[EAI Особый комментарий по Мьянме] ③ Мьянма и АСЕАН после военного переворота 2021 года

1. Введение

В феврале 2021 года военные Мьянмы снова совершили государственный переворот и захватили власть. Переворот был совершен в день созыва нового парламента на основе выборов, состоявшихся в ноябре 2020 года, свергнув гражданское правительство, которое просуществовало чуть более пяти лет с 2015 года, и отбросив ситуацию в Мьянме назад к периоду политических реформ, начатых военными в 2011 году. Прошел год с тех пор. За это время около 1500 человек погибли от рук военных, более 11 000 человек были заключены в тюрьму. Около 100 человек погибли в результате пыток в тюрьме («The Irrawaddy 2022/01/05). Конечно, предполагается, что фактическое число жертв выше. Несмотря на сопротивление многочисленных граждан Мьянмы, выступающих против военного правления, Национального правительства единства (National Unity Government, NUG) и Сил народной обороны (People’s Defence Force, PDF), военные Мьянмы остаются непоколебимыми. Критика со стороны региональных организаций, таких как АСЕАН, региональных держав, западных стран во главе с США и Европой, а также Организации Объединенных Наций (ООН) не привела к изменению ситуации.

2. Мьянма и АСЕАН в 2021 году

За более чем 70-летнюю историю Мьянмы с момента обретения независимости в 1948 году, период военного правления длился 54 года, а периоды, не связанные с военным правлением, составляли в лучшем случае 14 лет (1948-1962) и 5 лет (2015-2020), в общей сложности 19 лет. Несмотря на международное давление и убеждение, военные Мьянмы внезапно провели политические реформы и либерализацию в 2011 году. В 2015 году, через четыре года после либерализации, Национальная лига за демократию (National League for Democracy, NLD) во главе с Аун Сан Су Чжи пришла к власти, и возросли ожидания политической либерализации и демократизации Мьянмы. На выборах, состоявшихся в ноябре 2020 года, через пять лет после предыдущих, Национальная лига за демократию снова одержала победу, и 1 февраля 2021 года должен был быть созван парламент в соответствии с результатами этих выборов. В день, предшествующий началу работы второго гражданского правительства, военные совершили государственный переворот, вернув политическую либерализацию Мьянмы к исходной точке.

С момента вступления Мьянмы в АСЕАН в 1997 году она стала политическим бременем для организации. АСЕАН надеялась, что политическая либерализация в Мьянме, с таким трудом достигнутая, продолжится и это политическое бремя будет снято. Переворот в феврале 2021 года полностью разрушил эти надежды АСЕАН. Последовала череда реакций со стороны АСЕАН и отдельных стран-членов. В день переворота АСЕАН опубликовала заявление председателя, призывая к возвращению к конституционному порядку и решению проблем путем диалога, упоминая Демократию, верховенство права, права человека и свободы, закрепленные в Уставе АСЕАН (ASEAN 2021, 1). Малайзия и Сингапур также выступили с заявлениями, призывая к возвращению к конституционному порядку и возобновлению процесса демократизации (Ministry of Foreign Affairs, Singapore 2021/03/02). Вскоре после этого другие страны-члены АСЕАН, такие как Бруней (24 февраля), Индонезия (8 февраля), Таиланд (1 марта, 11 марта), Филиппины (9 февраля, 3 марта), Камбоджа (9 марта), также выступили с заявлениями, выражающими обеспокоенность ситуацией в Мьянме («Al Jazeera 2021/02/01). Министр иностранных дел Индонезии Ретно Марсуди искала пути реагирования на уровне АСЕАН через обсуждение с министрами иностранных дел ключевых стран АСЕАН и также передала обеспокоенность АСЕАН министру иностранных дел Мьянмы во время визита в Таиланд 24 февраля (Erwida and Koya 2021/02/24).

Движение на уровне всей АСЕАН, выходящее за рамки реакций и действий отдельных стран, произошло почти через три месяца после переворота, 24 апреля. Главы государств и правительств стран АСЕАН встретились в секретариате АСЕАН и достигли консенсуса из пяти пунктов (Five-Point Consensus) для решения проблемы Мьянмы. Несмотря на возражения демократических сил Мьянмы, главнокомандующий вооруженными силами Мьянмы Мин Аун Хлаин, главный виновник переворота, также принял участие в этой встрече на высшем уровне. На этой встрече главы государств и правительств приняли заявление председателя, содержащее пять пунктов консенсуса: 1) немедленное прекращение насилия и сдержанность всех сторон, 2) конструктивный диалог для поиска мирного решения, 3) назначение специального посланника председателя АСЕАН для содействия диалогу, 4) гуманитарная помощь со стороны АСЕАН, 5) разрешение специальному посланнику АСЕАН доступа ко всем политическим силам (ASEAN 2021/04/24).

Следует оценить тот факт, что АСЕАН достигла определенного соглашения для решения проблемы Мьянмы. Однако это заявление председателя, хотя и признает наличие проблемы в ситуации в Мьянме, отражает позицию АСЕАН, направленную на избежание внутренних конфликтов и напряженности и невынесение их на первый план. В заявлении председателя АСЕАН Мьянма не упоминается в заголовке. Пять пунктов консенсуса прилагаются отдельно, как приложение. В заявлении председателя, состоящем из девяти пунктов, также упоминаются общие вопросы, такие как центральная роль АСЕАН, ожидания и оценка роли Брунея как председателя АСЕАН, оценка построения сообщества АСЕАН, реагирование на COVID-19, вопросы сотрудничества с партнерами по диалогу, и только пункты 8 и 9 касаются проблемы Мьянмы. Более того, пункт 9 касается ситуации в штате Ракхайн в Мьянме, которая сводится к проблеме рохинджа (Rohingya), а не к проблеме переворота.[1] Военный переворот в Мьянме и связанные с ним проблемы полностью отражены в пункте 8 и пяти пунктах консенсуса, представленных в приложении.

Процесс выполнения пяти пунктов, согласованных на саммите в апреле, был еще более проблематичным. По возвращении Мин Аун Хлаина, участвовавшего в саммите в апреле, военные Мьянмы фактически опубликовали заявление, игнорирующее это соглашение. В этом заявлении было заявлено, что, хотя «будут учтены конструктивные предложения» АСЕАН, главными задачами военных Мьянмы в настоящее время являются «восстановление правопорядка» и «внутренний мир и стабильность» (Bhavan 2021/04/27). Назначение специального посланника АСЕАН должно было стабилизировать ситуацию в Мьянме, но военные Мьянмы заняли позицию, согласно которой они смогут рассмотреть пять пунктов консенсуса АСЕАН только после восстановления внутреннего порядка. В июне заместитель министра иностранных дел Брунея, председателя АСЕАН, Эриван Юсоф и генеральный секретарь АСЕАН Лим Джок Хой посетили Мьянму, но вернулись с пустыми руками. Этот визит был предпринят без достижения консенсуса внутри АСЕАН относительно специального посланника АСЕАН, что только усилило путаницу внутри АСЕАН относительно того, имели ли они статус специального посланника АСЕАН или нет (Editorial Board 2021/06/10).

После этой путаницы назначение специального посланника было официально оформлено в августе. АСЕАН официально назначила Эривана Юсофа специальным посланником 4 августа (Tom 2021/08/05). Несмотря на назначение после многих перипетий, специальный посланник мало что мог сделать. АСЕАН поставила условие, что не может направить специального посланника в Мьянму, если не будет разрешен доступ и встреча с Аун Сан Су Чжи, но военные Мьянмы не согласились на это (Grant 2021). График визита специального посланника АСЕАН, запланированный на октябрь, был отложен. Пока назначение специального посланника АСЕАН находилось в тупике, приближался саммит АСЕАН во второй половине года. Международная критика воли и способности АСЕАН решать проблему Мьянмы усилилась из-за ряда ошибок, связанных с назначением специального посланника АСЕАН. Международное сообщество критиковало АСЕАН за отсутствие воли и способности решать проблему Мьянмы, исходя из ее действий до сих пор. Чтобы избежать этой критики, АСЕАН пришлось предпринять определенные меры. В итоге АСЕАН решила не приглашать представителя Мьянмы на саммит АСЕАН, который проходил в формате видеоконференции в конце октября («ABC News 2021/10/16).

С точки зрения АСЕАН, необходимо было как-то отреагировать на критику о том, что АСЕАН, имеющая Мьянму в качестве члена, проявляет пассивность в усилиях по решению проблемы. Исключение Мьянмы было весьма необычным шагом для АСЕАН. Логически АСЕАН не может исключить Мьянму. Принятие решений в АСЕАН основано на принципе консенсуса, при котором отсутствие возражений означает согласие (Rodolfo 2006). Если бы АСЕАН решила не приглашать Мьянму на саммит, ей потребовалось бы согласие Мьянмы как члена. Военные Мьянмы, вероятно, возразили бы, и Мьянма могла бы участвовать в саммите. Исключение Мьянмы из саммита означает, что Мьянма была исключена из консенсуса внутри АСЕАН относительно исключения Мьянмы. В расширенном толковании это означает, что Мьянма была лишена своих прав как член в процессе принятия решений об исключении Мьянмы. Это равносильно косвенному непризнанию статуса Мьянмы как члена. Технически, одновременно с исключением Мьянмы из АСЕАН, это решение несет в себе неявное послание о том, что АСЕАН не признает нынешние военные власти Мьянмы в качестве законного правительства Мьянмы.

Хотя исключение Мьянмы из саммита имеет символическое значение, его практическое воздействие ограничено. Независимо от того, исключены ли военные Мьянмы из саммита или АСЕАН не признает Мьянму, это не может напрямую повлиять на ситуацию в Мьянме и правление военных. Хотя военные предприняли жест доброй воли, освободив более 5000 политических заключенных перед саммитом АСЕАН, этот жест не ослабил правление военных и не решил проблему демократии и прав человека в Мьянме («BBC 2021/10/18).

3. Дважды замазали, третий раз провалились

Военный переворот в Мьянме в 2021 году и связанное с ним бремя для АСЕАН были предсказуемы еще с 1990-х годов. Военные Мьянмы, аннулировавшие результаты выборов 1990 года и укрепившие свою власть, начали обращаться к АСЕАН, стремясь к экономическому росту через внешнюю открытость для получения легитимности. В отличие от Вьетнама, Лаоса и Камбоджи, вступивших примерно в то же время, процесс вступления Мьянмы в АСЕАН не был гладким. Принятие Мьянмы в АСЕАН, несмотря на международное давление и опасения внутри АСЕАН, стало началом неблагоприятных отношений между АСЕАН и Мьянмой. Период, когда Мьянма стремилась к вступлению в АСЕАН, совпал с периодом, когда международное сообщество, особенно западные страны, оказывало экономическое давление на Мьянму. Военные Мьянмы, подавившие демократическое движение 1988 года, неохотно провели всеобщие выборы в 1990 году, чтобы получить легитимность, но потерпели сокрушительное поражение от Национальной лиги за демократию. Военные аннулировали результаты выборов и продолжили свое правление, что вызвало резкое неприятие со стороны международного сообщества, требовавшего созыва парламента в соответствии с результатами выборов и отставки военных. США, Европа и другие страны ввели экономические санкции против Мьянмы. Вступление Мьянмы в АСЕАН происходило в этих условиях.

АСЕАН подверглась международной критике за то, что вступление Мьянмы в организацию может не только придать легитимность режиму военных Мьянмы, но и не будет способствовать демократии в Мьянме. Сопротивление со стороны Европы было очень сильным. Европейский союз запретил участие делегации Мьянмы в Азиатско-европейской встрече на высшем уровне (ASEM) в 1996 году. В том же году ЕС, следуя примеру США, запретил визиты всех высокопоставленных чиновников в Мьянму, а также визиты военных деятелей Мьянмы в Европу. Из-за этих мер, даже став членом АСЕАН, Мьянма не могла участвовать в совещаниях АСЕМ. Аналогично, ЕС не мог участвовать в совещаниях, организованных АСЕАН, членом которой является Мьянма (Alice 2009, 122-123). Канада также приостановила совместные проекты с АСЕАН из-за вступления Мьянмы. США начали применять экономические санкции против Мьянмы с 1997 года.

Несмотря на это международное давление, АСЕАН начала принимать необходимые институциональные меры для вступления Мьянмы с 1995 года (Stephen 2010, 336).[2] Была создана логика для вступления Мьянмы в организацию. АСЕАН утверждала, что вместо того, чтобы оставлять страны с военным правлением, проблемами демократии и прав человека, такие как Мьянма, на произвол судьбы и ожидать изменений, предпочтительнее вовлечь их в АСЕАН и стимулировать изменения через диалог и стимулы (Rodolfo 2006, 131-135). Это известно как «конструктивное взаимодействие» (constructive engagement).[3] Конечно, позиции всех стран АСЕАН не были одинаковыми. Правительства Филиппин и Таиланда, которые были более либеральными, чем обычно, занимали сдержанную позицию в отношении вступления Мьянмы, в то время как Индонезия под авторитарным правлением и Малайзия, ставшая председателем в 1997 году, были более позитивно настроены к вступлению Мьянмы. Вступление Мьянмы в АСЕАН было первым «замазыванием» проблемы, когда ее решили относительно гладко, вместо того чтобы решить сложную проблему Мьянмы.

Проблема, которая была относительно гладко решена в первый раз, породила вторую проблему. АСЕАН назначает председателя по алфавитному порядку стран-членов. В 2006 году, через девять лет после вступления в АСЕАН, подошла очередь Мьянмы стать председателем. Снова над Мьянмой сгустились тучи. К 2005 году ситуация с демократией и правами человека в Мьянме почти не улучшилась. Логика АСЕАН 1997 года о привлечении Мьянмы и ее изменении стала бессмысленной. США заявили, что в случае председательства Мьянмы в АСЕАН они бойкотируют участие в Региональном форуме АСЕАН (ASEAN Regional forum, ARF). В 2005 году тогдашний министр иностранных дел Великобритании Иэн Пирсон заявил, что если Мьянма станет председателем АСЕАН в 2006 году, США и Европа не будут участвовать во всех совещаниях, связанных с АСЕАН («Al Jazeera 2005/07/26). Страны АСЕАН путем предварительных консультаций с военными Мьянмы достигли примерного соглашения, которое заключалось в том, что Мьянма сама откажется от своего права на председательство на один срок (Murray 2005). Это было временное решение, которое позволило АСЕАН избежать внешнего давления, а Мьянме сохранить лицо. Это второй случай, когда АСЕАН относительно гладко обошла проблему Мьянмы.

Неспособность АСЕАН решить проблему Мьянмы и замять ее в двух случаях привела к затруднительному положению АСЕАН в 2021 году. В 2021 году под сомнение были поставлены не только действия АСЕАН, но и ее основополагающие принципы. Возник вопрос о «центральной роли АСЕАН» (ASEAN Centrality), согласно которому АСЕАН должна занимать центральное место в региональных международных отношениях и многостороннем сотрудничестве, опираясь на свой многолетний опыт многостороннего сотрудничества в регионе. Возник вопрос: «Как региональная организация, неспособная эффективно решать проблемы, связанные с государственным переворотом внутри страны-члена, может занимать центральное место в многостороннем сотрудничестве, охватывающем более крупные страны региона?» (Aaron 2021). АСЕАН, находящаяся между великими державами, искала смысл своего существования в регионе на основе дискурса о центральной роли АСЕАН. Более того, разногласия внутри АСЕАН по поводу проблемы Мьянмы поставили под угрозу даже «единство АСЕАН» (ASEAN Unity).

В основе реакции АСЕАН на проблему Мьянмы в 1997, 2005 и 2021 годах лежит принцип «Пути АСЕАН» (ASEAN Way). Традиция АСЕАН, заключающаяся в том, чтобы рассматривать внутренние проблемы стран-членов как внутренние дела и избегать вмешательства, до сих пор действовала как своего рода гарантия безопасности, позволяющая странам-членам АСЕАН не подвергаться критике за свои внутренние проблемы на площадке АСЕАН. Страны АСЕАН предпочитали раскрывать и честно обсуждать внутренние проблемы АСЕАН, а также идти на компромиссы и заключать закулисные соглашения, вместо того чтобы немедленно решать проблемы, даже если это вызывало трудности. Страны-члены АСЕАН не имели стимулов отказываться от этих гарантий и моделей поведения и переходить к более высокому уровню регионального сотрудничества. Такое отношение АСЕАН привело к компромиссам по Мьянме в 1997 и 2005 годах, и нерешенные тогда проблемы Мьянмы снова ставят фундаментальные вопросы перед АСЕАН в 2021 году.

4. Заключение

После военного переворота в Мьянме в феврале 2021 года АСЕАН в очередной раз продемонстрировала свои пределы в решении проблем. АСЕАН, довольствуясь «Путем АСЕАН», и отдельные страны АСЕАН, скрывающиеся за региональной организацией АСЕАН, не сыграли значительной роли в решении ситуации в Мьянме. Пять пунктов консенсуса, достигнутые на саммите в апреле, который был проведен под давлением общественного мнения, не были выполнены. Страны АСЕАН проявили путаницу в назначении специального посланника АСЕАН, и специальный посланник АСЕАН, назначенный через четыре месяца, не смог должным образом подойти к проблеме Мьянмы. Столкнувшись с препятствиями со стороны военных, доступ к противникам военного режима был невозможен. На фоне растущей критики АСЕАН отреагировала, не пригласив Мьянму на саммит в конце октября. Хотя АСЕАН, возможно, передала неявное послание о статусе Мьянмы как члена, не предоставив Мьянме возможности участвовать в принятии решений АСЕАН, она не смогла явно осудить военные власти Мьянмы или прокомментировать статус Мьянмы как члена. Возможно, в АСЕАН распространено мнение, что ответственность всех — ничья ответственность. Такая вялая реакция в конечном итоге ложится бременем на АСЕАН. Важные принципы АСЕАН, такие как центральная роль АСЕАН и единство АСЕАН, получили серьезный удар в результате ситуации в Мьянме.

Конечно, нельзя винить только АСЕАН в процессе, который произошел за последний год. Международное общественное мнение, которое возмутилось после переворота 1 февраля, критика в адрес военных Мьянмы и внимание СМИ заметно ослабли через 3-4 месяца. Борьба против военных в Мьянме стала исключительно делом народа Мьянмы, и голоса внешней поддержки им стали реже. Совет Безопасности ООН также не смог оказать существенной помощи из-за возражений постоянных членов, таких как Китай и Россия. Международное сообщество отвлеклось от Мьянмы и переключило свое внимание на внутренние меры по борьбе с COVID-19 и конкуренцию между США и Китаем. Тем временем критика в адрес АСЕАН, наоборот, возросла. Конечно, реакция АСЕАН не была желательной. Она также не была эффективной. Тем не менее, с течением времени международное сообщество, вместо того чтобы играть прямую роль в ситуации в Мьянме, лишь усиливало критику в адрес АСЕАН, имеющей Мьянму в качестве члена. Следует задуматься, не обманывает ли себя международное сообщество, неспособное решить проблему Мьянмы, тем, что оно делает АСЕАН козлом отпущения и тем самым удовлетворяет свою моральную и этическую ответственность, критикуя АСЕАН. ■

Список литературы

Aaron Connelly. 2021. "The coup in Myanmar and the threat to ASEAN centrality." The International Institute for Strategic Studies. March 1.

ABC News. 2021. “ASEAN members elect not to invite Myanmar`s military leader Min Aung Hlaing to summit.” ABC News. October 16.

Alice D. Ba. 2009. (Re)Negotiating East and Southeast Asia: Region, Regionalism, and the Association of Southeast Asian Nations. Stanford: Stanford University Press. Pp. 122-123.

Al Jazeera. 2005. “Myanmar to forgo Asean chairmanship.” Al Jazeera. July 26.

Al Jazeera. 2021. “‘Serious blow to democracy’: World condemns Myanmar military coup.” Al Jazeera. February 1.

ASEAN. 2021. “Chairman’s Statement on the ASEAN Leaders’ Meeting.” April 24 (https://asean.org/wp-content/uploads/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf).

ASEAN. 2021. “ASEAN Chairman’s Statement on The Developments in The Republic of The Union of Myanmar.” January 1 (https://asean.org/asean-chairmans-statement-on-the-developments-in-the-republic-of-the-union-of-myanmar/).

BBC. 2021. “Myanmar to release 5,000 prisoners held over coup.” BBC. 18 октября.

Bhavan Jaipragas. 2021. “Myanmar’s junta to consider Asean’s five-point consensus after ‘stabilising’ the country.” South China Morning Post. 27 апреля.

Editorial board. 2021. “Brunei’s disastrous mission.” The Jakarta Post. 10 июня.

Erwida Maulia and Koya Jibiki. 2021. “Indonesia and Myanmar foreign ministers meet in Bangkok.” Nikkei Asia. 24 февраля.

Grant Peck. 2021. “Envoy aborts visit to Myanmar, straining ASEAN relations.” AP News. 15 октября.

Ministry of Foreign Affairs, Singapore. 2021. “Minister for Foreign Affairs Dr Vivian Balakrishnan’s Intervention at the Informal ASEAN Ministerial Meeting on 2 March 2021 at 1600hrs.” 2 марта (https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2021/03/02032021-IAMM)

Ministry of Foreign Affairs, Malaysia. 2021. “LATEST SITUATION IN MYANMAR.” 2 февраля (https://www.kln.gov.my/web/guest/-/latest-situation-in-myanmar).

Murray Hiebert. 2005. “Myanmar Yields Asean-Chair Turn to Defuse Tension.” The Wall Street Journal. 27 июля.

Rodolfo C. Severino. 2006. Southeast Asia in Search of an ASEAN Community: Insights from the former ASEAN Secretary-general. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies. Pp. 34-35.

The Irrawaddy. 2022. “Head of Myanmar’s Shadow Govt Vows to Continue ‘Second Struggle for Independence’” The Irrawaddy. 5 января.

Tom Allard. 2021. “ASEAN appoints Brunei diplomat as envoy to Myanmar.” Reuters. 5 августа.

[1] Упоминание проблемы рохинджа также выражается не прямым упоминанием рохинджа, которых избегают в Мьянме, а обходным путем, как «ситуация в штате Ракхайн Мьянмы», где эта проблема в основном возникает.

[2]АСЕАН пригласила Мьянму на АСЕАНские встречи в 1994 году и подписала с ней Договор о дружбе и сотрудничестве в Юго-Восточной Азии (TAC). В следующем году военное правительство Мьянмы сняло домашний арест с Аун Сан Су Чжи и получило статус наблюдателя в АСЕАН. В 1996 году Мьянма смогла участвовать в Региональном форуме АСЕАН (ARF) в качестве члена, и, наконец, вступила в АСЕАН в 1997 году. Stephen McCarthy. 2010. “Burma and ASEAN: A Marriage of Inconvenience.” в Lowell Dittmer. Burma or Myanmar: The Struggle for National Identity. Singapore: World Scientific Publishing. p. 336.

[3] Более подробную информацию см. в Rodolfo C. Severino. 2006. Southeast Asia in Search of an ASEAN Community: Insights from the former ASEAN Secretary-general. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies. Pp. 131-135.

■ Автор: Ли Джэ Хён_Окончил факультет политологии и международных отношений Университета Ёнсе, получил степень магистра политологии и доктора политологии в Университете Мёрдок (Австралия). В настоящее время является старшим научным сотрудником Асановского института исследований политики. Был членом Группы выдающихся экспертов (EEP) ARF, консультантом Министерства иностранных дел, консультантом Специального комитета по политике Новой Южной Азии, бывшим штатным научным сотрудником Института исследований Юго-Восточной Азии и бывшим приглашенным профессором Института дипломатии и безопасности Национального университета дипломатии. Среди связанных исследований: «Роль политики Новой Южной Азии в обеспечении мира на Корейском полуострове» (2018), «Принятие решений в АСЕАН: неформальность и неформальность» (2019), «Глобальный и региональный порядок в эпоху G-Zero и страны среднего уровня» (2020).

■ Ответственный редактор: Чон Джу Хён,Исследователь EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 204) | jhjun@eai.or.kr