【Global NK评论】南北同时加入联合国：利弊权衡

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韩国争取加入联合国“八战九胜”的外交历程

今年是1991年南北韩同时加入联合国（UN）30周年。韩国于1948年获得联合国承认，成为朝鲜半岛唯一的合法政府。同年，韩国作为观察员出席联合国大会，并从次年1月起开始努力加入联合国。此后，截至1991年，韩国政府共申请5次，友好国家申请3次，共计8次，历时42年才得以实现。

要成为联合国会员国，必须获得由5个常任理事国（美、苏、英、法、中）和10个非常任理事国组成的安理会的批准。根据《联合国宪章》规定，安理会决议的通过需要所有常任理事国均不使用否决权。韩国多次提出的关于推荐其加入联合国的决议案或复审申请得到了多数会员国的支持，但苏联始终是障碍。尤其是在1971年，中华人民共和国取代台湾成为中国代表后，加入联合国的障碍变得更加严峻。

冷战时期，分裂的国家都试图通过主张本国是唯一的合法政府来获得国际社会的承认。因此，它们不仅努力争取本国加入联合国，还全力以赴阻止对方国家加入。然而，1973年朴正熙总统发表“关于和平统一外交政策的特别声明”，即“6·23宣言”后，韩国的联合国加入政策发生了重大变化。在东西德同时加入联合国的提案通过安理会的前一天发表的该声明第五项中，明确规定只要不阻碍统一，就不反对同时加入。但朝鲜的金日成批评这是“操纵两个朝鲜的阴谋”，并要求以“高丽联邦共和国”这一单一国号加入联合国。

1975年，韩国政府以南北越南申请加入联合国为契机，两次要求重新审议韩国的申请，但在安理会通过过程中均告失败。至此，韩国总共8次的加入申请，其中4次因苏联行使否决权而失败，另外4次则因安理会未采取任何措施而未能成功。尽管如此，韩国仍继续说服会员国接受其加入的合理性，并积极参与联合国的各项活动，集中外交力量为加入创造有利局面。

特别是1988年卢泰愚政府上台后，通过积极的北方外交，成功举办了包括苏联和中国在内的共产主义国家广泛参与的汉城奥运会，韩国加入联合国的国际舆论也随之扩大。更具决定性的契机是，从1989年2月匈牙利开始，与东欧国家建立外交关系，并于1990年9月与苏联建交，10月就设立贸易代表处与中国达成协议。

1991年初，卢泰愚总统在新年记者招待会上表示将推进单独加入联合国，对此金日成批评为“千秋万代无法饶恕的、将一个朝鲜分裂成两个的大罪”，并提出南北韩应以单一席位共同加入的方案。然而，1947年和1967年分别加入联合国的北也门和南也门于1990年5月统一后成为以也门为一个会员国，东西德也于1990年统一后作为一个国家代表联合国。因此，朝鲜关于固化分裂的论调未能获得说服力。最终，71个会员国支持韩国加入，而无人响应朝鲜的单一席位加入方案，朝鲜于1991年5月也表明了加入联合国的意愿。1991年8月8日，安理会15个国家全票通过了南北韩会员资格推荐决议案。9月17日，在大会上，根据英文字母顺序，朝鲜（D.P.R.K.）作为第160个会员国加入，韩国（R.O.K.）作为第161个会员国加入。

在长达42年的漫长外交历程后，韩国得以加入联合国的原因，通常被归结为冷战结束带来的国际关系结构性变化以及与苏联建交后争取到苏联的支持。当然，韩国政府层面全力以赴的外交努力也起到了关键作用。然而，中国扮演的“润滑剂”角色也是一个决定性的动因。据李鹏总理于1991年5月陪同访问朝鲜的中国外交部长钱其琛回忆录记载，中国曾施加了“韩国若先加入，朝鲜将难以加入”的最后通牒式压力。但与此同时，中国也通过解释当时的安理会格局，在打消金日成关于“韩国加入申请可能被批准而朝鲜被拒绝”的担忧方面发挥了决定性作用。

南北韩同时加入联合国，是妙手还是臭棋？

尽管以各自独立的席位“不完全加入”，但南北韩同时加入被寄予厚望，认为这是终结东亚冷战格局、开启朝鲜半岛和平共存之路的里程碑式事件。然而，与东西德合并联合国席位耗时17年相比，30年后的今天，南北韩反而国力差距进一步拉大，朝鲜的核武装等因素导致朝鲜半岛的不稳定性进一步加剧。在此背景下，对同时加入的评价至少需要从以下两点进行反思。

第一，南北韩成为联合国正式会员国，意味着在国际社会成为体制和意识形态不同的两个独立主权国家，双方也承认了这一事实。此外，既然加入了禁止战争的联合国，双方也同意了不能采取武力统一的国际法认知。然而，也有不少批评声音认为，这是在南北之间没有任何基本协议的情况下，由大国妥协决定的，从而固化了分裂状态。

以东西德为例，1969年上台的西德总理维利·勃兰特（Willy Brandt）提出了以欧洲和平政策和分裂体制和平管理为核心的新东方政策（Ostpolitik），并于1972年签署了《德意志联邦共和国与德意志民主共和国基本条约》。同时，废除了《哈尔施泰因原则》（西德视其为德国唯一合法国家，并与承认共产主义东德的国家断绝外交关系的外交政策），向国内外宣告了东西德之间存在特殊关系。此后，双方致力于增加人员和物资交流，并最终实现了同时加入联合国。

相反，南北韩的情况则是在没有这些程序的情况下，特别是朝鲜在1991年5月金日成的突然决定下同意同时加入，因此是在没有事先协调的情况下进入联合国的。尽管在同时加入3个月后，双方签署了以统一为目标的《南北基本协议书》，并发表了《朝鲜半岛无核化共同宣言》，但未经内部制度和法律准备而达成的后续协定，在经历了冷热交替的南北关系中并未发挥实际作用。更重要的是，韩国在加入前后与苏联和中国建交，但朝鲜至今未能与美国和日本改善关系。

也就是说，与东西德同时加入联合国相比，南北韩同时加入虽然在1970年代的缓和与1990年代初冷战结束的国际形势结构性转变时期，以及西德的东方政策和韩国的北方政策取得成果方面存在相似之处。然而，不仅缺乏东西德之间签订的先期协议，而且周边国家也未实现交叉承认，南北韩同时加入在这些方面存在巨大差异，并暴露了在改善南北关系或克服分裂状态方面的局限性。

第二，在同时加入30年后的今天，南北韩交出的成绩单截然不同。韩国实现了加入联合国这一长期夙愿，作为“准备就绪”的会员国，在提升国家利益和贡献世界方面取得了双丰收的显著成就。韩国曾两次担任安理会非常任理事国，培养了潘基文联合国秘书长，连续五次当选联合国经济及社会理事会（ECOSOC）理事国，在发展援助领域和对联合国的财政贡献方面，目前位居世界第11位，并预计在2022年升至第9位。相反，虽然起步相同，但朝鲜在国际社会中的地位却走向了完全相反的方向。由于朝鲜核武器及人权问题，朝鲜在联合国舞台上持续成为制裁和谴责的对象，在联合国分摊金方面也仅排在130位左右。

然而，加入联合国也为朝鲜提供了一个与国际社会直接沟通交流、自主“开拓”外交立足点的机会。冷战时期，在苏联和中国的支持下，朝鲜一直坚持对韩革命路线。金日成担心在冷战秩序瓦解和韩苏建交后，韩国会通过吸收统一的方式实现统一，因此决定将进入联合国作为政权生存战略。此后，朝鲜试图利用联合国作为桥头堡，以改善与包括美国在内的西方国家的关系，并通过联合国儿童基金会（UNICEF）、粮食及农业组织（FAO）、世界粮食计划署（WFP）等机构，在很大程度上缓解了经济和粮食困难。

据庆熙大学教授朱在宇介绍，朝鲜进入联合国是外交上的一个重大突破，因为它得以在“最想沟通的国家”美国（纽约）设立朝鲜代表部，并获得了与美国直接对话的机会。加入前，朝鲜曾通过苏联、中国及第三国寻求与美国沟通的渠道，尤其是在1970年代中期以后，随着美中关系正常化，朝鲜更多地依赖中国渠道。作为交换，中国对朝鲜的影响力也随之增大。但加入后，朝鲜积极利用自身的外交杠杆，周边国家（包括中国）的影响力有所下降。事实上，朝鲜无视安理会关于人权问题或核开发的警告和制裁，反而将联合国作为反驳国际社会压力的平台。

另一方面，关于朝鲜核问题，值得关注的是，尽管中美之间的分歧和竞争日益加剧，但美国一直强调这是可以与中国合作的领域。中国也通过利用联合国框架参与制裁朝鲜的核开发和挑衅行为，与美国进行了合作。2018年，以金正恩的新年贺词为开端，朝鲜半岛无核化·和平进程得以启动，正是因为中美两大国将朝鲜无核化作为共同目标，联手施加了强有力的对朝制裁。

然而，随着拜登总统通过构建民主主义多边联盟网络来加强对华施压，涉及贸易战、技术竞争、南海争端、台湾问题、全球供应链等问题，中国态度发生了变化。习近平主席为展示朝中血盟关系，增加了与金正恩互致亲笔信的次数，并于2021年10月与俄罗斯一起向安理会提交了关于放宽对朝制裁的决议草案。同期，安理会制裁委员会下属专家小组披露，由于中国方面不履行和阻碍制裁，制裁委员会未能正常运作。朝鲜也批评美国才是通过在印太地区推行单方面、不公平的选边站队式对外政策，破坏地区稳定，并积极为中国辩护。

今后，朝鲜仍将继续猛烈抨击联合国和美国，但不会宣布退出，而是会作为会员国留在联合国。这是因为，对于在国际社会中孤立的朝鲜而言，依然受大国力量博弈影响的联合国结构性局限性，将是利大于弊的算盘。■

■ 作者：李信和_高丽大学政治外交学系教授、韩国联合国体系学会会长。毕业于梨花女子大学英语英文系，后在美国马里兰大学获得国际政治学博士学位。曾在哈佛大学国际关系研究中心CFIA担任博士后研究员，历任联合国难民事务高级专员办事处非洲地区官员、联合国卢旺达独立调查委员会特别顾问、普林斯顿大学客座教授等。主要著作包括《东亚的非传统安全与跨境合作》、《韩国对亚洲的外交政策战略思维》、《韩国民主化进程中的外交政策困境》等。

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