[Global NK 論評] 南北国連同時加盟の光と影

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「8度目の挑戦、9度目の申請」国連加盟に向けた韓国の外交旅程

今年は1991年に南北朝鮮が国連（国際連合）に同時加盟してから30周年となる年である。韓国は1948年に朝鮮半島における唯一の合法政府として国連の承認を受けた。その年、国連総会にオブザーバーとして参加した韓国は、翌年1月から国連加盟に向けた努力を始めた。その後、1991年に韓国政府が5回、友好国が3回、計8回にわたり加盟申請を行ったが、その願いが叶うまでには42年を要した。

国連加盟国となるには、5つの常任理事国（米、ソ、英、仏、中）と10の非常任理事国で構成される安全保障理事会（安保理）の承認が必要である。国連憲章の規定に基づき、安保理決議が採択されるためには、常任理事国がいずれも拒否権を行使しないことが求められるからだ。数度にわたる韓国の国連加盟勧告決議案や再審申請は多数の加盟国の支持を受けたが、ことごとくソ連が障壁となった。さらに、1971年に中華人民共和国が台湾に代わって中国を代表するようになると、加盟への障壁はさらに厚くなった。

冷戦期、分断国家は自国のみが唯一の合法政府であると主張し、国際社会の承認を得ようとした。そのため、自国の国連加盟努力だけでなく、相手国の加盟を反対することにも外交の総力を挙げた。しかし、1973年に朴正煕（パク・チョンヒ）大統領の「平和統一外交政策に関する特別声明」、通称6.23宣言が発表されて以来、韓国の国連加盟政策に大きな変化が生じた。東西ドイツの国連同時加盟案が安保理を通過した翌日に発表されたこの宣言の第5項に、統一の障害とならない限り同時加盟を反対しない、と明記されたのである。しかし、北朝鮮の金日成（キム・イルソン）は「二つの朝鮮の操作策動」と非難し、「高麗連邦共和国」という単一国号での国連加盟を要求した。

1975年、韓国政府は南北ベトナムの国連加盟申請を機に、韓国の申請に対する再審を2回要求したが、安保理採択過程で失敗に終わった。これにより、計8回にわたる韓国の加盟申請は、4回はソ連の拒否権行使により、他の4回は安保理が何も措置を講じなかったため、加盟が不発に終わった。それにもかかわらず、韓国は加盟の正当性について加盟国説得作業を続け、国連の諸活動に積極的に参加するなど、加盟に向けた有利な局面形成に外交力を集中させた。

特に1988年に盧泰愚（ノ・テウ）政権が発足してからは、活発な北方外交を通じてソ連や中国をはじめとする共産圏諸国も多数参加したソウルオリンピックが成功裏に開催され、韓国の国連加盟を支持する国際世論が拡大した。より決定的な契機となったのは、1989年2月にハンガリーを皮切りに東欧諸国と外交関係を結び、1990年9月にソ連と国交を樹立、10月に中国と貿易代表部の設置に合意したことであった。

1991年の年頭記者会見を通じて単独加盟でも推進する意向を示した盧泰愚大統領に対し、金日成は「一つの朝鮮を二つに引き裂く、千秋にわたる許しがたい大罪」と非難し、南北朝鮮が単一議席で共同加盟すべきだという案を出した。しかし、1947年と1967年にそれぞれ国連に加盟した北イエメンと南イエメンが1990年5月に統一した後、イエメンという一つの加盟国となり、東西ドイツも1990年の統一後、一つの国家として国連を代表するようになったため、北朝鮮の分断固定化主張は説得力を失った。結局、71の加盟国が韓国の加盟を支持した一方、誰も北朝鮮の単一議席加盟案に応じなかったため、1991年5月に北朝鮮も国連加盟の意思を表明することになった。1991年8月8日、安保理15カ国全会一致で南北朝鮮の加盟勧告決議案が通過し、9月17日、総会で英語アルファベット順により、北朝鮮（D.P.R.K.）が160番目、韓国（R.O.K.）が161番目の国連加盟国となった。

42年という長い外交旅程の末、韓国が国連加盟国となった理由として、しばしば冷戦終結という国際関係の構造的変化と、韓ソ国交樹立に伴うソ連の支持確保が挙げられる。もちろん、韓国政府の범정부的な外交総力戦も奏功した。しかし、中国の「隠し味」的な役割も決定的な動因であった。1991年5月、李鵬（リ・プン）首相を随行して北朝鮮を訪問した銭其琛（チェン・チーチェン）外交部長の回顧録によれば、中国は「韓国が先に加盟すれば、北朝鮮の加盟は困難になるだろう」という一種の最後通牒のような圧力をかけた。しかし同時に、当時の安保理の力学関係を説明し、韓国の加盟申請のみが承認され、北朝鮮が拒否される可能性を払拭する決定的な役割を果たした。

南北朝鮮の国連同時加盟、妙手（みょうしゅ）か悪手（あくしゅ）か？

たとえそれぞれ異なる議席での「不完全な加盟」であったとしても、南北朝鮮の同時加盟は東アジアの冷戦構造を終結させ、朝鮮半島が平和共存の道へ向かう記念碑的な事件であるという期待感が高かった。しかし、東西ドイツが国連議席を一つにまとめるのに17年を要したのに対し、30年が経過した今、南北朝鮮はむしろ国力の差がさらに広がり、北朝鮮の核武装などにより朝鮮半島の不安定性はさらに高まっているのが現状である。このような文脈において、同時加盟の評価においては、少なくとも以下の二つの点を深く考察する必要がある。

第一に、南北朝鮮が国連の正式加盟国となったことにより、国際社会において体制とイデオロギーの異なる別個の主権国家となり、両者もこの事実を互いに認めたことになる。また、戦争を不法化した国連に加盟した以上、両者とも武力統一方式を選択できないという国際法的な認識に同意したことになる。しかし、南北間のいかなる基本合意もなく、大国の妥協によって下された決定で分断状態が固定化されたという批判の声も少なくなかった。

東西ドイツの場合、1969年に政権を掌握し、欧州平和政策と分断体制の平和的管理を骨子とする新東方政策（Ostpolitik）を掲げたヴィリー・ブラント（Willy Brandt）西ドイツ首相は、1972年に東西ドイツ基本条約を締結した。これと同時に、ハルシュタイン原則（西ドイツのみがドイツの唯一の合法国家であり、共産東ドイツを承認する国とは外交関係を断絶するという外交政策）を廃棄し、東西ドイツは互いが特殊な関係であることを国内外に公表した。その後、両ドイツ間での人的・物的交流の増大を図り、国連同時加盟へと導いた。

一方、南北朝鮮の場合はこのような手続きなしに、特に北朝鮮は1991年5月の金日成の突然の決定で同時加盟に同意したため、南北間の事前の調整作業なしに国連に入った。たとえ同時加盟の3ヶ月後に統一を目指す特殊関係として互いを規定する南北基本合意書を採択し、朝鮮半島の非核化共同宣言を行ったとしても、内部的な制度および法的な整備なしに行われた事後協定は、その後の冷・温関係を行き来するジェットコースターのような南北関係の中で、特別な効力を発揮できなかった。さらに、韓国は加盟を前後してソ連や中国と国交を樹立したが、北朝鮮はこれまで米日との関係改善を成し遂げていない。

すなわち、両ドイツと南北朝鮮の同時加盟を比較すると、1970年代のデタントと1990年代初頭の冷戦終結という国際情勢の構造的転換期であるという点と、西ドイツの東方政策と韓国の北方政策の成果という面で類似点があった。しかし、両ドイツ間で締結された事前の合意がなかっただけでなく、周辺国の相互承認も 이루어지지 못했다는 점에서南北朝鮮の同時加盟は大きな違いを見せるだけでなく、南北関係の改善や分断状態の克服において限界を露呈した。

第二に、同時加盟から30年が経過した今、南北が受け取った成績表は明確な違いを見せている。長年の懸案であった国連加盟を実現した韓国は、「準備された」加盟国として国益増進と世界の貢献という二兎を追う顕著な成果を上げてきた。二度の安保理非常任理事国務、潘基文（パン・ギムン）国連事務総長の輩出、5回連続の国連経済社会理事会（ECOSOC）理事国選出だけでなく、開発協力分野や国連への財政貢献においても現在世界11位であり、2022年には9位となる見込みである。一方、出発は同じであったが、北朝鮮は国際社会における地位という面で全く反対の道を歩むことになった。北朝鮮の核・人権問題に関連して、国連の舞台で持続的な制裁と糾弾の対象となっており、国連分担金においても130位圏に留まっている。

しかし、北朝鮮にとって国連加盟は、国際社会と直接疎通・交流し、自国の外交的立場を自ら「開拓」できる契機となった。冷戦期、ソ連と中国の支援を受け、対南革命路線を堅持していた金日成は、冷戦秩序の解体と韓ソ国交樹立により、韓国による吸収統一をかえって懸念するようになり、政権生存戦略として国連進出を決断した。その後、北朝鮮はアメリカをはじめとする西側諸国との関係改善のために国連を橋頭堡として利用しようとし、国連傘下の国際児童基金（UNICEF）、食糧農業機関（FAO）、世界食糧計画（WFP）を通じて経済難や食糧難などを大きく解消することができた。

チュ・ジェウ慶熙大学教授によると、北朝鮮にとって国連進出は、「最も疎通したい国」であるアメリカ（ニューヨーク）に北朝鮮代表部を常駐させ、対米直接対話の機会を得ることになった外交的快挙であった。加盟前は、ソ連、中国、および第三国を通じてアメリカとの疎通チャネルを模索してきており、特に1970年代半ば以降、米中関係が正常化したことで中国チャネルに依存するケースが多かった。その過程で、見返りとして中国の北朝鮮への影響力も増大していたが、加盟後、北朝鮮は自国の外交的レバレッジを積極的に活用しようとしたため、中国を含む周辺国の影響力が減少した。実際に、北朝鮮は人権問題や核開発に関連する安保理の警告や制裁を意に介さず、むしろ国連を国際社会からの圧力に対する抗弁の場としている様子である。

一方、北朝鮮の核問題に関連して注目すべきは、米中の間の異見と競争がますます激化しているにもかかわらず、アメリカはこの問題を中国と協力できる分野であると強調してきた点である。中国もまた、北朝鮮の核開発や挑発行為に対して、国連の枠組みを利用した制裁に同調し、アメリカに協力してきた。2018年の金正恩（キム・ジョンウン）の新年の辞に端を発する朝鮮半島の非核化・平和プロセスが開始され得たのも、両大国が北朝鮮の非核化を共同目標として団結し、強力な対北朝鮮制裁を加えたからであった。

しかし、貿易戦争や技術競争、南シナ海紛争、台湾問題、グローバルサプライチェーン問題などに関連して、バイデン大統領が民主主義多国間同盟というネットワーク構築を通じて対中国圧力を強化する中で、中国の態度変化が感知されている。北朝鮮と中国の血盟関係を誇示するために金正恩との親書交換の回数を増やしている習近平主席は、2021年10月、ロシアと共に、対北朝鮮制裁緩和決議案の草案を安保理に提出した。同時期、安保理対北朝鮮制裁委員会傘下の専門家パネルは、中国側の制裁不履行と妨害により、制裁委が正常に機能できていないと明らかにしている。北朝鮮もまた、中国脅威説を唱えるアメリカこそが、インド太平洋地域で一方的かつ不公平な仲間分け式の対外政策を通じて地域安定を破壊している真犯人だと非難し、中国擁護に躍起になっている。

今後も北朝鮮は、持続的な安保理および総会の制裁決議案に対し、国連とアメリカを猛非難しながらも、脱退を宣言せずに加盟国として留まるだろう。なぜなら、国際社会で孤立している北朝鮮としては、依然として大国の力の力学に左右される国連の構造的限界が、損（そん）よりも得（とく）であるという計算が働くからである。■

■ 著者: イ・シンファ_高麗大学政治外交学科教授、韓国国連体制学会会長。梨花女子大学英語英文学科卒業後、メリーランド大学で国際政治学博士号を取得。ハーバード大学国際関係研究所CFIAポストドクターを経て、国連難民高等弁務官事務所アフリカ地域官、国連ルワンダ独立調査委員会特別顧問、プリンストン大学招聘教授などを歴任。主な著書に『Human Security and Cross-Border Cooperation in East Asia』、『South Korean Strategic Thought toward Asia』、「Foreign Policy Dilemma in South Korean Democracy」などがある。

■ 担当・編集: イ・スンヨン_EAI研究員

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