[EAI缅甸特别评论] ③ 2021年军变后缅甸与东盟

1. 前言

2021年2月，缅甸军方再次发动政变并夺取政权。政变发生在国会即将召开之际，而国会是基于2020年11月的选举而产生的。此次政变推翻了自2015年以来执政五年多的文官政府，使缅甸局势倒退至2011年军方进行政治改革之前的状态。一年过去了。在此期间，约有1500人被军方杀害，超过11000人被监禁。另有约100人在狱中遭受酷刑致死（The Irrawaddy 2022/01/05）。当然，实际数字预计会更高。尽管缅甸人民进行了反抗，民族团结政府（National Unity Government, NUG）和人民防卫军（People’s Defence Force, PDF）也在抵抗，但缅甸军方并未动摇。包括东盟在内的区域组织、区域国家、美国、欧洲等西方国家以及联合国（UN）的批评未能改变局势。

2. 2021年的缅甸与东盟

自1948年缅甸独立以来，70多年的历史中，非军方统治时期最长不过1948年至1962年的14年，以及2015年至2020年的5年，总计19年。缅甸经历了54年的军方统治。尽管面临国际社会的压力和劝说，缅甸军方在2011年突然进行了政治改革和自由化措施。自由化措施实施四年后的2015年，昂山素季领导的全国民主联盟（National League for Democracy, NLD）赢得选举并执政，缅甸的政治自由化和民主化前景备受期待。2020年11月，时隔五年再次举行的选举中，全国民主联盟再次获胜，并计划于2021年2月1日根据选举结果召开国会。就在第二个文官政府即将成立的前一天，军方发动政变，将缅甸的政治自由化推回原点。

自1997年缅甸成为东盟成员国以来，缅甸一直是东盟的政治负担。东盟希望缅甸政治自由化能够持续下去，从而解决这一政治负担。2021年2月的政变彻底粉碎了东盟的这一期望。东盟及各成员国的反应接踵而至。政变当天，东盟发表轮值主席声明，呼吁恢复正常状态，通过对话解决问题，并提及了《东盟宪章》（ASEAN Charter）中的民主、法治、人权和自由（ASEAN 2021, 1）。马来西亚和新加坡也发表声明，呼吁恢复正常状态和民主化进程（Ministry of Foreign Affairs, Singapore 2021/03/02）。随后，文莱（2月24日）、印度尼西亚（2月8日）、泰国（3月1日、3月11日）、菲律宾（2月9日、3月3日）、柬埔寨（3月9日）等其他东盟成员国也发表了声明，表达了对缅甸局势的担忧（Al Jazeera 2021/02/01）。印度尼西亚外交部长蕾特诺·马尔苏迪（Retno Marsudi）通过与东盟主要国家外长磋商，寻求东盟层面的应对措施，并于2月24日会见了正在泰国访问的缅甸外长，转达了东盟层面的担忧（Erwida and Koya 2021/02/24）。

在各成员国做出反应和应对之后，东盟整体层面的行动直到政变发生近三个月后的4月24日才出现。东盟领导人举行会议，就解决缅甸问题达成了“五点共识”（Five-Point Consensus）。尽管缅甸民主派反对，但政变主导者、缅甸军方总司令敏昂莱（Min Aung Hlaing）也出席了此次峰会。会上，各国领导人发表了包含五点共识的轮值主席声明，内容包括：1）立即停止暴力，所有各方保持克制；2）为寻求和平解决方案进行建设性对话；3）由东盟轮值主席派遣特使促进对话；4）东盟提供人道主义援助；5）允许东盟特使接触所有政治派别（ASEAN 2021/04/24）。

东盟在解决缅甸问题上达成了共识，这一点值得肯定。然而，这份轮值主席声明虽然承认缅甸局势存在问题，但却体现了东盟回避内部冲突和紧张局势，不愿将其公开化的态度。声明的标题并未提及缅甸。五点共识被单独作为附件列出。长达九点的轮值主席声明中，除了提及东盟中心性等一般性事项、对文莱担任东盟轮值主席国角色的期望与评价、对东盟共同体建设的评价、应对新冠疫情以及与对话伙伴的合作事项外，仅在第八、九点提及了缅甸问题。其中第九点更是将缅甸问题浓缩为罗兴亚（Rohingya）问题所处的若开邦（Rakhine）局势，而非政变本身。[1]缅甸政变及其引发的问题，仅在第八点和作为附件的五点共识中有所提及。

四月峰会达成的五点共识的执行过程更是问题重重。敏昂莱在参加四月峰会后回国，缅甸军方随即发表声明，实际上无视了该共识。声明中明确表示，“将最大限度地考虑东盟的建设性建议”，但目前缅甸军方的首要任务是“恢复法治”以及“国内和平与稳定”（Bhavan 2021/04/27）。东盟派遣特使是为了稳定缅甸局势，但缅甸军方却表现出只有在军方恢复国内秩序后，才能考虑东盟的五点共识的态度。六月，东盟轮值主席国文莱的第二外交部长埃里万·尤索夫（Erywan Yusof）和东盟秘书长林玉辉（Lim Jock Hoi）访问了缅甸，但却空手而归。此次访问是在东盟内部尚未就特使任命达成一致的情况下采取的行动，这加剧了东盟内部关于他们是否以特使身份访问的混乱（Editorial Board 2021/06/10）。

经过一番混乱，特使任命最终于八月正式进行。东盟于8月4日正式任命埃里万·尤索夫为特使（Tom 2021/08/05）。尽管历经波折得以任命，但特使能做的事情却非常有限。东盟设定条件，如果不能接触和会见昂山素季，就不能向缅甸派遣特使，而缅甸军方拒绝了这一条件（Grant 2021）。原定于十月派遣的东盟特使行程因此推迟。在东盟特使任命停滞不前之际，下半年的东盟峰会临近。国际社会对东盟处理缅甸问题的意愿和能力的批评，因围绕特使任命的一系列失误而加剧。国际社会批评东盟至今所表现出的行为表明其既无意愿也无能力解决缅甸问题。东盟为了避免这些批评，不得不采取某种措施。最终，东盟决定不邀请缅甸代表参加十月底以视频会议形式举行的东盟峰会（ABC News 2021/10/16）。

从东盟的角度来看，作为拥有缅甸这样一个成员国的组织，必须对外界批评其在解决事态方面犹豫不决做出回应。将缅甸排除在外，对东盟而言是非常罕见的举动。从逻辑上讲，东盟不能排除缅甸。东盟的决策遵循“无异议原则”（consensus without objection），即除非有明确反对，否则即为通过（Rodolfo 2006）。如果东盟决定不邀请缅甸参加峰会，则需要获得缅甸这个成员国的同意。缅甸军方对此可能会表示反对，届时缅甸仍可能参加峰会。东盟决定将缅甸排除在峰会之外，意味着在排除缅甸的决定上，缅甸作为成员国没有参与决策。这可以被解读为，在排除缅甸的决策过程中，缅甸作为成员国被剥夺了参与权。这相当于间接不承认缅甸的成员国地位。从技术上讲，在将缅甸排除在东盟峰会之外的同时，这一决定也隐含了一个信息，即东盟层面不承认缅甸现政权是缅甸的合法政府。

尽管缅甸被排除在峰会之外具有象征意义，但其实际效果有限。无论是否将缅甸军方排除在峰会之外，或者东盟是否承认缅甸，都无法直接影响缅甸国内的局势和军方的统治。军方在东盟峰会前夕释放了超过5000名政治犯，这是一种示好姿态，但这种姿态并未削弱军方的统治，也未能解决缅甸国内的民主和人权问题（BBC 2021/10/18）。

3. 两次缝合，第三次失败

2021年缅甸军变及其引发的东盟负担，早在20世纪90年代就已预见。1990年推翻选举结果并巩固权力的缅甸军方，为了获得合法性，开始通过对外开放寻求经济增长，并开始接触东盟。与同期加入的越南、老挝、柬埔寨不同，缅甸加入东盟的过程并不顺利。尽管面临国际社会的压力和东盟内部的担忧，缅甸最终还是加入了东盟，这成为了东盟与缅甸之间恩怨的开端。缅甸寻求加入东盟的时期，恰逢国际社会，特别是西方国家开始对缅甸施加经济压力的时期。1988年镇压民主运动后，缅甸军方为了获得合法性，勉强举行了1990年大选，结果却在选举中惨败于全国民主联盟。军方宣布选举无效并继续掌权，国际社会对此强烈反对，要求根据选举结果召开议会并让军方下台。美国、欧洲等国际社会对缅甸实施了经济制裁。缅甸加入东盟正是在这种背景下推进的。

国际社会对东盟的批评声浪不断，认为缅甸加入东盟不仅会赋予缅甸军政府合法性，而且不利于缅甸的民主化。欧洲的反对尤为强烈。1996年，欧洲联盟禁止缅甸代表团参加亚洲欧洲会议（ASEM）。同年，欧盟效仿美国的先例，禁止所有高级官员访问缅甸，同时也禁止缅甸军方官员访问欧洲。此举意味着，即使缅甸成为东盟成员国，也无法参加亚欧会议。同样，欧盟也无法参加由拥有缅甸这一成员国的东盟主办的会议（Alice 2009, 122-123）。加拿大也因缅甸加入东盟而中断了与东盟的合作项目。美国则从1997年开始正式对缅甸实施经济制裁。

尽管面临国际压力，东盟仍从1995年开始逐步为缅甸加入东盟进行制度性准备（Stephen 2010, 336）。[2]东盟为缅甸加入成员国创造了理论依据。这通常被称为“建设性接触”（constructive engagement）。东盟认为，对于像缅甸这样存在军方统治、民主和人权问题的国家，与其放任不管并期望其自行改变，不如将其纳入东盟框架内，通过对话和激励来引导其改变（Rodolfo 2006, 131-135）。[3]当然，并非所有东盟国家立场都一致。当时相对更自由化的菲律宾和泰国政府对缅甸加入持保留态度，而处于威权统治下的印度尼西亚以及1997年的轮值主席国马来西亚则对缅甸加入持更积极的态度。缅甸加入东盟，是第一次“缝合”，即在不解决缅甸这一棘手问题的情况下，将其草草处理并搁置。

第一次争议被草草处理后，很快就孕育了第二次争议。东盟按照字母顺序轮流担任轮值主席国。2006年，即加入东盟九年后，缅甸的轮值主席国任期即将到来。一场围绕缅甸的风暴再次袭来。截至2005年，缅甸的民主和人权状况几乎没有改善。将缅甸纳入东盟并期望其改变的东盟在1997年的论调变得毫无意义。美国宣布，如果缅甸担任轮值主席国，将抵制东盟地区论坛（ASEAN Regional Forum, ARF）的参与。2005年，时任英国外交大臣伊恩·皮尔森（Ian Pearson）宣布，如果缅甸在2006年担任东盟轮值主席国，美国和欧洲将缺席所有与东盟相关的会议（Al Jazeera 2005/07/26）。东盟国家通过与缅甸军方进行事先协商，让缅甸自行宣布放弃一次轮值主席国资格，从而暂时平息了事态（Murray 2005）。这是一种权宜之计，既能平息外部压力，又能让缅甸保全面子。这是东盟草草处理缅甸问题的第二次“缝合”。

未能解决缅甸问题并在两次机会中将其搁置的东盟过往，导致了2021年东盟陷入的困境。2021年，不仅是东盟的行为方式，连东盟的基本原则也受到了质疑。基于区域内最悠久的多边合作经验，东盟在区域国际关系和多边合作中应占据中心地位的“东盟中心性”（ASEAN Centrality）也受到了质疑。人们质疑：“一个连成员国内部发生的政变都无法有效处理的区域组织，如何能在包含更大国家的区域多边合作中占据中心地位？”（Aaron 2021）。夹在大国之间的东盟，一直以来都以“东盟中心性”的论调来寻找其在区域内的存在意义。此外，围绕缅甸问题，东盟内部的意见分歧甚至动摇了“东盟团结”（ASEAN Unity）。

1997年、2005年以及2021年缅甸问题及其对东盟的回应背后，都存在着“东盟方式”（ASEAN Way）的原则。东盟成员国在处理成员国内部问题时，倾向于将其视为内政而不愿干涉，这种传统至今一直作为一种安全机制，使得东盟成员国在其国内问题上不会在东盟舞台上受到批评。东盟国家倾向于回避暴露和坦诚讨论东盟内部问题，宁愿进行适度的妥协和私下达成协议，而不是立即解决问题，即使会带来痛苦。东盟成员国缺乏动力去废弃这种安全机制和行为方式，并迈向更高层次的区域合作。这种东盟的态度促成了1997年和2005年对缅甸问题的妥协，而当时未能解决的缅甸问题，在2021年再次给东盟带来了根本性的挑战。

4. 结语

2021年2月缅甸军变后，东盟在解决问题方面再次暴露了其局限性。沉溺于“东盟方式”的东盟，以及躲在东盟这一区域组织背后的东盟各国，未能为解决缅甸局势发挥重要作用。在国际舆论的压力下举行的四月峰会所达成的五点共识也未能得到执行。东盟国家在任命特使问题上陷入混乱，任命拖延四个月后，被任命的特使也未能有效接触缅甸问题。由于军方的阻挠，无法接触到反对军方政权的力量。在日益增长的批评声中，东盟采取了不邀请缅甸参加十月底峰会的方式来应对。尽管从逻辑和技术上讲，东盟通过不让缅甸参与决策过程，向外界传递了关于缅甸成员国资格和地位的潜在信息，但并未明确谴责缅甸军方或提及缅甸的成员国资格。也许东盟内部普遍存在一种“人人有责，实则无人负责”的心态。这种犹豫不决的回应最终给东盟带来了负担。东盟中心性、东盟团结等东盟的重要原则，因缅甸事件而遭受重创。

当然，不能将过去一年的责任完全归咎于东盟。2月1日政变发生后，沸腾的国际舆论、对缅甸军方的谴责以及媒体的关注，在三四个月后明显减弱。缅甸国内反抗军方的斗争完全成为了缅甸人民的责任，外部支持他们的声音也逐渐减弱。联合国安理会也因常任理事国中国和俄罗斯的反对而未能提供实质性帮助。国际社会将注意力从缅甸转移，转向国内的新冠疫情应对以及美中竞争。在此期间，对东盟的批评反而增加了。诚然，东盟的回应并非理想，也并非有效。尽管如此，随着时间的推移，国际社会并未直接介入解决缅甸问题，而是仅仅提高了对拥有缅甸这一成员国的东盟的批评声。我们应该反思，那些在解决缅甸问题上无能为力的国际社会，是否正在将东盟当作替罪羊，并通过批评东盟来欺骗自己，认为自己已经尽到了道义和伦理上的责任。■

参考文献

Aaron Connelly. 2021. "The coup in Myanmar and the threat to ASEAN centrality." The International Institute for Strategic Studies. March 1.

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Alice D. Ba. 2009. (Re)Negotiating East and Southeast Asia: Region, Regionalism, and the Association of Southeast Asian Nations. Stanford: Stanford University Press. Pp. 122-123.

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Al Jazeera. 2021. “‘Serious blow to democracy’: World condemns Myanmar military coup.” Al Jazeera. February 1.

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ASEAN. 2021. “ASEAN Chairman’s Statement on The Developments in The Republic of The Union of Myanmar.” January 1 (https://asean.org/asean-chairmans-statement-on-the-developments-in-the-republic-of-the-union-of-myanmar/).

BBC. 2021. “Myanmar to release 5,000 prisoners held over coup.” BBC. October 18.

Bhavan Jaipragas. 2021. “Myanmar’s junta to consider Asean’s five-point consensus after ‘stabilising’ the country.” South China Morning Post. April 27.

Editorial board. 2021. “Brunei’s disastrous mission.” The Jakarta Post. June 10.

Erwida Maulia and Koya Jibiki. 2021. “Indonesia and Myanmar foreign ministers meet in Bangkok.” Nikkei Asia. February 24.

Grant Peck. 2021. “Envoy aborts visit to Myanmar, straining ASEAN relations.” AP News. October 15.

Ministry of Foreign Affairs, Singapore. 2021. “Minister for Foreign Affairs Dr Vivian Balakrishnan’s Intervention at the Informal ASEAN Ministerial Meeting on 2 March 2021 at 1600hrs.” March 2 (https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2021/03/02032021-IAMM)

Ministry of Foreign Affairs, Malaysia. 2021. “LATEST SITUATION IN MYANMAR.” February 2 (https://www.kln.gov.my/web/guest/-/latest-situation-in-myanmar).

Murray Hiebert. 2005. “Myanmar Yields Asean-Chair Turn to Defuse Tension.” The Wall Street Journal. July 27.

Rodolfo C. Severino. 2006. Southeast Asia in Search of an ASEAN Community: Insights from the former ASEAN Secretary-general. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies. Pp. 34-35.

The Irrawaddy. 2022. “Head of Myanmar’s Shadow Govt Vows to Continue ‘Second Struggle for Independence’” The Irrawaddy. January 5.

Tom Allard. 2021. “ASEAN appoints Brunei diplomat as envoy to Myanmar.” Reuters. August 5.

[1]关于罗兴亚问题的提及，也并非直接提及缅甸方面不愿提及的罗兴亚族，而是以主要发生问题的缅甸‘若开邦局势（situation in Rakhine State）’这一迂回的方式来表达。

[2]东盟于1994年邀请缅甸参加东盟会议，并签署了《东南亚友好合作条约》（Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia, TAC）。缅甸军政府次年解除了昂山素季的软禁，并获得了东盟观察员资格。1996年，缅甸得以作为成员国参与东盟地区论坛（ASEAN Regional Forum, ARF），并最终于1997年加入了东盟。 Stephen McCarthy. 2010. “Burma and ASEAN: A Marriage of Inconvenience.” in Lowell Dittmer. Burma or Myanmar: The Struggle for National Identity. Singapore: World Scientific Publishing. p. 336.

[3]更多内容请参考 Rodolfo C. Severino. 2006. Southeast Asia in Search of an ASEAN Community: Insights from the former ASEAN Secretary-general. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies. Pp. 131-135.

■ 作者: 李在贤毕业于延世大学政治外交系并获得政治学硕士学位，在澳大利亚莫多克大学获得政治学博士学位。现任峨山政策研究院高级研究员。曾任东盟地区论坛（ARF）知名专家小组（EEP）成员、外交部政策咨询委员、新南方政策特别委员会咨询委员、前韩国东南亚研究所专任研究员、前国立外交院外交安保研究中心客座教授。相关研究包括《新南方政策在朝鲜半岛和平中的作用》（2018）、《非典型性和非正式性的东盟决策》（2019）、《G-Zero时代下的全球与地区秩序及中等强国》（2020）等。

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