[Commentaire de l'EAI] Les hauts et les bas de l'adhésion simultanée de la Corée du Nord et de la Corée du Sud à l'ONU

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Le parcours diplomatique de la Corée pour adhérer à l'ONU, une lutte de '8 tentatives pour 9 succès'

Cette année marque le 30e anniversaire de l'adhésion simultanée de la Corée du Nord et de la Corée du Sud à l'ONU (Organisation des Nations Unies). La Corée a été reconnue par l'ONU en 1948 en tant que seul gouvernement légitime de la péninsule coréenne. Ayant participé à l'Assemblée générale de l'ONU en tant qu'observateur cette année-là, la Corée a commencé ses efforts pour adhérer à l'ONU en janvier de l'année suivante. Par la suite, le gouvernement coréen a déposé 5 demandes d'adhésion et les pays alliés en ont déposé 3, soit un total de 8 demandes, mais il a fallu 42 ans pour que cette aspiration se réalise.

Pour devenir membre de l'ONU, il faut l'approbation du Conseil de sécurité (CS), composé des 5 membres permanents (États-Unis, URSS, Royaume-Uni, France, Chine) et de 10 membres non permanents. Conformément à la Charte des Nations Unies, pour qu'une résolution du CS soit adoptée, aucun des membres permanents ne doit exercer son droit de veto. Bien que les résolutions successives recommandant l'adhésion de la Corée à l'ONU ou les demandes de réexamen aient bénéficié du soutien de la majorité des États membres, l'Union soviétique a toujours constitué un obstacle. De plus, après que la République populaire de Chine a remplacé Taïwan pour représenter la Chine en 1971, la barrière à l'adhésion s'est encore épaissie.

Durant la Guerre Froide, les États divisés affirmaient être le seul gouvernement légitime et cherchaient la reconnaissance de la communauté internationale. Par conséquent, ils déployaient tous leurs efforts diplomatiques non seulement pour faire adhérer leur propre pays à l'ONU, mais aussi pour s'opposer à l'adhésion de leur adversaire. Cependant, la politique d'adhésion de la Corée à l'ONU a connu un changement majeur avec la publication de la 'Déclaration spéciale sur la politique de réunification pacifique par la diplomatie' du président Park Chung-hee en 1973, également connue sous le nom de Déclaration du 6.23. Cette déclaration, publiée le lendemain de l'adoption par le CS de la proposition d'adhésion simultanée de l'Allemagne de l'Est et de l'Allemagne de l'Ouest à l'ONU, stipulait dans son article 5 que la Corée ne s'opposerait pas à une adhésion simultanée tant qu'elle ne constituerait pas un obstacle à la réunification. Cependant, Kim Il-sung de Corée du Nord a dénoncé cela comme une 'manœuvre d'exploitation pour créer deux Corées' et a exigé l'adhésion à l'ONU sous le nom unique de 'République fédérale de Koryo'.

En 1975, le gouvernement coréen a demandé à deux reprises un réexamen de la demande de la Corée, profitant des demandes d'adhésion du Nord et du Sud-Vietnam à l'ONU, mais a échoué lors du processus d'adoption par le CS. Ainsi, sur les 8 demandes d'adhésion de la Corée au total, 4 ont échoué en raison de l'exercice du droit de veto par l'Union soviétique, et 4 autres n'ont pas abouti car le CS n'a pris aucune mesure. Néanmoins, la Corée a poursuivi ses efforts pour persuader les États membres de la légitimité de son adhésion et a concentré ses forces diplomatiques pour créer une conjoncture favorable à l'adhésion, notamment en participant activement aux diverses activités de l'ONU.

En particulier, avec l'arrivée au pouvoir de l'administration Roh Tae-woo en 1988, la 'diplomatie du Nord' a permis la tenue réussie des Jeux Olympiques de Séoul, auxquels ont participé de nombreux pays du bloc communiste, y compris l'Union soviétique et la Chine, et l'opinion publique internationale favorable à l'adhésion de la Corée à l'ONU s'est répandue. Le tournant décisif a été l'établissement de relations diplomatiques avec les pays d'Europe de l'Est, à commencer par la Hongrie en février 1989, la normalisation des relations avec l'Union soviétique en septembre 1990, et l'accord sur l'établissement de bureaux de commerce avec la Chine en octobre 1990.

Lors de la conférence de presse du Nouvel An en 1991, le président Roh Tae-woo a déclaré qu'il poursuivrait même une adhésion unilatérale. Kim Il-sung a dénoncé cela comme un 'crime impardonnable à jamais de diviser la Corée en deux' et a proposé que la Corée du Nord et la Corée du Sud adhèrent conjointement avec un seul siège. Cependant, comme le Yémen du Nord et le Yémen du Sud, qui avaient adhéré à l'ONU respectivement en 1947 et 1967, se sont unifiés en 1990 pour devenir un seul État membre, le Yémen, et que l'Allemagne de l'Est et l'Allemagne de l'Ouest ont représenté l'ONU en tant qu'un seul pays après leur réunification en 1990, l'argument de la Corée du Nord pour la solidification de la division n'a pas été convaincant. Finalement, alors que 71 États membres soutenaient l'adhésion de la Corée, et que personne ne répondait à la proposition de la Corée du Nord d'adhérer avec un seul siège, la Corée du Nord a également exprimé son intention d'adhérer à l'ONU en mai 1991. Le 8 août 1991, une résolution recommandant l'adhésion des deux Corées a été adoptée à l'unanimité par les 15 membres du CS, et le 17 septembre, lors de l'Assemblée générale, la Corée du Nord (RPDC) est devenue le 160e membre et la Corée du Sud (RDC) le 161e membre, selon l'ordre alphabétique anglais.

Les raisons souvent citées pour l'adhésion de la Corée à l'ONU, après 42 ans de long parcours diplomatique, sont le changement structurel des relations internationales avec la fin de la Guerre Froide et l'obtention du soutien de l'Union soviétique suite à l'établissement de relations diplomatiques entre la Corée et l'URSS. Bien sûr, les efforts diplomatiques de l'ensemble du gouvernement coréen ont également été efficaces. Cependant, le rôle de 'figurant' de la Chine a également été un moteur décisif. Selon le mémoire du ministre des Affaires étrangères chinois Qian Qichen, qui a accompagné le Premier ministre Li Peng lors de sa visite en Corée du Nord en mai 1991, la Chine a exercé une pression quasi-ultimatum, affirmant que 'si la Corée adhère en premier, il sera difficile pour la Corée du Nord d'adhérer'. Dans le même temps, elle a joué un rôle décisif en expliquant la dynamique du CS de l'époque et en dissipant les craintes de Kim Il-sung quant à la possibilité que seule la demande d'adhésion de la Corée soit approuvée et celle de la Corée du Nord rejetée.

Adhésion simultanée de la Corée du Nord et de la Corée du Sud à l'ONU : coup de maître ou mauvais coup ?

Bien que l'adhésion simultanée de la Corée du Nord et de la Corée du Sud ait été une 'adhésion imparfaite' avec des sièges distincts, il y avait de grandes attentes qu'elle marquerait un événement historique pour la fin de la structure de la Guerre Froide en Asie de l'Est et l'avènement de la coexistence pacifique dans la péninsule coréenne. Cependant, alors qu'il a fallu 17 ans à l'Allemagne de l'Est et à l'Allemagne de l'Ouest pour fusionner leurs sièges à l'ONU, 30 ans plus tard, l'écart de puissance entre les deux Corées s'est creusé, et l'instabilité dans la péninsule coréenne s'est accrue en raison de la prolifération nucléaire de la Corée du Nord. Dans ce contexte, il est nécessaire de réfléchir à au moins deux points lors de l'évaluation de l'adhésion simultanée.

Premièrement, en devenant membres à part entière de l'ONU, la Corée du Sud et la Corée du Nord sont devenues des États souverains distincts avec des systèmes et des idéologies différents au sein de la communauté internationale, et les deux parties se sont mutuellement reconnues comme telles. De plus, en adhérant à l'ONU, qui interdit la guerre, les deux parties ont convenu de la reconnaissance juridique internationale qu'aucune des deux ne pouvait opter pour la réunification par la force. Cependant, il y a eu de nombreuses critiques selon lesquelles cette décision, prise par le compromis des grandes puissances sans aucun accord de base entre les deux Corées, a solidifié l'état de division.

Dans le cas de l'Allemagne de l'Est et de l'Allemagne de l'Ouest, le chancelier ouest-allemand Willy Brandt, arrivé au pouvoir en 1969, a promu la 'Nouvelle Politique de l'Est' (Ostpolitik) axée sur la politique de paix européenne et la gestion pacifique du système de division, et a signé le Traité fondamental interallemand en 1972. Parallèlement, en abandonnant le principe Hallstein (politique diplomatique selon laquelle seule l'Allemagne de l'Ouest est le seul État légitime d'Allemagne, et les pays reconnaissant l'Allemagne de l'Est communiste rompent les relations diplomatiques), les deux Allemagnes ont annoncé publiquement qu'elles entretenaient une relation spéciale. Par la suite, ils ont encouragé l'augmentation des échanges de personnes et de biens entre les deux Allemagnes, ce qui a conduit à leur adhésion simultanée à l'ONU.

En revanche, dans le cas de la Corée du Nord et de la Corée du Sud, l'adhésion à l'ONU s'est faite sans ces procédures, et en particulier, la Corée du Nord a consenti à l'adhésion simultanée en mai 1991 suite à la décision soudaine de Kim Il-sung, entrant ainsi à l'ONU sans coordination préalable entre les deux Corées. Bien que, trois mois après l'adhésion simultanée, elles aient adopté l'Accord de base Nord-Sud se définissant comme une relation spéciale visant la réunification et aient signé la Déclaration commune sur la dénucléarisation de la péninsule coréenne, les accords ultérieurs conclus sans réformes institutionnelles et juridiques internes n'ont pas eu d'effet significatif dans les relations intercoréennes qui ont oscillé entre périodes de détente et de tension. De plus, bien que la Corée du Sud ait établi des relations diplomatiques avec l'Union soviétique et la Chine avant et après son adhésion, la Corée du Nord n'a pas encore réussi à améliorer ses relations avec les États-Unis et le Japon.

En d'autres termes, en comparant l'adhésion simultanée des deux Allemagnes et des deux Corées, il y avait des similitudes dans le fait que les deux événements se sont produits pendant des périodes de transformation structurelle des relations internationales, comme la détente des années 1970 et la fin de la Guerre Froide au début des années 1990, ainsi que dans les succès de la politique du Nord de l'Allemagne de l'Ouest et de la politique du Nord de la Corée du Sud. Cependant, l'adhésion simultanée des deux Corées différait considérablement, non seulement en l'absence d'accords préalables entre les deux Allemagnes, mais aussi en l'absence de reconnaissance mutuelle par les pays voisins, révélant ainsi des limites dans l'amélioration des relations intercoréennes ou le dépassement de l'état de division.

Deuxièmement, 30 ans après l'adhésion simultanée, les résultats obtenus par la Corée du Nord et la Corée du Sud montrent une différence marquée. La Corée du Sud, qui a réalisé son aspiration de longue date à adhérer à l'ONU, a obtenu des résultats tangibles en tant que membre 'préparé', atteignant à la fois l'amélioration de ses intérêts nationaux et la contribution au monde. Elle a siégé à deux reprises en tant que membre non permanent du Conseil de sécurité, a produit le Secrétaire général de l'ONU Ban Ki-moon, a été réélue cinq fois consécutivement comme membre du Conseil économique et social des Nations Unies (ECOSOC), et se classe actuellement 11e mondial dans le domaine de la coopération au développement et de la contribution financière à l'ONU, et devrait se classer 9e en 2022. En revanche, bien qu'ayant le même point de départ, la Corée du Nord a pris un chemin radicalement opposé en termes de statut au sein de la communauté internationale. Elle fait l'objet de sanctions et de condamnations continues sur la scène de l'ONU en raison de ses programmes nucléaires et de ses problèmes de droits de l'homme, et se classe autour de la 130e place en termes de contributions à l'ONU.

Cependant, pour la Corée du Nord, l'adhésion à l'ONU a été une occasion de communiquer et d'échanger directement avec la communauté internationale et de 'façonner' sa propre position diplomatique. Kim Il-sung, qui avait maintenu une ligne de révolution contre le Sud avec le soutien de l'Union soviétique et de la Chine pendant la Guerre Froide, craignait désormais une réunification par absorption par la Corée du Sud suite à la fin de la Guerre Froide et à l'établissement de relations diplomatiques entre la Corée et l'URSS, et a décidé d'entrer à l'ONU comme stratégie de survie de son régime. Par la suite, la Corée du Nord a tenté d'utiliser l'ONU comme tête de pont pour améliorer ses relations avec l'Occident, y compris les États-Unis, et a pu grandement soulager ses difficultés économiques et alimentaires grâce à des organisations sous l'égide de l'ONU telles que le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF), l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) et le Programme alimentaire mondial (PAM).

Selon le professeur Joo Jae-woo de l'Université Kyung Hee, l'entrée de la Corée du Nord à l'ONU a été un succès diplomatique majeur, lui permettant d'établir une mission permanente à New York, 'le pays avec lequel elle souhaite le plus communiquer', et d'obtenir des opportunités de dialogue direct avec les États-Unis. Avant son adhésion, elle cherchait des canaux de communication avec les États-Unis par l'intermédiaire de l'Union soviétique, de la Chine et de pays tiers, et a souvent dépendu du canal chinois, en particulier après la normalisation des relations sino-américaines à partir du milieu des années 1970. En contrepartie, l'influence de la Chine sur la Corée du Nord s'est accrue. Après son adhésion, la Corée du Nord a activement cherché à utiliser son levier diplomatique, ce qui a réduit l'influence des pays voisins, y compris la Chine. En fait, la Corée du Nord semble utiliser l'ONU comme une arène pour protester contre la pression de la communauté internationale, ignorant les avertissements et les sanctions du Conseil de sécurité concernant les questions de droits de l'homme ou le développement nucléaire.

Par ailleurs, ce qui est remarquable concernant le problème nucléaire nord-coréen, c'est que malgré les divergences et la concurrence croissantes entre les États-Unis et la Chine, les États-Unis ont souligné que ce problème pouvait être un domaine de coopération avec la Chine. La Chine a également coopéré avec les États-Unis en participant aux sanctions contre le développement nucléaire et les provocations de la Corée du Nord par le biais du cadre de l'ONU. Le processus de dénucléarisation et de paix dans la péninsule coréenne, qui a pu commencer avec le discours du Nouvel An de Kim Jong-un en 2018, a été rendu possible par l'unité des deux superpuissances autour de l'objectif commun de dénucléarisation de la Corée du Nord, imposant ainsi de fortes sanctions contre la Corée du Nord.

Cependant, avec la guerre commerciale, la compétition technologique, les différends en mer de Chine méridionale, la question de Taïwan et les problèmes de chaînes d'approvisionnement mondiales, la Chine montre des signes de changement d'attitude à mesure que le président Biden renforce la pression sur la Chine par la construction d'un réseau d'alliances multilatérales démocratiques. Le président Xi Jinping, qui multiplie les échanges de lettres avec Kim Jong-un pour afficher l'amitié sino-coréenne, a soumis au CS, avec la Russie, un projet de résolution sur l'allègement des sanctions contre la Corée du Nord en octobre 2021. À peu près à la même période, le groupe d'experts sous le Comité des sanctions contre la Corée du Nord du CS a déclaré que le comité des sanctions ne fonctionnait pas correctement en raison du non-respect et de l'obstruction des sanctions par la Chine. La Corée du Nord, quant à elle, accuse les États-Unis, qui prônent la menace chinoise, d'être le véritable coupable qui détruit la stabilité régionale par des politiques étrangères unilatérales et inéquitables qui créent des clivages dans la région indo-pacifique, et s'efforce de protéger la Chine.

À l'avenir, la Corée du Nord continuera de critiquer vivement l'ONU et les États-Unis pour les résolutions de sanctions continues du CS et de l'Assemblée générale, tout en restant membre sans déclarer son retrait. En effet, la Corée du Nord, isolée de la communauté internationale, calculera que la structure limitée de l'ONU, toujours soumise à la dynamique des pouvoirs des grandes puissances, lui sera plus bénéfique que préjudiciable. ■

■ Auteur : Lee Shin-hwa_Professeure au département de sciences politiques et de relations internationales de l'Université de Corée, présidente de la Société coréenne d'études sur le système des Nations Unies. Diplômée en littérature anglaise de l'Université Ewha Womans, elle a obtenu un doctorat en sciences politiques internationales de l'Université du Maryland. Après un post-doctorat au Consortium on International Affairs (CFIA) de l'Université Harvard, elle a occupé divers postes, notamment celui de fonctionnaire régionale pour l'Afrique au Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, de conseillère spéciale auprès de la Commission d'enquête indépendante des Nations Unies sur le Rwanda et de professeure invitée à l'Université de Princeton. Ses principaux ouvrages comprennent "Human Security and Cross-Border Cooperation in East Asia", "South Korean Strategic Thought toward Asia" et "Foreign Policy Dilemma in South Korean Democracy".

■ Responsable et éditeur : Lee Seung-yeon_EAI 연구원

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