[EAIミャンマー特別論評] ③ 2021年クーデター以降のミャンマーとASEAN

1. はじめに

2021年2月、ミャンマー軍部は再びクーデターを起こして権力を掌握した。2020年11月の選挙に基づき新議会が招集されようとしていたまさにその日、クーデターを起こし、2015年から約5年間維持されていた文民政権を崩壊させ、2011年の軍部による政治改革以前の状況にミャンマーを後退させた。それから1年が経過した。その間、ミャンマーでは1,500人余りが軍部によって犠牲になり、11,000人以上が投獄された。獄中での拷問により死亡した者も100人余りに達する（The Irrawaddy 2022/01/05）。もちろん、実際の数はこれよりも多いと予想される。軍部支配に抵抗する多くのミャンマー国民、国民統一政府（National Unity Government, NUG）および人民防衛軍（People’s Defence Force, PDF）の抵抗にもかかわらず、ミャンマー軍部は動揺していない。ASEANをはじめとする地域機構や地域諸国、米国、欧州を中心とする西側諸国、国際連合（UN）からの批判も状況の変化をもたらしていない。

2. 2021年のミャンマーとASEAN

1948年のミャンマー独立以来、70年以上の歴史の中で、軍部支配ではない期間は長く見積もっても1948年から1962年までの14年間、そして2015年から2020年までの5年間、合計19年に過ぎない。54年間軍部支配を経験した。国際社会の圧力と説得にもかかわらず、微動だにしなかったミャンマー軍部は、2011年に突如として政治的改革と自由化措置を断行した。自由化措置から4年後の2015年の選挙で、アウン・サン・スー・チー率いる国民民主連盟（National League for Democracy, NLD）が政権を握り、ミャンマーの政治的自由化、民主化への期待が高まった。2020年11月、5年ぶりに再び行われた選挙で国民民主連盟は再び勝利し、2021年2月1日、この選挙結果に基づき議会が招集される予定であった。二度目の文民政権の発足を目前にしたまさにその日、軍部はクーデターでミャンマーの政治的自由化を原点に戻してしまった。

1997年にミャンマーがASEANの加盟国となって以来、ミャンマーはASEANにとって政治的な負担であった。ASEANは、苦労して実現したミャンマーの政治的自由化が継続されることで、この政治的負担が解消されることを望んでいた。2021年2月のクーデターは、こうしたASEANの期待を完全に打ち砕いた。ASEANおよび個別のASEAN加盟国からの反応が相次いだ。クーデター当日、ASEANは議長声明を通じて、正常への復帰と対話による問題解決を訴え、ASEAN憲章（ASEAN Charter）の民主主義、法の支配、人権、自由について言及した（ASEAN 2021, 1）。マレーシアとシンガポールも声明を発表し、正常への復帰と民主化プロセスの回復を訴えた（Ministry of Foreign Affairs, Singapore 2021/03/02）。続いてブルネイ（2月24日）、インドネシア（2月8日）、タイ（3月1日、3月11日）、フィリピン（2月9日、3月3日）、カンボジア（3月9日）など、他のASEAN加盟国もミャンマー情勢への懸念を表明する声明を発表した（Al Jazeera 2021/02/01）。インドネシアのレトノ・マルスディ外相は、ASEAN主要国外相間の協議を通じてASEANレベルでの対応を模索すると同時に、2月24日にはタイを訪問中のミャンマー外相と会談し、ASEANレベルでの懸念を伝えた（Erwida and Koya 2021/02/24）。

個別の国家の反応と対応を超え、ASEAN全体レベルでの動きが出たのは、クーデター発生から約3ヶ月近く経った4月24日であった。ASEAN首脳はASEAN事務局で会合を開き、ミャンマー問題解決のための5項目合意（Five-Point Consensus）を導き出した。ミャンマーの民主化勢力の反対にもかかわらず、クーデターの主役であるミャンマー国軍総司令官ミン・アウン・フラインもこの首脳会議に出席した。この会議で首脳らは、1) 暴力の即時停止と全ての勢力の自制、2) 平和的解決策模索のための建設的対話、3) 対話を促進するためのASEAN議長の特使派遣、4) ASEANによる人道支援、5) ASEAN特使団への全ての政治勢力のアクセス許可、という5項目合意を含む議長声明を発表した（ASEAN 2021/04/24）。

ASEANがミャンマー問題解決のためにそれなりに合意を導き出した点は評価できる。しかし、この議長声明は、ミャンマー情勢に問題があることを認識してはいるものの、内部的な対立と緊張を回避し、それを前面に出さないようにしようとするASEANの姿勢を含んでいる。ASEAN議長声明は、表題にミャンマーを言及していない。5項目合意は、付録のように別途添付されている。9項目からなる議長声明も、ASEAN中心性などの一般事項、ブルネイのASEAN議長国としての役割への期待と評価、ASEAN共同体建設への評価、新型コロナウイルス対応、対話相手国との協力事項などを全て言及した後、8項と9項でミャンマー問題に言及している。その上、第9項はロヒンギャ（Rohingya）問題に集約されるミャンマーのラカイン（Rakhine）州情勢への言及であり、クーデター問題ではない。[1] ミャンマーのクーデターとその結果生じた問題は、第8項と付録として添付された5項目合意が全てである。

4月の首脳会議で合意された5項目の履行過程は、さらに問題が多かった。4月の首脳会議に参加したミン・アウン・フラインが帰国すると、ミャンマー軍部は事実上この合意を無視する声明を発表した。この声明は、ASEANの「建設的な提案を最大限考慮するが」現在のミャンマー軍部の最優先課題は「法秩序の回復」と「国内の平和と安定」であると断言した（Bhavan 2021/04/27）。ASEAN特使の派遣はミャンマー情勢を安定化させるためのものであるが、ミャンマー軍部は、まず軍部が国内秩序を回復した後でなければASEANの5項目合意を考慮できないという姿勢を示したのである。6月、ASEAN議長国であるブルネイのエリワン・ユソフ第二外相とASEAN事務総長のリム・ジョクホイがミャンマーを訪問したが、手ぶらで帰国した。この訪問は、ASEAN特使に関してASEAN内で合意が得られないまま取られた措置であり、彼らの訪問がASEAN特使としての資格であるか否かを巡ってASEAN内の混乱をさらに増大させた（Editorial Board 2021/06/10）。

こうした混乱の末、特使任命は公式には8月に行われた。ASEANは8月4日、エリワン・ユソフを特使として公式に任命した（Tom 2021/08/05）。紆余曲折を経て任命されたが、特使ができることはほとんどなかった。ASEANは、アウン・サン・スー・チーへのアクセスと面談が許可されない限り、ミャンマーに特使を派遣できないという条件を課し、ミャンマー軍部はこれを許可しなかった（Grant 2021）。10月に派遣予定だったASEAN特使のスケジュールは延期された。ASEAN特使派遣が膠着状態を繰り返す中、下半期のASEAN首脳会議が近づいていた。ミャンマー問題を扱うASEANの意志と能力に対する国際社会の批判は、ASEAN特使派遣を巡る数々の失策によって増幅された。国際社会は、ASEANがこれまで示してきた行動から見て、ミャンマー問題を解決する意志も能力もないと批判した。ASEANとしては、こうした批判を避けるために何らかの措置を取らざるを得なかった。結局、ASEANはテレビ会議で行われた10月末のASEAN首脳会議にミャンマー代表を招待しないことを決定した（ABC News 2021/10/16）。

ASEANとしては、ミャンマーを加盟国として抱えるASEANが事態解決に向けた努力に消極的であるという批判に、何らかの形で反応せざるを得なかった。ミャンマーの排除は、ASEANの立場からは非常に異例の措置であった。論理的に、ASEANはミャンマーを排除できない。ASEANの意思決定は、特別な反対がないという全会一致の原則に従う（Rodolfo 2006）。ASEANがミャンマーを首脳会議に招待しないとすれば、加盟国であるミャンマーの同意を得なければならない。ミャンマー軍部はこれに反発したであろうし、ミャンマーは首脳会議に参加できたはずである。ASEANがミャンマーを首脳会議から排除したということは、ミャンマー排除に関するASEAN内の合意において、ミャンマーは除外されたことを意味する。拡大解釈すれば、ミャンマー排除に関する意思決定において、ミャンマーは加盟国としての権利を剥奪されたことを意味する。ミャンマーの加盟国としての地位を間接的に認めなかったことになる。技術的にミャンマーをASEANから排除すると同時に、ASEANレベルでミャンマーの現軍部をミャンマーの合法的な政府として認めないという暗黙のメッセージがこの決定に含まれている。

象徴的に、ミャンマーの首脳会議排除が与えるメッセージはあるが、実質的な効果は限定的である。ミャンマー軍部を首脳会議から排除しようと、ASEANがミャンマーを認めようと、ミャンマー国内で起きている状況、軍部の統治に直接影響を与えることはできない。軍部がASEAN首脳会議を前に5,000人を超える政治犯を釈放するという融和的なジェスチャーを取ったが、こうした軍部のジェスチャーが軍部の統治を弱体化させることもなく、ミャンマー国内の民主主義と人権状況を解決することもできなかった（BBC 2021/10/18）。

3. 二度の「縫合」、三度目の失敗

2021年のミャンマー軍部クーデターとそれに伴うASEANの負担は、既に1990年代から予見されていた事態であった。1990年の選挙結果を覆して権力を固めたミャンマー軍部は、正当性を得るために対外開放を通じた経済成長を追求し、ASEANに接近し始めた。同時期に加盟したベトナム、ラオス、カンボジアとは異なり、ミャンマーのASEAN加盟プロセスは順調ではなかった。国際社会の圧力とASEAN内の懸念にもかかわらず、ミャンマーをASEANに加盟させたことが、ASEANとミャンマーとの間の悪縁の始まりであった。ミャンマーがASEAN加盟を推進していた時期は、国際社会、特に西側諸国がミャンマーに本格的に経済的圧力をかけていた時期と一致する。1988年の民主化運動を抑圧したミャンマー軍部は、正当性を得るためにやむを得ず実施した1990年の総選挙で国民民主連盟に大敗した。軍部は選挙結果を無効にし、政権を維持し、国際社会はこれに強く反発し、選挙結果に基づく議会招集と軍部退陣を要求した。米国、欧州を中心とする国際社会はミャンマーに経済制裁を実施した。ミャンマーのASEAN加盟は、こうした状況下で推進された。

ミャンマーのASEAN加盟は、ミャンマー軍事政権に正当性を付与するだけでなく、ミャンマーの民主主義に貢献しないという国際的な非難がASEANに殺到した。欧州の反対は非常に強かった。欧州連合（EU）は1996年、アジア欧州会合（ASEM）にミャンマー代表団が参加することを禁止した。同年、EUは米国の先例に倣い、全ての高官のミャンマー訪問を禁止し、ミャンマー軍部関係者の欧州訪問も禁止した。この措置により、ASEAN加盟国となってもミャンマーはASEM会議に参加できなかった。同様に、EUもミャンマーを加盟国とするASEANが主催する会議には参加することができなかった（Alice 2009, 122-123）。カナダもミャンマーの加盟を理由にASEANとの協力事業を中断した。米国は1997年から本格的にミャンマーに経済制裁を加え始めた。

こうした国際的な圧力にもかかわらず、ASEANは1995年からミャンマーの加盟に向けた制度的な準備を一つずつ進めていった（Stephen 2010, 336）。[2] ミャンマーの加盟に向けた論理を作り出した。しばしば「建設的関与（constructive engagement）」と呼ばれる主張である。ミャンマーのように軍部支配、民主主義、人権問題を抱える国家を放置して変化を待つのではなく、ASEANの枠内に引き入れて対話と誘因を通じて変化を誘導する方が望ましいとASEANは主張した（Rodolfo 2006, 131-135）。[3] もちろん、ASEAN諸国全ての立場が同一だったわけではない。当時よりもリベラルだったフィリピンとタイの政府はミャンマー加盟に留保的であり、権威主義的統治下のインドネシア、1997年の議長国を務めたマレーシアはミャンマー加盟により肯定的であった。ミャンマーのASEAN加盟は、ミャンマーという厄介な問題を解決するよりも、適当に処理して済ませた最初の「縫合」であった。

最初の論争で適当に処理して済ませた問題は、すぐに二度目の論争を内包した。ASEANはアルファベット順に加盟国が順番に議長国を務める。2006年、ASEAN加盟から9年後にミャンマーが議長国を務める順番が近づいていた。再びミャンマーを巡る嵐が吹き荒れようとしていた。2005年まで、ミャンマーの民主主義、人権状況はほとんど改善されていなかった。内部に取り込んでミャンマーを変革するという1997年のASEANの論理は無意味になっていた。米国は、ミャンマーが議長国を務めるならば、ASEAN地域フォーラム（ASEAN Regional forum, ARF）への参加をボイコットすると宣言した。2005年当時の英国外相イアン・ピアソン（Ian Pearson）は、ミャンマーが2006年のASEAN議長国を務めるならば、米国と欧州はASEAN関連の全ての会議を欠席すると発表した（Al Jazeera 2005/07/26）。ASEAN諸国は、ミャンマー軍部と事前協議を通じて、ミャンマー自身に議長国の順番を一度スキップする声明を出させることで、問題を大方「縫合」した（Murray 2005）。これは、ASEANが外部からの圧力をかわし、ミャンマーが面子を保つためのその場しのぎであった。ASEANがミャンマー問題を適当に処理して済ませた二度目の場面である。

二度の機会でミャンマー問題を解決できず、覆い隠してしまったASEANの過去が、2021年のASEANの困難な状況を招いた。2021年には、単なるASEANの行動様式だけでなく、ASEANの根本原則までが俎上に載せられた。ASEANは、地域で最も古い多国間協力の経験に基づき、地域の国際関係、多国間協力において中心的な地位を占めるべきだという「ASEAN中心性（ASEAN Centrality）」への疑問も提起された。「ASEAN加盟国内のクーデター問題さえ効果的に処理できない地域機構が、どうして地域内のより大きな国家を含む多国間協力の中心的な地位を占めることができるのか」という疑問である（Aaron 2021）。大国の狭間にいるASEANは、「ASEAN中心性」という言説に基づき、地域内での存在意義を見出してきた。さらに、ミャンマー問題を巡るASEAN内の意見対立は、「ASEANの団結（ASEAN Unity）」さえ揺るがした。

1997年、2005年、そして2021年のミャンマー問題とそれに対するASEANの対応の根底には、「ASEANウェイ（ASEAN Way）」という原則がある。ASEAN加盟国内の問題については内政干渉を避け、それに干渉することをためらってきたASEANのやり方という伝統は、これまでASEAN加盟国がASEANの舞台で自国の国内問題のために批判を受けずに済むという一種の安全装置として機能してきた。ASEAN諸国は、ASEAN内部の問題を露呈し、率直に議論し、たとえ当面の苦痛があっても問題を直ちに解決するよりも、適当に妥協し、裏で合意する方式を好んできた。ASEAN加盟国は、こうした安全装置と行動様式を自ら放棄し、一段高い地域協力へと進むインセンティブが不足している。こうしたASEANの姿勢が、1997年、2005年のミャンマーに関する妥協を生み出し、その時に解決されなかったミャンマー問題が、2021年に再びASEANに根本的な問題提起をしている。

4. 終わりに

2021年2月のミャンマー軍部クーデター以降、ASEANは問題解決において、またしても限界を露呈した。ASEANウェイに安住したASEAN、ASEANという地域機構の陰に隠れたASEAN個別国家は、ミャンマー情勢の解決に向けて大きな役割を果たせなかった。国際的な世論に押されて開催した4月の首脳会議で導き出された5項目の合意も履行されなかった。ASEAN特使の任命において、ASEAN諸国は混乱をきたし、4ヶ月後に任命されたASEAN特使もミャンマー問題に適切にアクセスできなかった。軍部に阻まれ、軍部勢力に反対する側へのアクセスは不可能であった。高まる批判の中、ASEANは10月末の首脳会議にミャンマーを招待しないという形で対応した。論理的かつ技術的に、ASEANがミャンマーに意思決定に参加する機会を与えなかったことで、ミャンマーの加盟国資格と地位に対する暗黙のメッセージを伝えたのかもしれないが、明確にミャンマー軍事勢力を非難したり、ミャンマーの加盟国資格について言及したりすることもできなかった。おそらくASEAN内では、「皆の責任は誰の責任でもない」という認識が蔓延しているのかもしれない。こうした消極的な対応は、結局ASEANに負担として返ってくる。ASEAN中心性、ASEANの団結など、ASEANの重要な原則がミャンマー事態を契機に大きな打撃を受けた。

もちろん、過去1年間の過程においてASEANだけを責めることはできない。2月1日のクーデター発生時に沸き起こった国際的な世論、ミャンマー軍部への非難、メディアの関心は、3～4ヶ月後には目に見えて減少した。ミャンマーにおける軍部への闘争は、完全にミャンマー国民の몫となり、外部からの支援の声は少なくなった。国連安全保障理事会も、中国、ロシアという常任理事国の反対に阻まれ、あまり役に立たなかった。国際社会はミャンマーへの関心を失い、国内の新型コロナウイルス対応や米中競争へと関心を移した。その間、むしろASEANへの批判は増加した。もちろん、ASEANの対応が望ましかったわけではない。効果的だったわけでもない。それにもかかわらず、時間が経つにつれて国際社会は、ミャンマー情勢に対して直接的な役割を果たすよりも、ミャンマーを加盟国として抱えるASEANへの批判の度合いを高めていった。ミャンマー問題の解決に無力だった国際社会が、ASEANをスケープゴートとし、ASEANへの批判によって自分たちの道徳的、倫理的責任を果たしていると自らを欺いているのではないか、と考えてみる必要がある。■

参考文献

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Alice D. Ba. 2009. (Re)Negotiating East and Southeast Asia: Region, Regionalism, and the Association of Southeast Asian Nations. Stanford: Stanford University Press. Pp. 122-123.

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ASEAN. 2021. “ASEAN Chairman’s Statement on The Developments in The Republic of The Union of Myanmar.” January 1 (https://asean.org/asean-chairmans-statement-on-the-developments-in-the-republic-of-the-union-of-myanmar/).

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Bhavan Jaipragas. 2021. “Myanmar’s junta to consider Asean’s five-point consensus after ‘stabilising’ the country.” South China Morning Post. April 27.

Editorial board. 2021. “Brunei’s disastrous mission.” The Jakarta Post. June 10.

Erwida Maulia and Koya Jibiki. 2021. “Indonesia and Myanmar foreign ministers meet in Bangkok.” Nikkei Asia. February 24.

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Ministry of Foreign Affairs, Singapore. 2021. “Minister for Foreign Affairs Dr Vivian Balakrishnan’s Intervention at the Informal ASEAN Ministerial Meeting on 2 March 2021 at 1600hrs.” March 2 (https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2021/03/02032021-IAMM)

Ministry of Foreign Affairs, Malaysia. 2021. “LATEST SITUATION IN MYANMAR.” February 2 (https://www.kln.gov.my/web/guest/-/latest-situation-in-myanmar).

Murray Hiebert. 2005. “Myanmar Yields Asean-Chair Turn to Defuse Tension.” The Wall Street Journal. July 27.

Rodolfo C. Severino. 2006. Southeast Asia in Search of an ASEAN Community: Insights from the former ASEAN Secretary-general. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies. Pp. 34-35.

The Irrawaddy. 2022. “Head of Myanmar’s Shadow Govt Vows to Continue ‘Second Struggle for Independence’” The Irrawaddy. January 5.

Tom Allard. 2021. “ASEAN appoints Brunei diplomat as envoy to Myanmar.” Reuters. August 5.

[1]ロヒンギャ問題に関する言及も、ミャンマーが避けるロヒンギャ族の直接的な言及を避け、「ラカイン州の状況」という迂回的な表現でなされている。

[2]ASEANは1994年にミャンマーをASEAN閣僚会議に招待し、東南アジア友好協力条約（TAC）に署名させた。ミャンマー軍部は翌年アウンサンスーチー氏の自宅軟禁を解除し、ASEANオブザーバー資格を得た。1996年には、ASEAN地域フォーラム（ARF）にミャンマーが加盟国として参加できるようになり、ついに1997年にASEANに加盟した。Stephen McCarthy. 2010. “Burma and ASEAN: A Marriage of Inconvenience.” in Lowell Dittmer. Burma or Myanmar: The Struggle for National Identity. Singapore: World Scientific Publishing. p. 336.

[3]より詳細な内容は、Rodolfo C. Severino. 2006. Southeast Asia in Search of an ASEAN Community: Insights from the former ASEAN Secretary-general. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies. Pp. 131-135.

■著者: イ・ジェヒョン延世大学政治外交学科を卒業し、政治学修士号を取得、オーストラリアのMurdoch Universityで政治学博士号を取得した。現在、峨山政策研究院（Asan Institute for Policy Studies）のシニアフェローを務めている。ARF Eminent and Expert Persons’ Group（EEP）メンバー、外交部政策諮問委員、新南方政策特別委員会諮問委員、元韓国東南アジア研究所専任研究員、元国立外交院外交安保研究所客員教授を歴任した。関連研究として、「朝鮮半島の平和のための新南方政策の役割」（2018）、「非定型性と非公式性のアセアン意思決定」（2019）、「G-Zero時代におけるグローバル、地域秩序と中堅国」（2020）などがある。

■担当・編集: チョン・ジュヒョン,EAI研究員

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