試みないだろうと強調したが、クリミア内の親露分離主義勢力が樹立した不法政府を利用し、住民投票を経てクリミア地域を併合した。その過程でロシア軍が分離勢力の側についてクリミア地域のウクライナ政府主要施設、空港、軍基地などを掌握したにもかかわらず、これを現地住民が武装した兵力だと主張した。[4] ウクライナのNATO加盟問題で浮上した今回の危機でも、ロシアは武力使用の排除と交渉による問題解決を強調し、兵力を撤収させるそぶりまで見せた後、奇襲的にドンバス地域内の分離主義勢力を独立国家として承認し、平和維持を名目にロシア軍をウクライナ領土に進入させた。

プーチンのこのような行動は、ミアシャイマーが言うところの「限定的目標戦略（limited aims strategy）」に該当する。敵国の領土の一部のみを奇襲的に占領し、全面戦争を回避することで被害を最小化する一方、相手方がこれに対応するためには多くの犠牲を要求する消耗戦を強いる戦術である。[5] ダニエル・アルトマン（Dan Altman）はこれを「既成事実化戦略」と呼ぶ。1918年から2018年までの領土問題をめぐる国際紛争151件を研究した論文で、彼は第二次世界大戦を境に敵国領土全体の占領を目標とする紛争が急激に減少し、このような傾向は1975年以降さらに顕著になったと主張している。例えば、全151件の紛争事例のうち39%が「人が居住しない地域」への占領試みであり、41%が「相手方の正規軍が防御しない地域」への攻撃であったが、これを時代別に区分して見ると、それぞれその割合は1980年以前は28%対31%であったものが、それ以降は両方とも60%に急増する。これは、プーチンの既成事実化による現状変更の試みが、21世紀の国際紛争においてはかなり一般的な現象になりつつあることを意味する。[6]

防御国がレッドラインを設定し、抑止態勢を整えている場合に、挑戦国がこのような既成事実化戦略を駆使すると、防御国は対応策を講じる上で相当な負担を感じざるを得ない。例えば、1948年のベルリン封鎖危機当時、ソ連はベルリンに通じる道路を封鎖し、それを守る「トリップワイヤ（tripwire）」兵力を配置して、米国、英国、フランスが西ベルリンに対する管轄権を放棄するよう圧力をかけた。この時、米国は空輸で補給品を送るという妙策でソ連のレッドラインを無力化した。ソ連の立場からすれば、これを阻止するためには西側連合軍の輸送機を撃墜しなければならなかったため、全面戦争を辞さない覚悟なしにはそのような措置を取ることは困難であった。アルトマンは、挑戦国がこのような既成事実化戦略を取る場合、防御国が現状維持を望む「意志」をどれほど強く持っているかはもはや重要な問題ではなくなり、挑戦国の「計算された軍事力行使に対する（防御国の）報復の脅威（threats to retaliate for clear-cut uses of forces）」が決定的な変数として作用すると主張している。[7]

II. 抑止失敗の原因：処罰実行力の不在

既成事実化戦略は、挑戦国の立場から見れば、防御国の抑止態勢を回避する方法を提示する。これを防御国の立場から逆転して考えてみれば、結局、綿密に計算された挑戦国の現状変更の試みに対処できる適切な処罰能力を防御国が保有しているかという問題に帰結する。アルトマンの研究結果を基準に考えてみると、抑止の失敗は、ほとんどの場合、防御国が現状を維持しようとする「意志」が弱いから生じるのではなく、防御国の抑止態勢を巧妙に回避して挑発する挑戦行為を処罰できる精巧な対応「能力」を防御国が保有していないから起こるのである。

近年の研究は、まさにこの「能力」を「実行力（ability to follow through）」[8]あるいは「処罰実行力（feasibility of punishment）」[9]と呼ぶ。防御国がこの能力を備えるためには、軍事的な次元（military feasibility）での「迅速な展開能力」と、政治的な側面（political feasibility）での「政策実行力」が必要である。すなわち、防御国が設定したレッドラインに非常に近いものの、明確にその線を超えたとは見なしがたいグレーゾーン領域で挑戦国が現状変更を試みる際に、これをその挑発レベルに合致する効果的な処罰手段を用いて迅速に撃退できる「戦力投射能力（power projection capability）」と、このような危機高揚行為に対して国内政治的反対を克服し、撃退政策を即座に実行できる「政治力」があって初めて、防御国は安定的な抑止力を維持できるのである。

迅速な展開能力と政策実行力のいずれか一つでも欠如している場合、防御国は抑止戦略の行使段階で公言した「容認しがたい（unacceptable）コスト」を、抑止失敗後に挑戦国に実際に課すことができなくなる。この場合、挑戦国は既成事実化戦略を駆使しても何のコストも支払わずに済むため、目標とした戦略資産を容易に獲得できる。したがって、もし安全保障危機がさらに深刻な問題へと悪化しないように、防御国が抑止戦略を駆使する過程で、迅速な展開能力と政策実行力に問題があるというシグナルを挑戦国に送ることになれば、挑戦国はより大胆に現状変更の試みに乗り出すことができるようになる。

今回のウクライナ戦争も、このような観点から説明が可能である。バイデン（Joe Biden）米大統領は、三度にわたりプーチンに対し強力な警告メッセージを送った。ロシアのウクライナ侵攻は、米国の「強力な経済的措置およびその他の措置（strong economic and other measures）」を引き起こすであろうし、[10]米国と同盟国の「迅速かつ、過酷で、結束した対応（swift, severe, and united response）」に直面することになり、[11]「断固たる対応に伴う迅速かつ深刻なコスト（respond decisively and impose swift and severe costs）」を支払うことになる[12]と明確に警告した。これは明らかに、米国がロシアのウクライナ侵攻を阻止するために抑止戦略を使用したことを示している。

このように、国家元首が公式の場で繰り返しレッドラインを設定する場合、後にそれを覆す際には高い「聴衆コスト（audience cost）」を支払うことになるため、これは抑止失敗時の防御国の処罰意思を強化する効果がある。特に、選挙によって行政府の首長が選ばれる民主主義国家のリーダーが高い聴衆コストを意図的に課す場合、その脅威の信頼性は高まり、抑止戦略の成功可能性は高まる。[13]このような観点から、バイデン大統領もロシアのウクライナ侵攻を抑止するために、それなりに最大限の努力を尽くしたと評価することもできる。中間選挙を控えて、今回のウクライナ事態による米国内の経済的波紋を最小化しなければならない状況下で、実際にバイデン政権が選択できる政策的選択肢は多くなかったからである。[14]

では、プーチンはなぜバイデンの警告を無視してウクライナ侵攻に踏み切ったのか？先に言及した多くの報告書は、ウクライナにかかわるロシアの地政学的な安全保障上の利益が非常に大きく、国際経済制裁と新型コロナウイルスの影響で支持率が下落し続けるプーチンにとって、雰囲気の転換による国内支持回復が切実であり、ロシアの強国化を目指すプーチンにとって、米国とNATOにロシアの存在感を浮き彫りにする必要があったからだと答えている。では、ロシアのウクライナ侵攻は避けられない（overdetermined）事件だったのか？プーチンの意思が非常に強かったため、米国がどのような政策を打ち出しても、ロシアのウクライナ侵攻は阻止できなかったのだろうか？

処罰実行力の観点から今回の事態を考察すると、必ずしもそうではないようだ。第一に、バイデン政権は軍事力行使のカードを早期に排除した。最初にロシアに明確な警告信号を送った2021年12月9日、NATO同盟国とは関係なく単独で米軍兵力を配置してロシアの侵攻を抑止する計画があるかという記者たちの質問に対し、バイデンは「検討していない（not on the table）」と明確に線を引いた。[15] ウクライナの防衛が米国にとって重要な国家安全保障上の利益がかかった問題ではなく、米国内政治的に海外派兵を支持しない雰囲気が蔓延しており、バイデン自身が軍事介入主義に一貫して反対してきた経歴があるという点も、武力による問題解決を早期に断念させる重要な理由となったであろう。[16] バイデン自身は、世界的な軍事大国であるロシアを相手にした米軍派遣が「世界大戦（world war）」に発展しかねないことを懸念していると述べた。[17] このような文脈で、バイデン政権の決定は、複数の次元での慎重な考慮に基づいたものと評価できるが、これはロシアに対する米国政府の戦略的曖昧さを捨てる結果を招いた。[18] 米国自身が対ロシア抑止力強化に必要な迅速な展開能力を持たないと公言した셈である。

第二に、ウクライナに対し、ロシアの侵攻を阻止したり効果的に報復したりできる軍事的な手段を支援しなかった。ロシアがウクライナに侵攻する以前の過去2ヶ月間に発表された報告書を見ると、ロシアは国境地域に近接航空支援攻撃機Su-25SM、戦略爆撃機Tu-22M、S-400地対空ミサイルを配置し、ロシア陸軍の軍事作戦前に大規模な砲撃と空軍力支援があることを予告していた。[19] また、ウクライナはこれに備えた戦力が不在であるため、米国とNATOが迅速に防空、対戦車、対艦兵器を含む多様な武器体系を支援する必要があると強調していた。[20] 事実、このような政策提言は2014年のクリミア併合後、すでに数回提起されていたが、米国政府はそれがロシアを刺激する可能性があり、ウクライナに支援した軍事技術がロシアに流出する可能性があり、ウクライナが先端兵器を運用する能力を欠いているなど、様々な理由で、一貫して対ウクライナ武器支援を政策として採用しなかった。[21]これに対し、アレクサンダー・ヴィンドマン（Alexander Vindman）元米ホワイトハウス国家安全保障会議（National Security Council: NSC）欧州担当部長は、ウクライナが米国の先端兵器を適切に活用するのが困難であったということが事実だとしても、そのような兵器の存在自体がロシアの計算を変えたであろうと指摘している（Vindman 2022）。

第三に、バイデン政権は政権発足以来、一貫して政治力の不在という問題を露呈してきた。1月20日の世論調査結果によると、バイデン政権の支持率は43%と調査され、政府政策に対する強い不満も36%に達することが集計されたが、これは進歩陣営からは変化が遅すぎると、保守陣営からは米国的な価値観から逸脱し極端な左翼に偏っているとの非難を同時に受けているためと思われる。[22]新型コロナウイルス予防接種率を上げることに集中した防疫対策がオミクロン変異株の流行で無力化され、野心的に推進した大規模社会福祉プロジェクト「ビルド・バック・ベター（Build Back Better）」が、同じ民主党の上院議員二名の反対に遭い進展を見ない中で、大統領は彼らを説得することに失敗し続け、大統領選挙局面から見られた失言がテレビで繰り返し報道され、国民の半数が高齢の大統領の精神的健康を懸念する調査結果も現れる中で、バイデン政権に対する米国人の不満は増大している。[23]バイデン政権の低い政策実行力、すなわち決定の遅さと推進力の弱さをプーチンがどれほど重要な問題と見なしているかを科学的に検証することは困難であるが、これが米国の抑止態勢全体の信頼性を低下させる要因となっていることは明らかである。

したがって、バイデン政権がロシアのウクライナ侵攻を阻止するために傾けた抑止力強化の努力は、ロシアの既成事実化戦略の追求を阻止するための懲罰実行力の確保という側面では、明確な限界を示すものであったと言える。しかし、米国が抑止戦略を駆使しているのはウクライナに限ったことではない。そのため、今回の事態で浮き彫りになった米国の抑止力の限界は、米国が望むと望まざるとにかかわらず、他の地域で米国と対立状態にある潜在的な挑戦国にとって重要な変化として認識されるほかない。

III. 抑止の失敗後：中国、北朝鮮、そして米国

今回のウクライナ事態が東アジア諸国に与える含意は何であろうか。まず、中国が今回の事態を眺めながら台湾のことを考えることは明白である。ウクライナがNATO加盟を本格的に推進したように、台湾が中国のレッドラインとして設定した独立を宣言した場合、中国政府はどのように対応するのか。2014年のクリミア併合の際のように、今回もロシアが迅速に戦略目標を達成し、それに対してNATOと西側諸国が断固たる対応をしなかったためにプーチンの既成事実化戦略がそのまま新たな現状（status quo）となってしまった場合、中国もまた台湾に対してロシアのウクライナ侵攻を踏襲した方式を試みる可能性が高い。[24]例えば、台湾領土の周辺部にある東沙諸島、澎湖諸島、あるいは馬祖列島などの島嶼を先に占領する既成事実化戦略を展開する可能性がある。[25]。

北朝鮮も中国と同様の解釈を下す可能性がある。特に、バイデン政権の政策実行力の限界は短期間で克服できる問題ではないため、北朝鮮の立場からは朝鮮半島で自国の戦略目標と交渉力向上のために、より大胆な挑発に出る可能性が高い。もちろん、台湾と異なり韓国には、北朝鮮が既成事実化戦術を用いて全面戦争を避けつつも、奇襲的に占領できる地域はほとんどない。しかし、米国が弱体化した懲罰実行力の問題で強力な軍事的報復に乗り出さないという確信が得られれば、内部結束と高度化された北朝鮮軍事力の誇示のために、これまでとは質的に異なる武力挑発を敢行する可能性もある。例えば、大陸間弾道ミサイル発射実験、追加核実験、延坪島のような島嶼地域への砲撃攻撃、天安艦あるいはプエブロ号のような海上境界資産への攻撃または拿捕敢行といったカードを使用することも考えられる。北朝鮮がこのように威嚇的な挑発に出たとしても、既に高強度経済制裁を受けている北朝鮮に対して、米国が追加で加えることができる報復手段は多くない。

しかし、台湾と韓国はウクライナとは異なる。比較のために単純に軍事費支出だけを見ると、2020年時点で米国が7兆7千億、中国が2兆5千億、ロシアが600億、韓国が450億、台湾が120億、ウクライナが60億程度を使用していることから、上記の6カ国はおおよそ77：25：6：4.5：1.2：0.6の国力配分を示している。[26]もちろん、ロシアとウクライナの軍事力格差よりも中国と台湾の格差の方が大きいと見ることもできるが、台湾は米国の9番目に大きな貿易相手国（ウクライナは67番目）であり、グローバルバリューチェーンにおいて核心的な位置を占めている。ウクライナがNATOの同盟国ではないように、台湾も米国の公式同盟国ではないが、ウクライナとは異なり、台湾に対して米国は台湾関係法（Taiwan Relations Act）という独特の装置を置いて戦略的曖昧さを維持している（Haas 2022/02/22）。一方、韓国は米国の軍事同盟国であり、米軍駐留基地があり、各種先端情報資産、防空体制、および迅速な展開能力を有している。加えて、ピッグス湾侵攻の災難的な結果が、その後のキューバ危機展開過程でケネディ（John F. Kennedy）政権に確固たる対応意思を持たせたように、ウクライナ事態における抑止の失敗は、インド太平洋地域で米国がより断固として対応する結果をもたらす可能性もある。[27]何よりも、米国の抑止力を除いた台湾と韓国自身の能力だけでも、ウクライナと比較にならない迅速な展開能力と政策実行力を維持している。

問題は、中国と北朝鮮が米国同盟体制が東アジアで持つ抑止力の大きさを正確に把握しているかという点である。したがって、今回のウクライナ事態で確認された東ヨーロッパにおける米国とNATOの弱い抑止力を基準に、米国同盟体制が東アジアで維持している抑止力を誤って判断し、中国と北朝鮮が台湾と朝鮮半島で無謀な挑発に出ないように明確なシグナルを送ることが重要である。このような文脈で、韓国は地域内の米国同盟国と協力し、中国と北朝鮮が推進する可能性のある既成事実化戦略のシナリオを想定し、それぞれの挑発レベルに合った懲罰実行力を備えた上で、これを公然と示す努力を傾けるべきである。

これとは別に、今後のウクライナにおけるロシアの軍事作戦がどれほどの成功を収めるかも、その後の中国と北朝鮮の軍事戦略に非常に大きな影響を与えることは避けられない。軍事費支出面でロシアの10分の1に過ぎないウクライナが、予想よりもはるかにロシアの侵攻を防いでいる中で、春になり雪が溶ける解氷期になれば、悪名高いラスプーチッツァ（rasputitsa）の中でロシアの機甲部隊の進撃はさらに困難になり、主要拠点地域での市街戦も消耗戦の様相を呈さざるを得ない（Wasielewski and Jones 2022, 10）。すなわち、抑止の失敗が必ずしも防衛の失敗につながる可能性は低く、ロシアは莫大な費用を支払っても結局目標としたものを十分に達成できないかもしれない。そうなれば、今回の事態を注視している中国や北朝鮮も、軽率な挑発に出ることは難しくなるだろう。ウクライナ事態が「地球の反対側の他人の国の出来事」[28]ではないことは明らかである。■

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■著者: キム・ヤンギュ_ 東アジア研究院シニアリサーチフェロー、ソウル大学政治外交学部講師。ソウル大学でフランス教育・外交学学士号および外交学修士号を、フロリダ国際大学(Florida International University)で国際政治学博士号を取得。フロリダ国際大学政治外交学科で兼任教授(Adjunct Professor)を、コロンビア大学(Columbia University)サルツマン戦争・平和研究研究所(Arnold A. Saltzman Institute of War and Peace Studies)で客員研究員を務めた。フルブライト海外学位奨学金(Fulbright Graduate Study Award)およびスミス・リチャードソン財団(Smith Richardson Foundation)の「世界政治と国家経営フェローシップ」(World Politics and Statecraft Fellowship)を受賞。主要研究分野は、威嚇外交(coercive diplomacy)、核戦略、勢力遷移、米中関係、北朝鮮の核問題、そして国際政治および安全保障理論である。最近の研究として、「At the Brink of Nuclear War: Feasibility of Retaliation and the U.S. Policy Decisions During the 1962 Cuban Missile Crisis」および「The Feasibility of Punishment and the Credibility of Threats: Case Studies on the First Moroccan and the Rhineland Crises」がある。

■担当・編集: イ・スンヨン _EAI研究員、チョン・ジユン _EAIインターン奨学生

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